Тема 3. Философия государственно-частного партнёрства
Часть 1. Генезис и протоформы государственно-частного партнёрства
Неразвитость теоретических основ такого феномена современной экономики как государственно-частное партнерство вызывает необходимость определения его экономической сущности и содержания. Эти аспекты нельзя рассматривать вне контекста исторического развития экономики и развития экономической теории.
Практически с момента своего институционального оформления государство начало вступать в определенные отношения с частным сектором экономики, который на разных этапах развития имел различные формы.
Среди форм такого взаимодействия можно выделить определенные партнерские отношения, которые базировались на взаимовыгодной основе с использованием определенных ресурсов государства и частных партнеров и распределения между ними дохода.
С современной точки зрения такие отношения нельзя назвать государственно-частным партнерством в полной мере, поскольку в них отсутствовали нормативные, институциональные, формально-договорные и другие составляющие. Однако эти отношения, с точки зрения учёных, можно рассматривать как протоформы ГЧП.
Одной из ранних протоформ ГЧП можно назвать откуп – передачу государством частному лицу на определенный период и на определенных условиях права взимать налоговые и прочие сборы и платежи. В рамках откупной системы государство на возвратной основе передавало исключительное право на получение доходов от какой-либо деятельности частному лицу или частной компании .
Наибольшее распространение откуп получил в сфере сбора налогов в силу слабости системы государственного управления, неразвитости фискальной системы, отсутствия у государства точной информации о налогоплательщиках и значимости такой деятельности для наполнения государственного бюджета. Можно говорить о том, что применение государством откупной системы в фискальной области было вынужденной мерой. Откупщик на основе документально оформленной договоренности с органами власти вносил в казну определенную (паушальный) сумму или к сбору налогов с вверенной ему территории, впоследствии компенсируя ее, или после, оставляя себе оговоренную часть собранной суммы.
История возникновения откупов относится к VI в. до н.э. В средние века откуп был распространен во Франции, Голландии, Испании, Англии и стал одним из важнейших источников первоначального накопления капитала. При формировании экономических отношений в рамках системы откупов стороны заключают соглашение, согласно которому государство передаёт частному партнеру на определенный срок ресурсы, которыми располагает, а взамен практически немедленно получает определенную сумму финансовых средств – основу удовлетворения собственных интересов. Одной из главных форм откупа был винный откуп. Доля винных откупов в налоговых поступлениях в казну доходила до 50%. Основными недостатками откупной системы были: непрозрачность деятельности откупщиков, слабые возможности их контроля и коррупционный характер выдачи откупов. В 1863 году откуп был заменен акцизом ([от лат. accido – обрезаю] – вид непрямого налога на товары широкого потребления и услуги, включённый в цену товара и услуги и оплачиваемый покупателем).
Ещё одной протоформой ГЧП можно считать каперство или корсарство ([от голл. kapen – захватить], которое было распространено в Европе в ХIII-XIX вв. Одну из первых попыток регламентации каперства совершил в 1288 арагонский король Альфонсо III, издав указ, согласно которому каперам необходимо было получать патенты и вносить залог в обеспечение того, что они не будут грабить суда своих сограждан, не будут нападать на врага во время перемирия или в нейтральных портах. Законодательство XIV-XV вв., (например, закон Генуи 1313-1316 гг. и ордонансы французского короля Карла VI –1400 г.) фактически повторяло положения вышеупомянутого указа и выдвигало еще одно требование – обязательную присягу каперов в том, что они не будут причинять вреда своим согражданам и их союзникам.
Каперство просуществовало до середины XIX в. В рамках капёрства ГЧП государство выделяло финансовые средства, корабли и инфраструктуру для их обслуживания, строительства и ремонта, а частные партнеры – финансовые средства и корабли. Соотношение государственного и частного взноса финансов и кораблей составляло примерно 1: 6. При использовании института каперства государство удовлетворяло свои финансовые, политические, военные, территориальные потребности. Каперство способствовало развитию государственного военно-морского флота и торговли. Частный сектор удовлетворял потребности в финансах, правовом обеспечении, социальном статусе, ремонте и обслуживании кораблей. Распределение «призов» было по принципу 1: 10 в пользу частного сектора.
