Основы права_Зенин И.А_МФПА 2003 -184с

Юридическое неравенство участников имущественных налоговых, таможенных, административно-штрафных и т.п. публичных правоотношений предопределяет их вынесение за рамки гражданского и т.п. частного законодательства. По общему правилу, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется (п. 3 ст. 2 ГК).

Таким образом, систему права образуют отрасли публичного и частного права, имеющие самостоятельный предмет и метод регулирования общественных отношений. При этом в сфере частного права гражданское право служит своеобразным «общим частным правом», а трудовое, семейное и др. отрасли права – «специальными отраслями частного права».

Важно и другое. Нормы публичного и частного права функционально взаимодействуют в регулировании различных имущественных отношений. Это находит отражение в принятии многих комплексных законов и иных нормативных правовых актов, в предписаниях которых органично сочетаются нормы административного, финансового, гражданского и других отраслей права. Например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», вступивший в силу с 12 января 2002 г., регулирует не только частные права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды (ст. 11), но и полномочия публичных субъектов, в частности органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. 5). Однако все это не должно давать повода для смешения отраслей публичного и частного права, формирования «комплексных» отраслей с безбрежным предметом и «гибридным» методом регулирования, а также для разработки «комплексных кодексов». Имеются в виду «отрасли» типа «хозяйственного права» (ныне спешно переименованного в «предпринимательское право»), «коммерческого», «торгового», «банковского» и т.п. права.

В зависимости от сферы и целей регулируемой гражданским правом деятельности физических и юридических лиц (к примеру, извлечение прибыли), а также от правового статуса ее участников (предпринимателей) определенные комплексы гражданско-правовых норм могут именоваться предпринимательским, коммерческим или торговым правом. Наряду с нормами других, в том числе публичноправовых отраслей они могут служить базой одноименных учебных дисциплин, но никак не самостоятельных отраслей права. То же самое относится и к «банковскому праву» как к учебной дисциплине, базирующейся в основном на нормах финансового и гражданского права.

21

Впреамбуле Закона подчеркивается, что «демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме».

Закон содержит 11 глав, включающих 85 статей. В них, в частности, устанавливаются общие положения, в том числе определяются основные термины и понятия-выборов, предвыборной агитации, выборного должностного лица, депутата, избирателя, референдума и т.п.(ст. 2 главы I).

По Закону «выборы-форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица» (п. 9 ст. 2). Под референдумом понимается «форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме» (п. 59 ст.2).

Следует сразу отметить, что в связи с большим общественным резонансом любых выборов и референдумов, Парламент России после бурных дебатов Законом от 27 сентября 2002 г. №119-ФЗ внес важное изменение в п.3 ст.11 Закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ. Изменение касается применения нормативных правовых актов, принимаемых в период избирательной кампании или референдума. Согласно п.3 ст.11 Закона в новой редакции, в случае, в частности, принятия в период избирательной кампании закона, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, указанный закон применяется только к выборам, назначенным после его вступления в силу.

ВЗаконе характеризуются принципы проведения выборов и референдумов (ст.3), всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме (ст.4), тайна голосования (ст.7) и назначение выборов

(ст.10).

Несколько глав Закона посвящено гарантиям прав граждан РФ на назначение референдума (глава II, ст.12-15), их прав при регистрации (учете) избирателей и участников референдума (глава III, ст.16-19). В Законе подробно регламентируется порядок формирования, система, статус избирательных комиссий и комиссий референдума (глава IV, ст.20-31), гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации

23

кандидатов, реализации инициативы проведения референдума (глава V,

ст.32-38).

Закон определяет статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума (глава VI, ст.39-43), гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах (глава VII, ст.44-56). Важное значение Закон придает финансированию выборов и референдума (глава VIII, ст.57-60), гарантиям прав граждан при организации и осуществлении голосования, установлении результатов выборов (глава IX, ст.61-74). В X и XI-й главах Закона регламентируются правила обжалования нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, а также заключительные и переходные положения (ст.75-85).

Помимо норм Конституции и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы в органы местного самоуправления регламентирует также федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».2 Данный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не осуществивших соответствующее законодательное регулирование, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».3

В субъектах Российской Федерации, принявших необходимые законы, действует установленный ими порядок выборов в органы местного самоуправления. Например, во исполнение Устава г. Москвы Московская городская Дума разработала и приняла 11 сентября 1996 г. Закон города Москвы № 28-91 «О районной Управе в городе Москве». Статья 1 Закона определяет правовой статус районной Управы как органа власти района, состоящего из районного Собрания и администрации района, возглавляемой главой Управы.4

Конституция закрепляет федеративное устройство страны. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации.

