Теория и организация законотворчества.

1. Понятие законотворчества. Виды и принципы законотворчества

Законотворчество – одно из важнейших направлений любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы, законам и иным нормативным актам – судят о государстве в целом, степени его демократичности, культурности.

Законотворчество – это деятельность компетентных государственных органов, общественных организаций, а также всего народа по установлению, изменению или отмене правовых норм.

Субъектами законотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.

Законотворчество характеризуется тем, что: оно представляет собой активную, творческую, государственную деятельность.

Основная продукция его – юридические нормы – воплощающиеся главным образом в нормативных актах; это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения; уровень культуры законотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов – это показатель цивилизованности и демократии общества.

Законотворчество является составной частью более широкого процесса – законообразования, под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний.

Как было уже отмечено, законотворчество – очень значимое направление государственной работы, в связи с чем оно должно строиться на рациональных, прагматических, лишенных какой-либо идеологии эффективных принципах (началах, основополагающих идеях). Вопрос о принципах не носит абстрактно-теоретического характера, его разработка в теории права положительным образом влияет на практику создания юридических нормативных документов. Соблюдение принципов законотворчества помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц. Итак, принципы законотворчества – это основные начала осуществления законотворческой деятельности.

Законотворческая деятельность в демократическом государстве строится на следующих принципах:

А) Гласности, подразумевающем, что законотворческая деятельность компетентных органов должна осуществляться в открытой и доступной для всех форме. Только «прозрачность» законотворческих процедур позволяет избежать негативных последствий лоббизма;

Б) Демократизма, отражающем участие населения в законотворчестве, учет общественного мнения при разработке и принятии нормативно-правовых актов, отражение в них мнений и пожеланий тех, кого коснутся норму принимаемого акта;

В) Научности, содержанием которого является адекватное отражение в нормативных актах реальной действительности и перспектив развития общества, привлечение научных учреждений, ученых, экспертов, специалистов-практиков к процессу законотворчества, обязательность прогноза последствий принятия нормативного акта;

Г) Законности, представляющем собой требования неукоснительного соблюдения установленных законом требований к порядку и процедуре законотворчества, строгий учет иерархии правовых норм и актов, соблюдение компетенции органа, принимающего правовой акт;

Д) Исполнимости, подразумевающем финансовое обеспечение нормативно-правовых решений, подготовку соответствующих кадров и необходимых для реализации закона подзаконных актов;

Е) Профессионализма, согласно которому законотворческая практика требует профессиональной подготовки ее субъектов, использования специальных приемов и средств юридической техники. Она должна обеспечить логическую последовательность изложения основных положений нормативно-правового акта, отсутствие внутренних противоречий в тексте, компактность нормативного материала, ясность и доступность языка закона, точность и определенность его формулировок. Правильное использование юридической техники обеспечивает точное выражение воли законодателя, целенаправленное использование нормативных актов в практической работе, способствует повышению эффективности права.

Одним из важнейших принципов законотворчества является принцип справедливости. Рассмотрим современное понимание этого принципа более подробно. Любое государство исходит из того, что всякий нормативный правовой акт должен быть воплощением справедливости. По мысли А. Нашица, решения, на которых останавливает свой выбор законодатель, "призваны служить не чисто юридическим или исключительно юридическим проблемам; они должны содействовать урегулированию важных проблем социального характера". Иными словами, речь идет об обеспечении "справедливого и соответствующего возможностям данной стадии развития общества удовлетворения всех законных интересов".

Законотворчество как универсальный процесс формирования и развития правовых актов может быть разделено на несколько видов. Причем речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют именно виды законотворческой деятельности. Они осуществляются постоянно, как бы сливаясь в общий правообразующий поток, но не теряя своей специфики. Важно и то, что разновидности ворчества тесно связаны между собой, иногда – удачно, иногда – плохо. Их согласованность должна исключать противоречие и взаимное «пересечение», нарушающие общие принципы правотворчества

1) законотворчество — правотворчество высших представительные органов — парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы — законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2) делегированное правотворчество — нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3) подзаконное правотворчество — здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам — Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятии, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Кроме всего прочего подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.

Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем:

1) расширились полномочия в сфере правотворчества — регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области — законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.);

2) все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;

3) правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты — кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят цели — учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;

4) правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;

5. в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и многочисленные негосударственные структуры — прежде всего органы местного самоуправления и т.д.

2. Законотворческий процесс и его стадии.

Процесс законотворчества – это сложный социальный процесс, сочетающий в себе действие законов, объективной действительности и субъективную волю законодателя. Только принятие объективно-обусловленных, выражающих общественные потребности законов, может служить основой эффективного законотворчества, основным показателем котор Любой процесс, в том числе законотворческий, протекает в определенной форме и может быть разбит на стадии. Становление правовой системы – это длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов и законов, которые являются завершающим звеном и непосредственно результатом правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс, есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент.

