Часть 2. Теории взаимодействия государственного и частного секторов экономики

1. Методологическая основа формирования теорий гчп

2. Теории государственно-частного партнёрства

Пройдя длительный исторический путь становления, ГЧП от ранних его форм (протоформ) перешло к современным формам экономических отношений. Сегодня государственно-частное партнерство является важнейшим институтом взаимодействия государства и частного сектора экономики.

«Государственно-частное партнерство» как категория начало активно использоваться в экономической науке сравнительно.

Формально понятие «государственно-частное партнёрство в научном обороте возникло в 1992 году, когда правительство Великобритании инициировало консолидацию частного и государственного капитала как альтернативу исключительно государственных инвестиций в госсектор экономики. В настоящее время более 30% услуг, предоставляемых местными администрациями ЕС, базируются на проектах ГЧП.

Для понимания экономической сущности государственно-частного партнерства, необходимо рассмотреть основные теоретические подходы к анализу вопроса взаимодействия общественного (государственного) и частного секторов экономики.

1. Методологическая основа формирования теорий гчп

Исторически государство начало осуществлять активную поддержку частного предпринимательства в период формирования национальных рынков в Европе и развития внешнеэкономических связей. Теоретическое обоснование взаимоотношений государства и частного капитала было положено меркантилистами.

Будучи, с одной стороны, школой экономической мысли, меркантилизм, с другой стороны, стал направлением хозяйственной политики, которая базировалась на этой школе. Он предусматривал активное воздействие государства на хозяйственную систему с помощью протекционизма, а в дальнейшем – фритредерства.

Во Франции, государственная поддержка национальной промышленности началась в эпоху Ж.-Б. Кольбера (конец XVII в.). Именно в результате деятельности этого министра страна превратилась из аграрной в торгово-промышленную державу. Правительство Кольбера практиковало активное воздействие государства на деятельность частного капитала путем:

- приобретения промышленных секретов, лучших орудий труда;

- финансирования строительства дорог и каналов, что облегчало и

удешевляло связи производителей и потребителей, способствовало

объединению провинций;

- развития обрабатывающей промышленности.

Важность заботы государства о состоянии инфраструктуры как необходимого условия развития торговли (тем самым обогащения и укрепления мощи страны), расходы на которую окупятся и принесут плоды, подчеркивал А.Монкретьен. Государство стимулировало развитие обрабатывающей промышленности во Франции в основном с помощью субсидий – скорее, заботясь о национальной экономике, чем о накоплении золотых резервов.

(Если сравнивать хозяйственную политику двух наиболее развитых государств Европы той эпохи – Франции и Великобритании, то можно условно перебросить логический «мостик» к некоторым их особенностям в XX веке – дирижизму с коллективистским уклоном в первом случае и англосаксонском либеральным индивидуализмом – в ином. Для стран Западной Европы Англия выглядела серьезным соперником в экономике, от которого они всесторонне, с помощью государственной поддержки пытались защитить свои рынки.)

Известно, что физиократы, основываясь на достигнутых при меркантилистах успехах в экономике, считали, что только неограниченное действие естественных законов (в том числе свободы торговли) служит общественному благу. В целом они выступали за невмешательство государства в сферу предпринимательства, за свободную конкуренцию. Однако единства точек зрения по этому вопросу у физиократов не было.

Так, А. Тюрго вообще выступал против влияния государства на торговлю, сравнивая подобное вмешательство с «обеспечением подушками всех детей, которые могут упасть». Он был горячим сторонником сокращения государственных расходов. Даже расходы на инфраструктуру (прокладка дорог между городами и провинциями Франции) считал необходимым распределять между их пользователями.

В отличие от А.Тюрго, Ф. Кене был сторонником участия государства в развитии инфраструктуры (особенно на уровне местной власти).

Можно сказать. Что в теориях физиократов заложены основы либеральной концепции. Либеральная концепция связей государства и частного капитала отражала объективные изменения условий хозяйствования, сохраняя базовый постулат: подчинено-вспомогательные функции государства на основе частной собственности и свободы предпринимательства. Фундаментальный принцип экономического либерализма заключается в поощрении конкуренции и применении государственного регулирования только там, где конкуренция, по сути, невозможна.

Как известно, истоки экономического либерализма корнями уходят в XVII столетие, а его расцвет приходится на конец XVIII –  начало XIX веков  (период промышленной революции в Англии, первоначального накопления капитала и интенсивного развития рыночных отношений).