Капёрство фактически стало предшественником ГЧП при становлении Великобритании как ведущей морской державы. В формировании инструментов такого партнерства особую роль сыграла Британо-Испанская война 1585-1603 гг. Британцы стремились приобщиться к распределению богатств, которые получала Испания в её владениях в Новом Свете, а также уменьшить испанское влияние в Нидерландах. Поэтому королева и ее богатые подданые фактически объединили свои усилия для поиска вариантов достижения целей. В британском варианте каперства «государственные и частные интересы были практически едиными».
Каперский патент в основном принимал форму так называемых «писем репрессалий» («letters of reprisal», ставших позже известными, как «letters of marque»), которые обязывали их держателей «оснащать оружием суда для захвата испанских товаров в открытом море». Сущность практика репрессалий заключалась в том, что для возмещения ущерба, причиненного государству или отдельным ее подданным, правительство давало пострадавшему свидетельство о праве нападать на корабли, шедшие под флагом вражеской стороны (в данном случае Испании). Репрессалии касались не только лично обидчика, но и его соотечественников. По этой причине репрессалиями часто становились средством войны. Такой же была сущность и «letters of marque» – права возмещать свои убытки за счет конфискации имущества обидчика или его соотечественников.
Система каперства внесла значительный вклад в защиту британской нации от иностранных угроз, способствовала развитию морской торговли Великобритании в целом. Благодаря «школе каперства» была инициирована так называемая «Гонка шкиперов, судостроителей и моряков», что сделало возможным реальное развитие военно-морского флота Великобритании и основания всемирной империи.
Отрицательной чертой капёрства было то, что вознаграждение должностные лица получали не из государственной казны, а с помощью денежных сборов и выгод от своей деятельности. Ведущие британские чиновники (которые позиционировали себя покровителями рискованных мероприятий каперства), а также королева «присоединилась к каперству, используя свои корабли и деньги для экспедиций, которые занимались грабежом. И это было едва ли не самым главным делом и источником дохода». Как считает английский исследователь Р.Клейн, смешение государственных и частных интересов было первопричиной появления коррупции в британской экономической системе .
Несмотря на то, что каперство весьма сильно способствовало развитию национальных военно-морских флотов разных стран, этот процесс уже через несколько веков привёл к исчезновению каперства. Парадокс в том, что в условиях сокращения производства морских судов в периоды отсутствия военных действий, каперство фактически способствовало «выживанию» флота, который окреп и вытеснил каперство как «форму морской войны».
Как и в каперство, характерные черты партнерства государства и частного сектора прослеживаются в институте наемничества. До XVIII века оно в целом не рассматривалось как негативное явление. Однако по мере того, как государство формирует постоянную армию, институт наёмничества себя изживает. Однако не все сегодняшние государства являются зрелыми в этом смысле: по оценкам специалистов, около 90 частных (наёмнических) военных групп действуют сегодня в Африке. Особенно эти тенденции проявляются в странах, охваченных гражданскими войнами, таких, как, например, Ангола и Сьерра-Леоне.
Существование института наемничества во время становления крупных национальных государств в XVII в. имеет экономическую подоплеку. Не имея достаточных средств на содержание и обеспечение собственных армий, государства существенно полагались на частные армии для целей национальной обороны. Наемнические армии существовали на протяжении тысячелетий. Первые свидетельства этого были обнаружены еще в Месопотамии: в 3-м тысячелетии до н.э. царь шумерского города Ур прибег к услугам наемников. Некоторые народы и государства вообще специализировались на поставках наемников. Так, в античном мире греческие гоплиты несли службу по всему Средиземноморью . Армия Ганнибала во время Второй Пунической войны почти полностью состояла из наемников различного происхождения и длительное время успешно противостояла гораздо большим силам Римской Республики. В период Поздней Римской Империи наемники основном заменили собой традиционную систему формирования римской армии за счет свободных легионеров-ополченцев.
Наемные армии использовались и в период средневековья. Особенно это случалось во времена крупномасштабной войны, когда войско набиралось из соседних земель и из собственного населения.