Процесс принятия каждого отдельного нормативно-правового акта подчиняется определенным правилам, отход от которых недопустим – законодательной процедурой. Под законодательной процедурой понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативных актов.

В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности, но везде она строго закрепляется и регулируется с помощью Конституции, текущих Законов, а также – специальных Приложений и Регламентов, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.

Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям¹. Здесь нельзя забывать и о праве законодательной инициативы, т.е. возможность вносить в законодательный орган законопроекты, предварительные тексты законов. Конституция и законы ясно очерчивают круг субъектов, обладающих подобным правом. Согласно ч.1 ст.104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают:

- Президент РФ;

- Федеральное собрание и его члены;

- Депутаты Госдумы;

- Правительство РФ;

- Законодательные органы субъектов РФ;

- Высшие судебные органы:

◦ Конституционный суд РФ;

◦ Верховный суд РФ;

◦ Высший Арбитражный суд РФ.

Сам процесс по подготовке проекта законодательного акта складывается из ряда стадий:

1. Создание концепции будущего закона.

2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и

изучение соответствующего мирового опыта.

3. Непосредственная работа над текстом проекта.

4. Экспертиза готового законопроекта.

Особое внимание следует уделить разработке концепции будущего закона – ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний. При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип, предусматривающий составление первоначальных проектов теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов.

Обсуждение, доработка и согласование проекта – эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры – обсуждение проекта рабочей группой с привлечение специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними, проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручено подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стадии подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение.

Подготовка проекта заканчивается решением органов, его подготовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить проект на рассмотрение Гос. Думы.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества – предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права.

Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

Можно выделить основные четыре стадии официального прохождения закона:

1. Внесение проекта на обсуждение законотворческого органа;

2. Непосредственное обсуждение проекта;

3. Принятие закона;

4. Обнародование закона.

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган, сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.

В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение:

1. Кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта.

2. Факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Проекты законов и законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их место в системе законотворчества, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. При этом указывается коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке проекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование.

Проекты законов и иные законодательные предложения, подлежащие рассмотрению Гос. Думой, представляются в комитеты и комиссии, либо их председателям. Представленное предложение подлежат обязательной регистрации. Если форма представленного проекта не отвечает основным требованиям Регламента Гос. Думы и законодательным актам о подготовке проектов законов РФ, или проект представлен без обоснования, он может быть возвращен инициатору законопроекта.

Зарегистрированный законопроект или законодательное предложение для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе над ним, как правило, направляются в соответствующие комитеты Гос. Думы и одновременно в комитет по законодательству.

Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении представленного обсуждения на местах:

- в трудовых коллективах;

- в научных учреждениях;

- в общественных организациях;

- на собраниях граждан и т.д.

Законопроекты могут направляться на научные экспертизы, по ним могут запрашиваться заключения Правительства РФ. Существует ряд законопроектов, которые вносятся только при наличии заключения Правительства. Согласно ч.3 ст.104 Конституции РФ, таковыми являются законопроекты:

- о введении и отмене налогов, освобождение от их уплаты;

- о выпуске государственных займов;

- об изменении финансовых обстоятельств государства и т.д.

Следующая стадия – это внесение законопроектов в повестку дня заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня – прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, доказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а также обращений Президента начинается с выступления официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

Гос. Дума обсуждает основные положения законопроекта и высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает предложения об опубликовании, при необходимости, проекта для обсуждения.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта – это решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя процедуру принятия федеральных и федерально-конституционных законов.

В соответствии с законом, Гос. Дума принимает федеральные законы. На голосование ставятся отдельно каждая отдельная статья, либо раздел, либо глава проекта закона. Затем на голосование ставится все поступившие в письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав, законопроект принимается в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голосов от общего числа Депутатов Гос. Думы. Согласно ч.3 ст.105 Конституции РФ, принятые Гос. Думой федеральные законы в течении пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовало более половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течении 14 дней не был рассмотрен в Совете Федерации.

Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, после принятия их Гос. Думой. Они касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства. Перечень этих вопросов предоставлен в ст.106 Конституции РФ. К ним относятся:

- вопросы федерального бюджета;

- налоги и сборы;

- финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование;

- денежные эмиссии;

- ратификация и денонсация международных договоров;

- вопросы войны и мира;

- защита и статус государственных границ.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах Парламента, и принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совет Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Гос. Думы.

Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течении 14 дней. Президент в праве вернут до истечения указанного срока Федеральный закон для повторного рассмотрения. В этом случае, закон подписывается Президентом в 7-ми дневный срок, после его повторного принятия 2/3 голосов в обоих палатах Парламента.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными велением государства, правовая норма должна объектироваться в общедоступных печатных изданиях.

Опубликование законов – главная предпосылка их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов, осуществляется в соответствии с Указом Президента «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов».

Все законы России, согласно вышесказанному, подлежат обязательному опубликованию в информационном бюллетене «Собрание законодательства РФ» и в «Российской газете», затем передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-технического центра «Система».

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс – это не просто механизм создания нормативного акта, а трудоемкий и творческий процесс.

3. Эффективность законов. Актуальные проблемы теории и практики применения российского законодательства.

В Государственной Думе ФС РФ депутаты неоднократно пытались анализировать результативность законов. Однако если посмотреть повестку Думы, то в ней этих вопросов мы практически не увидим. Иногда эта проблема звучит на уровне комитетов, но тоже в ограниченном объеме.

На самом деле к оценке эффективности закона нужно подходить очень серьезно. Эффективность, с одной стороны, может означать полную неэффективность – с другой. Здесь мы должны иметь в виду не только юридическую, но и социальную, психологическую, экономическую стороны, так как эффективность законов зависит от множества факторов. Кроме того, требуется большой промежуток времени, чтобы увидеть последствия.

Эффективность законодательного процесса нельзя путать с эффективностью правовой нормы. Законодательная деятельность может быть эффективна, но закон в результате не соответствует общественным ожиданиям. В реализации закона участвуют многие. После принятия закона включается Правительство, правоохранительные органы, органы исполнительной власти, прокуратура, суд, общественные организации, СМИ. Если какое-то звено не выполняет свои функции, результат не будет достигнут. Заметим, что даже самый качественный закон, если он не реализуется или реализуется недостаточно полно, не будет эффективным, поскольку он нужен для того, чтобы каждый индивид или организация могли воспользоваться им для достижения каких-либо благ или разрешения проблем. Все правовые нормы адресованы практике, поэтому эффективность закона, в сущности, выражает степень его практического применения, т.е. приводит ли закон к реализации поставленных законодателем целей. Эффективность закона – это соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатом их реализации в социальной практике. Часто в оценке эффективности законов используются два основных подхода. Сравнение цели и результата закона – наиболее популярный подход. «Любое управленческое воздействие предполагает собой такое воздействие на объект, которое призвано обеспечить достижение целей управленческой системы в целом.» Известно, что законодатель ставит перед собой какую-то цель, и если эта цель достигнута, то закон считается эффективным. Эффективность правовой нормы определяется тем, насколько ее реализация способствует достижению целей, поставленных перед правовым регулированием Другой подход обращает внимание на реальный «сдвиг», который произошел в общественной жизни под действием закона. Именно его и нужно измерять, считают его приверженцы.

Установление норм – это одна из функций законодательства. Однако социальные нормы существуют не только благодаря статьям закона. Можно с уверенностью утверждать, что даже если поведение людей меняется при введении в действие того или иного закона, то это не означает, что не существует других факторов, в том числе не связанных с новым законодательством.

Хотя принятые законы обычно публикуются в официальных изданиях, они не всегда доходят до населения. Подписчиками этих изданий становятся суды, адвокаты, местные администрации. Обычные граждане не часто читают такие издания. Таким образом, именно этой группе населения должны быть адресованы иные методы распространения информации о законах. Для правильного и эффективного использования, исполнения и соблюдения законов необходима информационная обеспеченность субъектов правореализации. Население должно обладать необходимой и достаточной информацией о законах. Особенно это становится актуальным в последнее время в связи с увеличением количества нормативных правовых актов.

Безусловно, значительную роль должны играть средства массовой информации. Именно они могут служить важным посредником между законодателем и гражданами. Очевидно и то, что закон, предназначенный для обычных граждан, должен быть написан в доступной для населения форме. На практике чаще происходит иначе. Это касается не только российского законодательства. В течение долгого времени законодатели особенно не отягощали себя проблемой написания читабельных законов. Положения законов зачастую пишутся только юристами и только для юристов. Это приводит к тому, что рядовые граждане не способны понять законы без юридической помощи. Конечно, законодатель не всегда может избежать использования специальных терминов, но привлечение лингвистов к написанию ясных и простых формулировок статей законов может способствовать повышению эффективности законов.

Законодатель часто не может предвидеть все ситуации, которые возникают на практике, и формулирует закон, используя общие фразы, что мешает гражданам осознавать последствия закона. Таким образом, важность написания правильно структурированного и адаптированного к широкой аудитории текста не вызывает сомнений. Лингвисты участвуют в работе над законопроектом практически на всех стадиях его рассмотрения Государственной Думой.