Тогда же в Западной Европе зародилась классическая политэкономия. В основу созданного западноевропейскими реалиями либерализма легло понятие «рационального поведения» «Homo economicus» – человека экономического – с его частными интересами, не обязательно эгоиста, но индивидуалиста. К общественному благу приравнивалось уважение и соблюдение рациональных частных интересов, которые предстояло отстаивать государству. Обеспечение «честного партнерства» было важнейшей экономической функцией государства, обеспечивающей слаженную работу.

Один из создателей классического британского экономического либерализма Дж. Локк утверждал, что «Бог дал мир … для того, чтобы им пользовались старательные и умеренные». Личный труд людей признавался главным природным источником справедливо нажитой частной собственности, защиту которой Локк и считал целью правительства. Поскольку собственность – понятие общественное, публичное и обеспечено определенными правами, поэтому регулирование и контроль над их соблюдением возложены на государство как гаранта принятых норм и традиций функционирования частного капитала.

Идеи Локка развил А.Смит в «Исследовании о природе и причинах богатства народов», впервые комплексно обосновав и сформулировав экономический и политический либерализм. Смит отводил государству роль гаранта свободы действий, частной инициативы для тех, кто создает богатство общества, независимых индивидуальных хозяйственных агентов. Ученый был уверен, что сочетание экономической свободы и конкурентная борьба частных интересов принесут большую пользу обществу и обеспечат лучшие результаты, чем вмешательство государства. Последнее призвано обеспечивать условия для конкуренции, в ограничении которой и состоит интерес предпринимателей.

Смит признавал необходимость государственного вмешательства в экономику в определенных отраслях – в тех, которые «приносят бесчисленные выгоды всему обществу», но по природе своей таковы, что прибыль от них не сможет «выручить вложенных в них затрат» частных лиц. Содержание таких общественных предприятий, учреждений является обязанностью государства, поскольку, как показала практика, при реализации функций общеэкономического назначения, существуют пределы индивидуальной хозяйственной эффективности.

Новый уровень анализа взаимодействия частного капитала и государства связан с именем «реформатора» хозяйственного либерализма Дж.-Ст. Милля. Ученый перешел от анализа хозяйственной поведения одного человека к коллективным формам – акционерным обществам, а также уделил внимание социальным вопросам. Будучи сторонником соблюдения общественного блага, ученый выступал за широкое распределение частной собственности среди граждан при неукоснительном соблюдении их прав, в том числе и экономических. Милль также предостерегал от вмешательства правительств, которым редко удается конкурировать на равных с отдельными предпринимателями там, где частное лицо обладает необходимой деловой предприимчивостью и средствами.

В качестве наиболее действенного аргумента в пользу максимального ограничения вмешательства государства в частную предпринимательскую деятельность Милль провозгласил приоритет самостоятельного деловой жизни как важной составляющей практического воспитания народа. При этом он допускал лишь «некоторые ограничения свободы промышленности», подчеркивая, что laissez faire должен стать общим правилом.

Милль признавал необходимость правительственного контроля в форме государственной монополии, в том числе в инфраструктуре. Это касается и естественных монополий и сетевых отраслей – таких как газовые водопроводные компании, железная дорога, каналы, где нет конкуренции, хотя предполагается ее абсолютная свобода и существование нескольких предприятий. Услуги последним предоставляются в значительной степени монопольно, а их оплата является, по сути, местным налогом. Ведение дел лучше предоставить частному капиталу с активными агентами, – справедливо считает ученый, – а контроль надлежащего исполнения принятых им на себя обязательств – обществу. Можно сказать, что Миллем была выдвинута идея, которая получила в наши дни развитие в виде системной концепции государственно-частного партнерства. Милль считал полностью оправданным предоставление в этих областях концессии – формы ГЧП с правом государства на определенных условиях получить обратно в свое ведение важные для общества предприятия, или продолжать осуществлять контроль и регулирование цен на услуги, которые ими предоставляются.

Основоположник неоклассического направления экономической науки – А.Маршалл, признавал возможность государственного вмешательства для обеспечения полноценного функционирования экономики, однако на первый план выдвигал свободу предпринимательства, отводя конкуренции роль ее опоры.

При этом Маршалл подчеркивал полезность и необходимость объективной статистической проверки экономических шагов правительства, «измерения общественных интересов», которые требуют предварительного изучения и адекватного толкования полученных данных. Такая необходимость продиктована развитием совместных государственно-частных проектов, в том числе в инфраструктуре на европейском пространстве.

