Глава 3. Совершенствование финансовой политики Кунашакского муниципального района

1. Проблемы реализации финансовой политики Кунашакского муниципального района

Проблема формирования финансовых основ местного самоуправления является одной из самых актуальных задач, стоящих перед государством. Реформирование муниципальных финансов – составная часть общей реформы местного самоуправления. Обеспеченность муниципальных образований материально-финансовыми ресурсами во многом определяет эффективность местного самоуправления. Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать необходимыми и достаточными материальными и финансовыми ресурсами, а также иметь право самостоятельного управления ими.

Проведенный анализ бюджетной политики Кунашакского района показывает, что необходимо совершенствовать качество управления муниципальными финансами и в первую очередь повысить уровень администрирования доходов муниципальных образований. Это позволит в полной мере использовать следующие источники повышения наполняемости местных бюджетов:

• повышение собираемости собственных доходов;

• увеличение объёма неналоговых поступлений;

• оптимизация расходов муниципальных образований.

В совокупности предлагаемый комплекс мероприятий позволит органам государственной власти Кунашакского муниципального района более результативно распорядиться межбюджетными трансфертами на региональном уровне. Увеличение наполняемости местных бюджетов дает возможность сократить межбюджетные трансферты, направляемые на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований региона, а освободившиеся средства направить на поддержку их социально-экономического развития.

Проводимая в соответствии с федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 реформа местного самоуправления (МСУ) с 01.01.2006 года вступила в новую фазу реализации. За прошедший период можно отметить, что одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления является финансовая обеспеченность муниципальных образований.

Федеральный закон №131-ФЗ и последующие изменения в законодательстве закрепили новые принципы организации местного самоуправления в РФ, в том числе и касающиеся экономической основы местного самоуправления. Однако этих принципов недостаточно для того, чтобы обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований, поскольку экономическую основу местного самоуправления составляют бюджеты муниципальных образований. Дефицитность местных бюджетов порождает большие проблемы и, несомненно, что эффективность местного самоуправления и способность органов МСУ решать вопросы местного значения определяется, прежде всего, имеющимися материальными и финансовыми ресурсами.

Анализ финансового положения муниципальных образований свидетельствует о том, что практически во всех субъектах РФ доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации ими собственных полномочий, осуществления капитальных вложений для развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и других объектов социальной инфраструктуры. Практика показала, что без финансовой помощи субъекта РФ бюджеты муниципальных образований не являются достаточными для решения вопросов местного значения. По оценкам экспертов, в 2006 году 95% бюджетов муниципальных образований в РФ дотационные.

По данным анализа доходов и расходов бюджета Кунашакского района, проведенного во второй главе работы, из трех анализируемых годах в двух наблюдается дефицит бюджета - в 2008 году расходы превышают доходы на 92 204 тыс. руб., в 2010 году прогнозируется также дефицит бюджета – на 109 202 тыс. руб.

Положения ФЗ-199 от 31.12.2005 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», расширили полномочия органов МСУ по решению вопросов местного значения. При этом решение указанных вопросов не обеспечено соответствующими источниками финансирования.

Поэтому, проблема повышения уровня финансовой обеспеченности муниципальных бюджетов требует незамедлительного решения.

Эта проблема имеет такие источники, как слабость налоговой базы МСУ и невозможность самостоятельного налогового администрирования собственных доходов, отсутствие систематизированного учета неналоговых платежей и отсутствие систематизированного управления расходами муниципального бюджета.

Законодательством регионам дано право определять порядок решения вопросов местного значения для «своих» органов МСУ в течение переходного периода до 01.01.2009. Это означает, что для обеспечения реальной сбалансированности местных бюджетов и стимулирования органов местного самоуправления по развитию налоговой базы на соответствующих территориях необходимо увеличивать налоговые доходы местных бюджетов. Региональные органы власти имеют право создавать условия, помогающие органам МСУ обеспечить полную мобилизацию собственных доходов и оптимизировать расходование бюджетных средств. Таким образом, можно снизить дефицит местных бюджетов и создать у органов МСУ внутренние стимулы для развития налоговой базы и улучшения качества налогового администрирования. В целом, такой комплекс мероприятий позволит повысить сбалансированность финансовых ресурсов местных бюджетов.

Органы местного самоуправления формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета. Между тем органы местного самоуправления не обладают достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны их обязанностям, установленным Конституцией и законодательством.

Отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты или даже их части (в которых, как правило, присутствует один крупный налогоплательщик) получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию – без всякого учета степени реальной заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление. В более широкой формулировке проблема состоит в том, что гарантированные Конституцией и законодательством права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.