Одно из важных современных направлений, которое можно выделить, – нейролингвистическая юридическая технология, занимающаяся не только совершенствованием языка закона, но и его мотивационным воздействием на человека. Эта технология постепенно внедряется в законотворческую практику зарубежных стран. Юристы-лингвисты давно привлекаются к подготовке закона во Франции и Канаде. Такое направление развития может стать перспективным и для России.

Скорее всего, лингвистическое редактирование законопроектов перед вторым чтением упростилось бы, если бы текст акта был тщательно проанализирован лингвистами. Причем это должно быть проведено именно на стадии подготовки концепции законопроекта. В некоторых случаях такая работа проводится уже сейчас, например, когда законопроект принимается сразу в трех чтениях. Ранняя лингвистическая экспертиза и приведение текста законопроекта в соответствие с нормами современного литературного языка только поспособствует повышению эффективности законов.

Кроме того, если закон противоречит общественным стандартам, он также может оказаться неэффективным. Именно поэтому широко обсуждается вопрос о связи между общественным мнением и законом. Законодатели не имеют права не обращать внимания на общественное мнение. Ведь в случае неприятия закона обществом закон не будет работать. И здесь возникает вопрос об измерении общественного мнения и вообще о понятии общественного мнения с точки зрения законодательства. Ведь отношение к некоторым вопросам может варьироваться среди различных групп населения. Опросы, например, путем рассылки анкет или организации слушаний могут способствовать получению информации о мнениях различных общественных групп по данному вопросу. Однако это не должно сводиться только к мнениям экспертов или заинтересованных лиц, так как в данном случае не будет получена информация о мнении широких слоев населения. И все-таки законодательство не может полагаться только на общественное мнение. В определенных ситуациях необходимо, чтобы законодатель брал инициативу в свои руки, а не просто следовал общественному мнению, тем более что изменение общественного мнения с помощью законов возможно.

Эффективность законодательства, безусловно, предопределена рядом условий. Прежде всего, оно должно отвечать критериям качества и в содержательном, и в технико-юридическом смыслах. Современное российское законодательство не в полной мере соответствует этому требованию. Это связано и с ошибками, которые допускаются на стадии разработки законопроектов, и с практикой быстрого изменения законодательства. Неоправданное увеличение числа законов и других нормативных актов спровоцировало понижение эффективности законодательства в целом. Ведь количественный рост не всегда сопровождается качественным. Население не успевает за стремительным, а иногда и необъяснимым процессом изменений в правовой сфере. В настоящее время российское законодательство развивается методом проб и ошибок или за счет простого копирования западных образцов. Отсюда такое количество законов о внесении изменении и дополнений в принятые законы, причем принятые совсем недавно. Современное российское законодательство довольно часто набирает огромную скорость. Особенно остро это ощущается в конце сессии, когда законопроекты принимаются большими пачками, по два-три десятка в день. Надеяться на качество законодательной работы в данном случае не приходится. Важно отметить, что правовая норма наиболее эффективна только в том обществе, где население уважает закон и руководствуется им в своей практической жизни. Правовой нигилизм является серьезным препятствием для эффективного действия законов. Ведь важно не только то, насколько хорошо граждане знают закон, но и то, насколько готовы принять его и насколько позитивно они его оценивают.

Итак, бездействие правовой нормы, ее неэффективность является непосредственным сигналом законодателю. Если закон неэффективен, то даже в случае соответствия формальным требованиям законодательной процедуры его необходимо менять, так как, вероятно, не учитываются реальные потребности общественных отношений, на упорядочение которых он направлен.

4. Теоретические основы делегированного законотворчества. Способы делегирования законодательных полномочий. Особенности делегированного правотворческого процесса. Контроль за делегированным законотворчеством.

Представляется, что делегированное правотворчество отличается от санкционированного не необходимостью утверждения акта, а, прежде всего -

моментом придания акту юридической силы, равной закону. При делегировании акт делегированного законотворчества приобретает силу закона

с момента его принятия (если, естественно, акт принимается правомерно), ибо столь высокую юридическую силу акт приобретает в силу парламентского акта о делегировании или исходя из конституции (реже - закона, например, о чрезвычайном положении). При санкционировании акт приобретает должную юридическую силу исключительно в связи с утверждением его компетентным органом. Данное различие обусловлено различной юридической природой санкционированного и делегированного правотворчества. Первое осуществляется субъектом, не являющимся компетентным правотворческим органом, и созданные им нормативы приобретут характер правовых только благодаря правотворческой компетенции государственного органа, который их утверждает. Делегированное же правотворчество осуществляется в порядке субсидиарности (взаимопомощи) государственным органом, обладающим собственными правотворческими полномочиями, правда, носящими обычно подзаконный характер. При этом субъекту делегированного законотворчества дополнительно и временно передаются полномочия, которыми он изначально не обладает - законодательные полномочия.