Большую роль в понимании сущности и возможностей сотрудничества государства и частного капитала сыграл Фридрих Лист – немецкий ученый, экономист-практик, который заложил основы исторической школы политической экономии. Лист обосновывал необходимость государственного вмешательства и регулирования экономики историческим опытом Германии. Главная цель государства – просчитывать последствия хозяйственной политики на длительную перспективу.

В прибыльных отраслях частный капитал успешно работает сам. А государственная политика должна помогать сферам экономики, которые, по замерам частного капитала, недостаточно прибыльна и долго окупается. Одновременно государство может взять под ответственность частный капитал, развивающий инфраструктуру (производственную – транспорт, энергетика, социальную – в первую очередь образование, науку). Вмешательство государства здесь традиционно значимое, потребность в поддержке долговременная.

Теория Дж.М.Кейнса, по сравнению с концепцией неоклассиков, отводит государству важнейшую роль в хозяйственной деятельности, в создании бизнесу благоприятных условий для работы, подчеркивая приоритетную направленность экономической политики на обеспечение экономического роста. Кейнс вооружил традиционный английский либерализм новой политэкономией, в которой хозяйственная роль государства была возведена до общего руководства макроэкономическими процессами.

Как известно, в результате Великой депрессии, наступившей после восьми лет процветания, кейнсианское направление экономической мысли потеснило либеральную концепцию, ранее господствовавшую в Европе и США. Мировая хозяйственная реальность подтвердила закономерность, о которой писал еще П.Сорокин: при кризисах государственное вмешательство в экономику усиливается, а в периоды подъема наблюдается обратная тенденция.

Следует подчеркнуть, что именно периоду господства кейнсианства западное общество обязано созданием системы «государства благосостояния», резким повышением степени социальной защищенности граждан, благодаря усилению вмешательства государства в экономику и его сотрудничеству с частным капиталом. Тенденция к расширению и углублению сотрудничества государства с частным капиталом на протяжении XX века стала определяющей и в производственной сфере. Меры государственного вмешательства здесь получили название «дирижизма» или «интервенционизма» .

Если классическое кейнсианство рассматривало преимущественно косвенные методы государственного регулирования экономики с помощью бюджетных и денежно-кредитных рычагов, то неокейнсианство исследовало теорию экономического роста и циклов, уделяя одновременно внимание взаимодействию частного капитала с государством в форме участия последнего в развитии инфраструктуры. От ее состояния зависит динамика смежных отраслей промышленности и уровень инвестиций в них.

В последней трети XIX в. в западной экономической мысли возникло направление «неолиберализм» или социальный либерализм». В рамках концепции неолиберализма предусматривалось расширение взаимодействия государства с частным капиталом; сочетание свободной конкуренции с госрегулированием; работа государства в неприбыльных секторах, включая социальное обеспечение, здравоохранение, образование, науку .

Методологические вопросы государственного участия в социально-экономических процессах и взаимодействия государства с частным капиталом исследовал немецкий теоретик В.Ойкен. Его последователи из лондонской и чикагской школ в качестве одной из задач государства выделили борьбу против засилья частных монополий. С конца XIX века, по мнению Ойкена, происходит постепенное сращивание государства и хозяйства: отдельные хозяйственные группы, частные предприниматели и работники побудили государство ко вмешательству для укрепления своих позиций [64, с.186 ].

Возникнув сразу после Второй мировой войны, неолиберализм был преимущественно теоретическим направлением. Его практическое использование началось в 1970-80-е годы, когда западная экономика столкнулась с трудностями, которые привели к общему ухудшению условий воспроизводства. Как кризис 1930-х годов породил кейнсианскую модель (а кризис 2008 года привел к усилению прямого вмешательства государства, вплоть до национализации ряда крупных финансовых институтов), так в середине 1970-х годов переплетение структурных кризисов с циклическими кризисами 1974-75 и 1981-82 годов, обусловило смену кейнсианской модели управления экономикой неоклассической моделью. Приоритетным стал рыночный механизм регулирования, при ограничении прямого участия государства в предпринимательстве.

Возрождение либерализма связывают с именем Ф.фон Хайека, в работах которого представлено развернутое обоснование конкуренции как основы демократии. Будучи решительным противником прямого влияния государства на деятельность частного капитала и бескомпромиссным либералом, Хайек даже контроль над ставками квартплаты называет «административным деспотизмом».

