Часть 3. Государственно-частное партнёрство как экономическая категория

1. Анализ определений ГЧП в зарубежной литературе

2. Направления подходов к оценке категории гчп.

Характерные черты ГЧП.

Научное осмысление взаимодействия государства и частного сектора способствовало возникновению концепции «public private partnership» (государственно-частное партнерство). И уже сегодня механизм ГЧП применяется более чем в 150 странах мира. Однако научная парадигма категории «государственно-частное партнерство» до сих пор находится в стадии становления. В отечественной и зарубежной научной литературе, законодательстве и практических материалах приводятся различные определения ГЧП. В целом понимание ГЧП основывается на «Декларации тысячелетия ООН» (2000 год) и на доктрине «Монтерейского консенсуса» (2002 год).

Сущность ГЧП, как значится в этих документах, заключается в

осуществлении публичных инфраструктурных мероприятий,

направленных на устойчивое развитие, путем проектного

финансирования и проектной реализации с использованием частных

инвестиций и на условиях переноса рисков с публичного сектора в

частный бизнес.

В Украине при отсутствии привычных и отработанных в Европе механизмов защиты частных инвестиций такая трактовка может привести к нежеланию частного капитала участвовать в проектах ГЧП, поскольку ссылается исключительно на интересы государства.

Среди специалистов нет четкого понимания термина «public-private partnership». В экономической литературе можно встретить следующие варианты, которые используются как синонимы: частно-государственное партнерство, государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, частно-общественное партнерство, частно-государственная кооперация, государственно-частное партнерство, общественно-частное партнерство, партнерство государства и частного сектора.

Наиболее распространённым является словосочетание «государственно-частное партнёрство».

Исследование показывает, что в зарубежных научных экономических трудах термин «государственно-частное партнерство» характеризуется по-разному [32].

Так, в континентальной Европе используется аббревиатура РРР (Public-Private Partnership),

тогда как в США и Канаде – обозначение P3 или реже – PP Partnerships,

в Великобритании применяется термин «частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative – PFI).

Во Франции для обозначения моделей ГЧП долгое время использовался термин «концессия».

Различные вариации названия отношений государства и частного бизнеса используются в Скандинавии, в Австралии и в других странах. Существование вариаций названия одного и того же механизма усложнило формирование общего понятия государственно-частного партнерства и обмен опытом в этой сфере.

Американский профессор Е.Сава в книге «Приватизация и государственно-частное партнерство» дал три определения термина «государственно-частное партнерство»:

- ГЧП – любая сделка, в которой государственный и частный сектор объединяются для производства и предоставления товаров и услуг. (В таком случае, например, контракты, франшизы и гранты будут подпадать под это широкое определение);

- ГЧП – сложные, многопартнерские инфраструктурные проекты;

- ГЧП – формальное сотрудничество между бизнесом, обществом (civil leader) и местными органами власти в целях развития территорий и улучшение условий жизни населения, в рамках которого традиционные роли государства и частного сектора перераспределяются.

Таким образом, в данной трактовке под ГЧП понимаются любые взаимоотношения государственного и частного секторов, что не раскрывает суть ГЧП как экономической категории.

Е.Кляйн и Г.Тейсман предложили более четкое определение понятия государственно-частного партнерства, а именно:

«Государственно-частное партнерство можно описать как устойчивое взаимодействие государственного и частного секторов, в результате которого производится совместный продукт, а услуги, риски, расходы и доходы распределяются между партнерами».

В данном определении отражены цель создания ГЧП, а также условия создания партнерства в виде обязательного распределения между партнерами рисков, затрат и прибыли. При этом отличие ГЧП от других форм сотрудничества между государством и частным сектором остается непонятным.

М.Геррард уточняет цель использования государством механизма ГЧП. В частности он указывает, что ГЧП позволяет использовать капитал частного сектора, иногда с привлечением государственного финансирования для улучшения качества государственных услуг или управления активами государственного сектора. ГЧП позволяет государству использовать более совершенный и менее затратный подход к управлению рисками проекта, чем в случае с традиционным осуществлением проекта государством.

Еще одно определение ГЧП предложили X.Ван Хэм и Ю.Копеньян: «ГЧП является долгосрочным сотрудничеством государственного и частного секторов, в рамках которого они совместно разрабатывают продукт или услуги, распределяют риски, расходы и ресурсы, связанные с этими продуктами или услугами. ГЧП имеет целью не только разработать совместный инновационный продукт с нестандартными решениями, но также предусматривает институциональное обновление: обновление методов работы, процедур, соглашений и институтов». Такое определение ГЧП подчеркивает не только продолжительность взаимоотношений государственного и частного секторов для достижения общей цели, но и, что очень важно, распределение рисков между сторонами при совместном производстве продукта или услуги.

Ряд авторов пришли к общему мнению, что ГЧП представляет собой сотрудничество, которое основывается на объединении ресурсов с целью увеличения выгод от использования соответствующей компетенции и сильных сторон государственного и частного секторов. Такая трактовка ГЧП хотя и характеризует основную идею создания ГЧП, но не отражает механизма и особенностей использования данного феномена, специфику его формирования.