В этой связи представляется целесообразным выделять следующие виды правотворчества:

1) обычное (осуществляемое в пределах правотворческой компетенции органа);

2) делегированное (осуществляемое временно и вытекающее из права, специально предоставленного компетентным органом или при определенных условиях конституцией или специальным законом);

3) санкционированное (когда органом принимается не характерный для его компетенции акт, т.е. акт принимается органом, не имеющим

изначально права на правотворчество, но только утверждение акта компетентным органом придает ему правовой характер).

Таким образом, делегированное законотворчество есть издание нормативных правовых актов, имеющих силу закона, органом, изначально не

обладающим такими законодательными полномочиями (главой государства, правительством, министерством, комитетом парламента или его палаты и т.п.), на основании права, специально предоставленного парламентом или конституцией (реже законом, например, о чрезвычайном положении), но

используемое под контролем парламента.

Способы делегирования законодательных полномочий можно классифицировать следующим:

1) внутреннее и внещнее делегирование (в зависимости от того, передается ли право на законотворчество органу парламента или другому органу);

2) легитимное и нелегитимное делегирование (в зависимости от того, предусматривает ли конституция возможность делегирования законодательных полномочий или текущее законодательство «подгоняется» под политическую ситуацию);

3) делегирование с полномочиями или без полномочий (в зависимости от того, наделяет ли парламент специально необходимыми полномочиями орган, издающий акты, имеющие силу закона, или эти полномочия вытекают из действующего законодательства);

4) делегирование в чрезвычайных ситуациях, заполнение пробелов в законодательства и делегирование в иных случаях (в зависимости от цели издания органом актов, имеющих силу закона);

5) прямое и косвенное делегирование (в зависимости от того, предоставляет ли парламент прямо полномочия на издание актов, имеющих силу закона, или при принятии парламентом законов он оставляет отдельные вопросы на усмотрение органов исполнительной власти);

6) делегирование, осуществляемое в любом случае или только тогда, когда парламент не заседает.

Внутреннее делегирование. При внутреннем делегировании парламент передает законодательные полномочия комиссии или комитету соответствующей палаты или другому внутрипарламентскому органу (например, президиуму, бюро и т.п.).

Внешнее делегирование. При внещнем делегировании законодательные полномочия предоставляются другим органам, не входящим в структуру

парламента.

Внешнее делегирование в зависимости от наличия уполномочивания парламента условно можно разделить на три основные группы:

1) делегирование, при котором парламент прямо или косвенно уполномочивает правительство издавать акты, имеющие силу закона, т.е. «делегирование с полномочиями», которое, в свою очередь, можно разделить на прямое и косвенное делегирование;

2) делегирование, при котором правительство самостоятельно и по собственной инициативе издает акты, приравненные по силе к закону, при этом

право на такое правотворчество возникает из конституции или закона, а не на основе принятого для конкретного случая парламентского акта

(«делегирование без полномочий»);

3) нелегитимное делегирование законодательных полномочий.

При этом два первых вида можно объединить в так называемые «правомерные способы делегирования».

Прямое делегирование. При прямом делегировании законодательных полномочий парламент издает акт, на основании которого правительство получает право на делегированное законотворчество, с указанием, какой конкретно орган, на какой срок и по каким вопросам получает такое право.

Косвенное делегирование. При косвенном делегировании законодательных полномочий парламентский закон (так называемый «закон-каркас» или «закон-рамка») составляется в очень общих чертах (выражениях) и применить его без соответствующей правоустанавливающей деятельности

исполнительных органов власти невозможно.

Анализ действующего законодательства современных буржуазных государств различной политико-правовой ориентации позволяет утверждать,

что несколько иначе выглядят основные стадии законотворчества правительства в рамках делегированных полномочий:

1) инициатива делегирования законодательных полномочий;

2) определение условий допустимости делегирования законодательных полномочий;

3) определение субъекта, которому делегируются законодательные полномочия;

4) принятие парламентом решения о делегировании законодательных полномочий;

5) принятие акта делегированного законодательства;

6) утверждение акта делегированного законодательства главой государства;

7) опубликование акта делегированного законодательства;

8) прекращение права правительства на делегированного законотворчества;

9) (факультативная стадия) контроль за правотворчеством правительства в рамках делегированных законодательных полномочий.