Требуется решение проблемы распыления бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Сводные данные по состоянию бюджетов муниципальных образований РФ показывают, что основную долю доходной и расходной базы местных бюджетов концентрируют достаточно крупные муниципальные образования, созданные на основе городов (5% от общего количества муниципальных образований) и административных районов (13,2% от общего количества).

Таким образом, лишь достаточно крупные муниципальные образования оказываются экономически и бюджетно состоятельными. Поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные органы, имеющие самостоятельные бюджеты, образованы на основе районов. У такого подхода наличествуют очевидные рациональные основания:

• количество муниципальных образований относительно невелико, что облегчает взаимодействие с органами государственной власти;

• границы муниципальных образований совпадают с привычным гражданам административным делением;

• межбюджетные отношения внутри субъекта Федерации носят более четкий характер;

• невелики межмуниципальные различия в уровне бюджетной обеспеченности.

Складывавшаяся десятилетиями районная инфраструктура представляет собой тот уровень системы территориального управления, где объективно сосредоточены основные финансовые, экономические, кадровые и информационные ресурсы публичной власти, где исторически обеспечивалось комплексное развитие территорий. Сохранение районной инфраструктуры обеспечивает прозрачность доходов и расходов органов власти всех уровней, представленных на этой территории – федерального, регионального и местного. Концентрация финансовых потоков исключительно на более низких, чем районный, уровнях может привести к разрушению районной инфраструктуры, уничтожит прозрачность расходов и потребует дополнительных средств на формирование новой инфраструктуры.

При этом конечно, возможно и необходимо существование органов местного самоуправления более низкого уровня – поселковых, сельских и т.д. В конечном счете обе тенденции – укрупнения структур местного самоуправления и приближения их к населению с целью более полного и гибкого удовлетворения их потребностей – порождены стремлением к росту эффективности, снижению затрат, повышению качества жизни.

Группа острых проблем связана с огромными расходными обязательствами местных бюджетов.

Анализ расходов бюджета Кунашакского района показал, что больших затрат и расходов требуют такие сферы, как жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная политика. Разработка и реализация национальных проектов в некоторых из этих областей требует выполнения, что в свою очередь, требует больших финансовых вложений. Все эти расходы существенно превышают доходную базу местного самоуправления. При этом большая часть расходов предопределена федеральным законодательством. Законодательство, регламентирующее расходную деятельность местных бюджетов, обладает теми же чертами, что и законодательная база российского бюджетного федерализма в целом – неразвитость, противоречивость, неточность изложения, слабость стимулирующих норм и т.д.

Однако доходов бюджета Кунашакского района недостаточно для покрытия текущих расходов (дефицит бюджета 2008 и 2010 гг.), таким образом, район не может выделить средства на капиталовложения. За последнее десятилетие бюджеты развития муниципальных образований снизились с 22% от их общих расходов практически до нуля. При этом 80% расходов направляются на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и физической культуры и мероприятий социальной политики. Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет лишь 23%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют в нем 32%. Из местных бюджетов в настоящее время финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% на здравоохранение, 60% – на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно органы местного самоуправления прежде всего ответственны за наполнение конкретным содержанием конституционной нормы, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством. Но эта высокая ответственность не подкреплена соответствующими возможностями.

Наиболее ярким подтверждением является ситуация, сложившаяся с предоставленными гражданам разнообразными льготами и субсидиями. Льготы и субсидии отдельным категориям граждан присутствуют более чем в 120 федеральных законодательных актах. Местным властям вменено в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, охватывает практически все население муниципального образования.²⁰

В большинстве регионов значительная часть обязательств по расходам консолидированного бюджета возложена на органы местного самоуправления. Так как суммарные поступления от местных налоговых и неналоговых доходов в состоянии покрыть лишь незначительную часть расходов местных бюджетов (не более 6%), возникающий вертикальный дисбаланс субъектам Российской Федерации приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В результате местные органы власти не имеют возможности заранее прогнозировать свои бюджетные доходы и практически не несут ответственности за формирование и исполнение собственного бюджета, а в конечном итоге – и за качество и количество предоставляемых населению бюджетных услуг. При этом постоянно растет кредиторская задолженность местных органов власти.

Наконец, еще одной проблемой является огромный разрыв между муниципальными образованиями по показателям бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Органы местного самоуправления административных центров субъектов федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами регионов, а нередко и превосходят их. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Иногда дело доходит до острых конфликтов, вплоть до судебных исков городских администраций против решений региона по бюджетным вопросам. Нерешенность вопросов четкого закрепления функций, полномочий и распределения ресурсов по уровням власти провоцирует данное противостояние.

Таким образом, для повышения эффективности бюджетного процесса, повышения эффективности финансовой политики и решения существующих проблем в Кунашакском районе следует разработать комплекс мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности данного муниципального района.