Важное значение имеют экономические основы конституционного строя. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товара, услуг и

2В редакции Закона от 22 июня 1998 г.

3В редакции от 4 августа 2000 г.

4Газета “Западный округ”. 1997 г. № 7 (68).

24

финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности. В стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, в том числе на землю.

Государственную власть в России осуществляют Президент Российской Федерации; двухпалатное Федеральное Собрание (Парламент), состоящее из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата); Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.

Конституция закрепляет также другие основы конституционного строя Российской Федерации – о ее гражданстве, социальном и светском характере государства, идеологическом многообразии, разделении государственной власти на самостоятельные ветви законодательной, исполнительной и судебной власти.

Конституционные права и свободы человека и гражданина

признаются и гарантируются статьями 17–64 Конституции согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В числе последних – нормы и принципы Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., и одобренной на ее базе в 1991 г. в Российской Федерации Декларации прав и свобод человека и гражданина.5

Главный конституционный принцип прав и свобод человека выражается в том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ). Основные права и свободы человека неотчуждены и принадлежат каждому от рождения. Государство гарантирует равенство прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Конституция предоставляет и гарантирует право каждого на жизнь, достоинство, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

Перечисленные и другие конституционные права и свободы человека и гражданина могут быть подразделены на политические,

5Хартия прав человека, включающая Всеобщую декларацию прав человека, Европейскую конвенцию

озащите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) и Европейскую конвенцию по Предупреждению Пыток и Бесчеловечного или Унижающего Достоинство Обращения или Наказания, опубликована в «Российской газете» 5 апреля 1995 г.

25

экономические, социальные, культурные и т.д. По отраслевой принадлежности различают права, относящиеся к конституционному праву (избирательные права); к гражданскому праву (имущественные права собственности, права на предпринимательскую деятельность, на использование результатов интеллектуальной деятельности и т.п. и личные неимущественные права на защиту чести и достоинства, свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и др.); к трудовому праву (права на труд и отдых, право на социальное обеспечение); к уголовному праву (никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление) и т.д.

Особое внимание Конституция уделяет охране права частной собственности. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. «Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю». При этом «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона» (п. 1, 3 ст. 36).

Наряду с правами Конституция требует от субъектов прав соблюдения ряда обязанностей: соблюдать Конституцию и законы (ст. 15), платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), нести военную службу и защищать Отечество (ст.59).

Федеральные органы власти Российской Федерации состоят из Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и судов Российской Федерации. Эти органы, согласно п.1 ст.11 Конституции, осуществляют государственную власть в Российской Федерации. Они олицетворяют три ветви федеральной власти: законодательную (Федеральное Собрание), исполнительную (Правительство РФ) и судебную (Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд РФ и Конституционный Суд РФ). Особое место занимает Президент Российской Федерации. Правовое положение федеральных органов государственной власти определяют ст. 65–128 Конституции РФ.

Президент Российской Федерации является главой государства,

гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики России.

Президент избирается сроком на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее 10 лет. Одно

26

ито же лицо не может занять должность Президента РФ более двух сроков подряд (п. 1–3 ст.81).

Врамках своих конституционных полномочий Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами РФ. Важные полномочия принадлежат Президенту в правотворческой области. Он издает указы и распоряжения, вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы. Кроме того, Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (см. ст. 32 Федерального

конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»6 в редакции Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ «О внесении

изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации»7 ).

Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации –

является по Конституции представительным и законодательным органом России (ст. 94). В его верхнюю палату – Совет Федерации – входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума в составе 450 депутатов избирается сроком на 4 года. Статьи 94–109 Конституции РФ устанавливают требования к депутатам Госдумы и членам Совета Федерации, порядок деятельности

иправа палат Федерального Собрания как постоянно действующего органа законодательной власти.

Правовое положение депутатов Парламента России определяет Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1994г. в редакции Федеральных законов от 5 июля 1999г. №133-ФЗ (РГ. 8 июля 1999г.) и от 4 августа 2001 г. № 109-ФЗ (РГ 9 августа 2001 г.). Порядок избрания депутатов Госдумы устанавливает Федеральный закон от 24 июня 1999г. №121-ФЗ в редакции Закона от

12 апреля 2001 г. №35-ФЗ (РГ. 1 и 3 июля 1999г.; 17 апреля 2001 г.).