Предоставление законодательных полномочий Правительству должно отвечать следующим требованиям:

1) делегирование должно быть выражено в обычном или базовом законе (в зависимости от целей делегирования);

2) этот закон должен содержать указание на конкретный срок делегирования законодательных полномочий;

3) в законе должны быть четко определены цели и пределы полномочий Правительства в сфере самостоятельного законотворчества;

4) должен быть указан круг вопросов, по которым Правительство может издавать акты, имеющие силу закона;

5) должны быть даны «принципы и критерии», которыми необходимо руководствоваться в процессе осуществления указанных полномочий.

Процедура делегирования и форма акта о делегировании законодательных полномочий.

Во-первых, акт о делегировании не только предоставляет дополнительные полномочия правительству, которые изначально конституционно закреплены за другим органом (парламентом), но и на ограниченный период времени изменяет установленную в стране процедуру законотворчества.

Во-вторых, акт о делегировании придает «на будущее» правительственным решениям, принятым в рамках предоставленных законодательных полномочий, высшую юридическую силу - силу закона. Этими двумя условиями определяется и выбор формы акта о делегировании: обычно он оформляется в виде закона.

Таким образом, общим правилом предоставления законодательных полномочий правительству является оформление парламентского решения об

этом в виде законов. Данная разновидность актов предполагает и определенную процедуру их принятия. Общим правилом для закона является его принятие нижней палатой. утверждение верхней палатой (при двухпалатной системе), промульгация' (подписание) его главой государства. По такой же процедуре принимаются и законы о делегировании законодательных полномочий.

Правотворческая деятельность правительства в рамках делегированных ему парламентом законодательных полномочий во всех государствах находится

под обязательным контролем. Данная особенность делегированного законотворческого процесса является одной из его качественных характеристик, способствуя дальнейшему утверждению делегированного законодательства как источника права, возрастанию его функциональной роли и значения в системе регулятивных средств по мере развития общества и государства. Кроме этого, контроль за делегированным законотворчеством

является важным условием обеспечения современной модели разделения властей, развивающим идеи взаимодействия и взаимоограничения различных

государственных органов.

В современных условиях законотворческая деятельность правительства в рамках делегированных ему парламентом полномочий контролируется на

каждом этапе законотворческого процесса. Контроль начинается с того, что парламент, предоставляя исполнительной власти полномочия на издание актов, имеющих силу закона, определяет условия делегирования, круг вопросов и срок полномочий. Важно указать и на то, в любой момент парламент вправе изменить и даже отменить переданные правительству законодательные полномочия.

Однако выработкой условий делегирования не завершается «наблюдение» за законотворческой деятельностью исполнительной власти. Контроль за правотворческой деятельностью правительства в рамках делегированных ему полномочий можно рассматривать как важный и самостоятельный этап самого процесса делегированного законотворчества. Представляется более обоснованным различать два вида контроля: косвенный и прямой. При таком подходе в рамках прямого контроля находят свое место и парламентский, и судебный, и административный контроль. Косвенный контроль. Косвенный контроль не предполагает непосредственного воздействия на конкретную отрасль правительственной деятельности, в частности, делегированное законотворчество. Данный вид контроля связан, в первую очередь, с конституционным правом парламента влиять на формирование правительства. Кроме того, необходимо отметить, что абсолютное большинство государств, допускающих делегирование законодательных полномочий, имеют парламентскую, реже смешанную, форму правления. Вполне понятно, что косвенный контроль в этих странах становится реальным рычагом воздействия парламента на правительство и, следовательно, на его деятельность (в том числе - законотворческую). Свидетельством может послужить краткий обзор реальной конституционной практики осуществления косвенного контроля. косвенный контроль за законотворческой деятельностью правительства проявляется в следующих формах:

1) участие парламента в формировании правительства;

2) политическая ответственность правительства перед парламентом;

3) возможность совмещения в некоторых государствах должности депутата и члена правительства (например, в Испании, ФРГ и Великобритании');

4) необходимость в некоторых государствах утверждения парламентом правительственной программы.

Косвенный контроль неэффективен в странах, в которых законодательные полномочия делегируются главе государства. Это происходит в государствах со смешанной или президентской формой правления. Недейственность косвенного контроля в этих странах связана в первую очередьс тем, что законодатель не обладает таким же воздействием на главу государства, как на правительства. Более того, конституции содержат четкий перечень условий, наличие которых может стать основанием для возбуждения парламентом дела об отстранении главы государства от должности.

Получается, что в отличие от правительства глава государства несет лишь юридическую, а не политическую ответственность.

Прямой контроль. Прямой контроль за законотворческой деятельностью исполнительной власти заключается в непосредственном воздействии других

органов государственной власти на деятельность правительства. И осуществляется он в двух основных формах:

1) парламентский контроль за делегированным законотворчеством;

2) административный и судебный контроль за законностью актов делегированного законотворчества.