В течение XX в. все большие объемы государственных средств начали вкладываться в строительство объектов инфраструктуры, путей сообщения, энергетику. В таких условиях сформировалась «теория смешанной экономики» нобелевского лауреата П. Самуэльсона. Он сделал попытку совместить элементы неокейнсианского и неоклассического направлений экономической теории,

По мнению Самуэльсона свободная конкуренция (laissez faire), с одной стороны, усиливала экономический прогресс, а с другой, вела «к хищению и истощению невозобновляемых природных ресурсов и к вытеснению монополией саморегулирующейся конкуренции».

Свободная конкуренция была бы приемлемой при соблюдении идеальных условий – равенства доступа к человеческим и природным ресурсам; при одинаково благоприятных возможностях. В таких условиях, считал Самуэльсон, необходимость выполнять государству хоть какие-то функции вообще бы отпала, его роль свелась бы к нулю, а с ней – и необходимость в «смешанной экономике».

Самуэльсон считал, что для реальной жизни характерны промежуточные формы, то есть сочетание крайностей. Государственное и частное предпринимательство он сравнивал с понятиями «белого и черного». На самом деле царит понятие «серого», когда государственный и частный капитал переплетены, сотрудничают. В смешанной экономике сочетаются различные формы собственности и, в зависимости от фазы цикла общемировой конъюнктуры, преобладают те или иные виды и инструменты государственного регулирования.

В 1950-е годы Самуэльсон вместе с другим американским экономистом Р.Макгрейвом разработал основные положения абстрактной «теории общественных благ», в которой анализировались предпочтения экономических агентов. В теории показано, что государственные и частные экономические интересы не всегда находятся в противоречии. Хозяйственная деятельность государства должна определяться интересами индивидуума в целях достижения общеэкономического оптимума Парето. Рыночные процессы предусматривают дополняющее и корректирующее государственное вмешательство для удовлетворения потребностей людей в товарах и услугах, которые рынок сам по себе не в состоянии обеспечить.

Данное положение перекликается с дуалистической «теорией общественных благ», согласно которой госпредприятия являются приложением к частному капиталу, устраняют «провалы рынка». Именно в рамках теории общественных благ предприняты попытки определить возможные направления, логику и рациональные пределы государственного участия в хозяйственных процессах, целесообразность и степень ее взаимодействия с частным капиталом.

В целом, на основе рассмотренных теорий можно сделать вывод о необходимости сотрудничества или партнерства государства и частного капитала не только в сфере производства, но и в сфере распределения, а также относительно использования различных форм в зависимости от конкретной хозяйственной обстановки и условий.

Очевидно, не любое взаимодействие государства и частного капитала в смешанной экономике можно отнести к категории ГЧП, а только такое, когда бизнес по поручению и при поддержке государства выполняет функции, которые ранее возлагались на государство, когда рыночные элементы внедряются в традиционную сферу активности государства, в том числе инфраструктуру.

Таким образом, господствовавшая в Европе в середине XX века формула «государство регулирует лучше, когда оно регулирует меньше» – казалось бы, окончательно потеряла актуальность. Однако повсеместное усиление государственного вмешательства нашло отражение в расширении прямого регулирования экономической жизни, в частности, в росте прямого участия государства в производстве.

В рамках ГЧП как формы взаимодействия частного капитала и государства последнее передает часть своих функций бизнесу, заимствуя у него определенные правила работы. Сегодня ГЧП все чаще представляет собой комплекс договорных взаимоотношений между внутренними и внешними инвесторами. Среди форматов ГЧП – контракты, соглашения (лизинговые и о разделе продукции – СРП), особые экономические зоны (ОЭЗ), совместные предприятия (СП), концессии. Последние как наиболее передовая и перспективная форма партнерства получили распространение более чем в 100 странах мира, опережая другие формы ГЧП по ряду экономических показателей, в том числе по объему привлеченных частных инвестиций.

Рассмотренные выше основные направления экономической мысли, от начала возникновения экономической науки, предлагали свое видение оптимального соотношения участия государственного и частного секторов в управлении экономикой. Однако, несмотря на разнообразие подходов представителей различных научных школ, которые часто были диаметрально противоположными, все они рассматривали проблему уровня государственного регулирования экономики, его влияния на частный сектор.