В средние века институт наемничества существовал и в Украине. Наиболее массовыми наемниками можно назвать крымских татар. Они нанимались десятками тысяч, иногда превосходя по количеству войска 100 тыс. человек и служили то на украинской стороне против поляков, то на противоположной стороне. Украинские казаки тоже воевали по всей Европе. Так, в августе 1619 император Фердинанд II Габсбург отправляет в Речь Посполитую своих послов с просьбой о помощи. Но Сигизмунд III Ваза только что завершил изнурительную войну с Московией, поэтому максимум, чем он мог помочь союзникам-католикам – направить в качестве кондотьеров (наемников) казаков.
Феодальную систему формирования вооруженных сил, с точки зрения учёных, вряд ли стоит считать системой частных армий, поскольку феодальные отношения не строились на рыночных условиях, а основывались скорее на иерархических принципах. С того момента, как началось формирование национальных государств в Европе, они прекратили использовать наемников в качестве основы формирования своих вооруженных сил, хотя отдельные части национальных армий оставались наемными и действовали весьма успешно.
XVIII-XIX века дали миру первые примеры частных корпораций со своими вооруженными силами. Речь идет о так называемых Вест- и особенно Ост-Индской компании. Самым ярким примером была Британская Ост-Индская компания, под управлением которой находились территории в Индии. Частная армия этой компании успешно противостояла не только военным угрозам со стороны индийских квази-государств, но и войскам Франции и Французской Ост-Индской компании. Хотя Ост-Индсие компании не были полностью самостоятельными по отношению к своим государствам, они интересны тем, что имели эффективно действующие частные армии. Считается, что Ост-Индские компании XVII – первой половины XIX в. были одной из самых масштабных форм экономического взаимодействия государства и бизнеса, которые наиболее приближаются к современному понятию государственно-частного партнерства. Во многих отношениях Ост-Индсие компании правомерно называть предшественницами современных транснациональных корпораций: это первые в истории организации, связавшие своей деятельностью все известные на тот момент части мира, а благодаря централизованной системе управления и распределения в некоторых случаях фактически подменили национальные правительства. Конечно, в первую очередь революционной была роль этих компаний в организации и осуществлении внешней торговли. Начиная как небольшие торговые компании, а затем – общества с незначительным участием национального государства, Ост-Индские компании превратились впоследствии в государства в государстве. По нашему мнению, степень самостоятельности, административные, финансовые и другие привилегии Ост-Индских компаний объясняются степенью развитости национального государства. Когда государства повысили уровень самостоятельности, роль компаний начала уменьшаться и они прекратили свою деятельность (фактически – по решению того же государства).
Еще одной формой взаимодействия государственного и частного секторов стала концессия ([от лат conessio – уступка, рарешение], которая до сих пор остается одной из ведущих моделей ГЧП.
Концессии появились в XVII в. в Англии, США, Франции. В основе концессии – переуступка прав на отдельные виды хозяйственной деятельности негосударственным иностранным или отечественным компаниям на определенных условиях.
Начало феодального периода концессионных отношений совпадает с началом раннего Средневековья. Феодальный период продолжался до времени открытия Америки. Данный период характеризуется предоставлением земли императорами и королями в европейских странах. Английский юрист лорд Коук в 1660 г. утверждал, что «большие английские поместья – это ничто иное как концессии от Короны». Второй период известен деятельностью таких привилегированных компаний, как The East India company, The Hudson's Bay company т.п., которые, обладая правительственными полномочиями, управляли колониальными территориями. Третий период совпадает с эпохой современной индустрии, и в нем концессия в основном имеет форму привилегии.
Таким образом, отношения государственно-частного партнёрства имеют длительную историю, в процессе которой формировались различные протоформы ЧГП, которые привели к современным институтам ЧГП (рисунок 1.1).
Рисунок 1.1 – Генезис форм взаимодействия государственного и частного секторов экономики
Подобные отношения продолжали существовать до тех пор, пока уровень развития государства и его институтов не дал возможность государству максимально полно выполнять присущие ему функции.
По нашему мнению, протоформы ГЧП были не актами партнерства (за исключением отдельных элементов концессионных отношений), а делегированием отдельных функций государства или их элементов частному бизнесу. Поэтому большинство рассмотренных моделей взаимодействия государства и бизнеса перестали существовать. А поскольку до сих пор государство, в основном по причинам недостатка финансовых средств, не в состоянии в полной мере удовлетворить общественные интересы, на смену протоформам во второй половине ХХ в. возникли и начали развиваться современные формы государственно-частного партнерства.