Совет Федерации создается в соответствии с Законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ» от 5 августа 2000 г.

6РГ. 23 декабря 1997 г.

7РГ. 4 января 1998 г.

27

Основная функция Госдумы – принятие законов. Принятые Госдумой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (п. 1, 3 ст. 105). Принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. В указанный срок президент вправе отклонить закон (право вето). Для преодоления вето Президента необходимо, чтобы при повторном рассмотрении закона он был одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы (ст. 107).

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть. Оно издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

Судебная власть осуществляет правосудие посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судьи в РФ независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. Судьи несменяемы и неприкосновенны. Высшую судебную власть в России представляют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (ст. 125, 126, 127 Конституции).

Административное право является одной из отраслей публичного права, имеющей важное практическое значение для граждан и юридических лиц, повседневно сталкивающихся с деятельностью различных органов государственного управления и местного самоуправления. В объективном смысле административное право – это совокупность правовых норм, регулирующих отношения по организации деятельности в сфере управления; определяющих правовой статус органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих; отношения по управлению в различных областях общественной жизни (социально-экономической, внутри- и внешнеполитической, научной, культурной, образовательной и т.п.); основания наложения и виды административных взысканий.

Понятие, виды и правовой статус органов исполнительной власти. Органами исполнительной власти являются органы, осуществляющие повседневное практическое применение законов и иных, в том числе собственных нормативных правовых актов. В состав данных органов входят федеральные органы (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства), органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» № 2-ФКЗ, принятым Госдумой 11 апреля 1997 г., одобренным Советом Федерации 14 мая 1997 г. и

28

подписанным Президентом 17 декабря 1997 г.8 (в редакции от 31 декабря 1997 г. № ФКЗ9), высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации является Правительство РФ. Будучи коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти, Правительство осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.

Правительство состоит из членов Правительства: Председателя Правительства, заместителей Председателя и федеральных министров. Председатель Правительства назначается Президентом в порядке, установленном Конституцией РФ. По Конституции Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Госдумы. Госдума вправе отклонить представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства. Однако после троекратного отклонения кандидатур Президент вправе назначить Председателя Правительства РФ, распустить Госдуму и назначить новые выборы.

Правительство РФ обладает по Конституции важными полномочиями. Оно, в частности, разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; осуществляет управление федеральной собственностью и принимает меры по обеспечению обороны страны.

Система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти (комитеты, агентства, службы и т.п.) подчиняются Правительству РФ. Для осуществления своих полномочий Правительство РФ может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Помимо федеральных существуют органы исполнительной власти субъектов РФ (Правительства и т.п.) и муниципальных образований (префектуры, управы и т.п.). По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Данные органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

8РГ. 23 декабря 1997 г.

9РГ. 4 января 1998 г.

29

Государственная служба. В административном праве традиционно важное значение придается государственной службе, т.е. исполнению должностных обязанностей лицами, занимающими государственные должности. Государственная должность – это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах (например, в органах, образуемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов). По каждой должности устанавливается определенный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа, денежное содержание и ответственность за неисполнение этих обязанностей.

Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ, принятый Госдумой 5 июля 1995 г. и подписанный Президентом 31 июля 1995 г.10, подразделяет государственные должности на: государственные должности категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.); государственные должности категории «Б» (для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А») и государственные должности категории «В» (для исполнения и обеспечения собственных полномочий учредивших их государственных органов).

Поскольку должности категории «А» устанавливаются Конституцией РФ и Конституциями, уставами субъектов РФ, государственными должностями государственной службы признаются лишь государственные должности категории «Б» или «В», включенные в Реестр государственных должностей государственной службы РФ. Закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» регламентирует основы организации государственной службы; правового положения государственного служащего; прохождения государственной службы и обеспечения ее эффективности.

В соответствии с данным законом государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Перечни государственных должностей федеральной государственной службы (являющиеся одновременно соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы) утверждены Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. № 981 «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы».11 В числе указанных должностей – должности, начиная от руководителя

10РГ. 3 августа 1995 г.

11РГ. 9 сентября 1997 г.

30