В рамках парламентского контроля в первую очередь необходимо выделить право парламента утверждать акты делегированного законодательства.

5. Законотворческий процесс и механизм реализации законов.

Процесс законотворчества – это сложный социальный процесс, сочетающий в себе действие законов, объективной действительности и субъективную волю законодателя. Только принятие объективно-обусловленных, выражающих общественные потребности законов, может служить основой эффективного законотворчества, основным показателем котор Любой процесс, в том числе законотворческий, протекает в определенной форме и может быть разбит на стадии. Становление правовой системы – это длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов и законов, которые являются завершающим звеном и непосредственно результатом правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс, есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент.

Процесс принятия каждого отдельного нормативно-правового акта подчиняется определенным правилам, отход от которых недопустим – законодательной процедурой. Под законодательной процедурой понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативных актов.

В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности, но везде она строго закрепляется и регулируется с помощью Конституции, текущих Законов, а также – специальных Приложений и Регламентов, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.

Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям². Здесь нельзя забывать и о праве законодательной инициативы, т.е. возможность вносить в законодательный орган законопроекты, предварительные тексты законов. Конституция и законы ясно очерчивают круг субъектов, обладающих подобным правом. Согласно ч.1 ст.104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают:

- Президент РФ;

- Федеральное собрание и его члены;

- Депутаты Госдумы;

- Правительство РФ;

- Законодательные органы субъектов РФ;

- Высшие судебные органы:

◦ Конституционный суд РФ;

◦ Верховный суд РФ;

◦ Высший Арбитражный суд РФ.

Сам процесс по подготовке проекта законодательного акта складывается из ряда стадий:

5. Создание концепции будущего закона.

6. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и

изучение соответствующего мирового опыта.

7. Непосредственная работа над текстом проекта.

8. Экспертиза готового законопроекта.

Особое внимание следует уделить разработке концепции будущего закона – ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний. При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип, предусматривающий составление первоначальных проектов теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов.

Обсуждение, доработка и согласование проекта – эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры – обсуждение проекта рабочей группой с привлечение специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними, проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручено подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стадии подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение.

Подготовка проекта заканчивается решением органов, его подготовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить проект на рассмотрение Гос. Думы.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества – предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права.

Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

механизм представляет собой «комплекс взаимосвязанных мер материально-технического, организационно-управленческого и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением, обеспечить реальное действие закона, а также беспрепятственно и эффективно создать условия, при которых граждане, их объединения и организации согласуют свои действия с требованиями закона».1

Определяющим в понимании указанного механизма являются меры или используемые государственными органами или их должностными лицами средства, способные придать доброкачественному закону реально действующий характер.

Как видно из приведенного определения, существуют группы мер не правового и специально-юридического характера. Соотношения между ними зависит от целей, преследуемых законов и содержания регулируемых отношений.

Так, к примеру, реализация законов в области хозяйственных отношений: о банках и банковской деятельности, о биржах и биржевой торговле, об аренде, о собственности и др., - требует, прежде всего, материальных, финансовых ресурсов, достаточно развитой хозяйственной предприимчивости субъектов, адекватной рыночным отношениям экономической и социально-правовой среды и др.

Несколько иные условия и механизмы нужны для осуществления законов о местном самоуправлении, об общественных объединениях.

В то же время, действию законов, независимо от отраслевой принадлежности, присуще нечто общее, закономерное. Это позволяет не только сконструировать общую модель механизма обеспечения реализации закона, но и выявить особенности в осуществлении тех законодательных актов, которые имеют в нынешних условиях приоритетное значение.

К мерам неправового характера принято относить материально-техническое, организационное и идеологическое обеспечение.

            1.Материально-техническое обеспечение - это многообразная практическая деятельность государственных органов и должностных лиц по созданию материальной базы для действия закона. Как, показывает практика, материальные предпосылки действия закона отсутствуют в 2-х случаях:

          1.Когда закон не содержит указания на источник материальной оснащенности действия адресата закона.

            Это говорит о том, что в обществе нет необходимых ресурсов для утверждения законодательных новаций.

          2. Когда государственные структуры явно или скрыто сопротивляются реализации данного закона.

          2.Организационное обеспечение -это исполнение закона, представляющего собой многообразную организационно-исполнительную и распорядительную деятельность государственных структур, включающую информационное обеспечение адресата законом и специальное обучение кадров.

Качество закона равно как и его эффективность зависят от уровня профессиональной подготовки законодателя.