При определении сущности ГЧП А.Акинтойя обращает внимание на юридическую сторону этого сотрудничества, определяя партнерство

как долгосрочный контракт между государственным органом и частным сектором, в котором ресурсы и риски распределяются для целей развития общественной инфраструктуры.

В такой формулировке подчеркивается идея о долгосрочном сотрудничестве государства и частного сектора для реализации проекта по развитию общественной инфраструктуры, за который партнеры несут совместную ответственность на всех этапах его жизненного цикла.

Г.Ходжи определил ГЧП как

институциональное соглашение о сотрудничестве государственного и частного секторов, которое реализуется через создание новой организационной единицы, которая несет ответственность со стороны государства и частного сектора за реализацию проекта.

Кроме того, ГЧП учёный понимает финансовые модели, позволяющие государству привлекать и использовать частный капитал для улучшения деятельности регионального правительства и частных компаний, вовлеченных в проект.

Таким образом он подчеркивают наличие тесных финансовых взаимосвязей между государством и частным сектором, которые образуются при реализации совместного проекта при использовании механизма ГЧП.

Д. Гримси и М. Льюис ГЧП определяют как отношения, основанные на общей цели, в рамках которых распределяются риски.

Таким образом, зарубежные авторы рассматривают два основных аспекта ГЧП: финансовый (каким образом государственный и частный сектора финансово вовлечены в ГЧП) и организационный (как организованы взаимоотношения государства и частного сектора в ГЧП).

Как видим, существующие определения ГЧП имеют особенности, в зависимости от принятого тем или иным автором методологического подхода.

Так, российский ученый В.Г.Варнавский (который в своей стране считается самым авторитетным специалистом по вопросам ГЧП) в одной из своих работ так определяет ГЧП:

«Государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором по объектам государственной и муниципальной собственности, а также услуг, выполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями, предприятиями с целью реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности».

Кроме того, учёный отмечает, что ГЧП – это институциональный и организационный взаимовыгодный альянс между государством и бизнесом, созданный с целью реализации особо значимых проектов. Его эффективность обеспечивается наиболее полным использованием уникальных возможностей каждого из двух участников проекта и сокращением рисков. Государство получает снижения нагрузки на бюджет и более гибкую систему управления проектом, а бизнес – определенный набор правовых, организационных и кредитных гарантий и преференций [27, с. 81]. Данные определения тяготеют к правовым концепциям и не учитывают отличия ГЧП от иных форм экономической деятельности государства (аренда, госзаказ и т.п.).

Е. Коровин определяет ГЧП как «среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решения политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и распределения финансовых рисков и выгод» [60, с. 16].

С точки зрения Д. Будойса, ГЧП – это долгосрочное сотрудничество государственных учреждений, исполняющих общественные задачи, и частных предприятий, при котором каждый из партнеров добавляет свои имеющиеся ресурсы, чтобы достигать общих и конкретных целей [60, с. 47-48].

Данные определения не объясняют экономической сущности ГЧП, а отражают непосредственные акты взаимодействия сторон, рассматриваются как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создающаяся под определенные задачи и опирающаяся на договоренности сторон. Заметим, что даже зарубежные специалисты, которые за последние 10-20 лет накопили значительный опыт в вопросах реализации крупных инвестиционных проектов в различных отраслях экономики на основе ГЧП, еще не пришли к общему пониманию сущности экономической категории «государственно-частное партнерство».

Так, авторитетные международные правительственные и финансовые институты дают следующие определения данной категории:

- «Государственно-частное партнерство представляет собой все виды взаимодействия между государственным и частным сектором по формированию стандартов, оказанию услуг и доступа к инфраструктуре»;

- «Государственно-частное партнерство базируется на контрактных взаимоотношениях между государственными структурами и представителями частного сектора, направленных на увеличение степени участия частного бизнеса в реализации транспортных проектов»;

- «Государственно-частное партнерство – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом, созданный с целью реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей – от промышленности и НИОКР до сферы услуг» [75, с. 81-112].

Можно выделить еще одну группу определений, данных научными институтами и представителями частного бизнеса, которые нашли широкое распространение в научных изданиях и практике:

- «Государственно-частное партнерство … – среднесрочные и долгосрочные отношения между государственным и частным сектором; партнерство включает в себя распределение рисков и доходов, а также использование квалификации и ресурсов государственного и частного сектора для достижения намеченных стратегических результатов в интересах государства»;

- «Одна из широко используемых в мире форм привлечения частной инициативы, предпринимательского опыта, частных инвестиций в сферу социальной ответственности – проекты ГЧП»;

- «Институт государственно-частного партнерства (ГЧП) – совокупность специальных правил и технологий для решения проблем социально-экономического развития» [50, с. 16-17].

В этих определениях наблюдается излишняя детализация в описании принципов партнерства, целей и сфер его применения. Попытки экономической квалификации ГЧП в данном случае свелись к выяснению отношений партнеров на уровне производства (на микроэкономическом уровне).