Чувство уважения к закону прямо зависит от авторитета издавшего его органа. Существующая законотворческая практика привела к появлению законов, активность действия которых близка к нулевой отметке, а это, в свою очередь, вызывает чувство необязательности исполнения законов. Кроме того, законы нередко "подправляются" нормативными актами органов управления, что не прибавляет авторитета ни самому закону, ни законодательным органам.

3. Существенное значение среди мер не правового характера имеет идеологическое обеспечение реализации закона.

Это научное обоснование необходимости правового регулирования данных отношений, своевременности такого регулирования, прогнозирование социальных последствий действия принятого закона, исследование среды его действия и др.

Говоря о назначении мер неправового характера, нельзя пренебрегать юридическими механизмами обеспечения реализации закона.

Не способствует повышению эффективности действующего законодательства пренебрежительное отношение правотворческих органов к элементарным правилам юридической техники. Так, в декабре 1991 года был принят пакет законодательных актов, регулирующих налоговые правоотношения.

Законодатель счел необходимым ввести их в действие с 1 января 1992 года, однако, они были опубликованы лишь в марте 1992 года. Это привело к многочисленным коллизиям между налогоплатильщиками и налоговыми службами.

Среди юридических инструментов особое место отводится постзаконодательной нормотворческой деятельности. Она характерна тем, что обеспечивает реализации законов непрямого действия, конкретизируя законодательные предписания. Для более эффективной постзаконодательной деятельности целесообразнее было бы, чтобы субъекта правотворчества устанавливал законодатель и, при том, по конкретному кругу вопросов, перечисленных в акте о введении законов в действие. В отдельных случаях конкретизация закона может производиться и не по прямому указанию закона, однако, данное исключение не должно превращаться в правило.

Главным недостатком существующей правовой практики является, то, что зачастую конкретизирующие нормативные акты "запаздывают", позволяя тем самим бездействовать закону, либо давая почву для его неверного толкования.

Во-первых, необходимо отказаться от практики введения законов в действие сразу же после его принятия, что, на мой взгляд, абсолютно неприемлимо  для законов не прямого действия. Они должны вступать в силу в одном пакете с конкретизирующими их авторами.

Во-вторых, решение этой проблемы способствует "внедрению в правовую систему требования непосредственного действия предписаний закона. Недопустимость отказа в осуществлении предписаний ссылкой на отсутствие конкретизирующих положений".

К актам распорядительного характера можно отнести ненормативные предписания высших органов государственной власти и управления. Это, так называемая, директива госорганам и их должностным лицам о том, как организовать осуществление закона гражданами и организациями.

Особое внимание среди распределительных актов занимают президентские указы, юридическая весомость которых определяется правовым положением Президента страны. Но следует сказать, что указы отличаются чрезмерной общностью и требуют дальнейшей конкретизации.

Так, например, Указ Президента РФ "0 некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней" от 22 декабря I993 года вносит существенные изменения в налоговую систему РФ, вводя новый режим налогообложения банков и страховых организаций, а так же ряд новых налогов. В соответствии с П.35 Указа он вступил в силу с 1 января 1994 года в части изменения порядка налогообложения. Государственной налоговой службе было поручено разработать инструкции о порядке применения Указа Президента, следовательно порядок действия этого акта пока еще неясен.

Целесообразно было бы, чтобы соответствующим Указом Президента вводилась в действие Программа государственного обеспечения принятого закона, в которой содержался бы перечень мер, их исполнители, сроки осуществления, организация контроля и др.

Хотелось бы затронуть еще одно из средств правообеспечения - это социально-правовой контроль; задача в том, чтобы снабдить правовую систему надежными инструментами блокирования деструктивного влияния на действие закона. В действующем законодательстве практически нет никаких мер защиты. К примеру, Закон "0 статусе судей в РФ" предусматривает обеспечение судей жильем в течении 6 месяцев, но практически никто не несет ответственности за невыполнение этого установленого закона.

         Анализ законодательной и юридической практики показывает, что наиболее четко разработан механизм реализации уголовного закона. Здесь имеются элементы:

- институционального характера (нормы процессуального и исправительно - трудового права).

- объектно-субъектного характера (органы предварительного

расследования, судебного разбирательства, статус участников уголовного процесса).

- виды процессуальных действий, допускаемых законом.

- действия по соблюдению и исполнению юридических обязанностей

и использование субъективных прав.

- условия, при которых допускается реализация правовых норм

(всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств

уголовного дела, обязательное участие защитника в предусмотренных

законом случаях и др.).

-средства исправления неправильных решений, восстановление нарушенных прав и принуждения на случай уклонения от выполнения обязанностей (жалобы, протесты, пересмотр судебных решений в кассационном и надзорном порядке).

 Очевидно, что теоретическая модель такого механизма должна стать эталоном механизма действия любого закона.