Чиркунова учебник

● функции по оказанию бюджетных

нами за людей (жителей регионов), за инвесто-

услуг, возложенные на агентства;

ров (новые рабочие места) и за федеральный

● функции по осуществлению контроля

ресурс. Эти же тенденции прослеживаются и

выполнения законов и качества предоставляе-

внутри регионов на муниципальном уровне,

мых услуг, возложенные на инспекции.

когда между собой также соревнуются уже го-

тельства Пермского края (рис. 2).

В условиях конкуренции складываются

Председатель Правительства Пермского

реальные возможности для повышения эффек-

края назначается на должность губернатором

тивности регионального развития, так как по-

Пермского края по согласованию с Законода-

являются способы оценивать результативность

тельным Собранием Пермского края на срок

и принимать меры по дальнейшей интенсифи-

полномочий губернатора.

Правитель-

кации роста.

Заместители

председателя

В организации такой деятельности в

ства Пермского края и иные члены Правитель-

Пермском крае Правительство исходит из сле-

ства Пермского края назначаются на должность дующих принципов.

и освобождаются от должности губернатором

В организации деятельности Правитель-

Пермского края по представлению председа-

ство исходит из того, что его работа представ-

теля Правительства Пермского края.

ляет собой единый, связанный и последователь-

Особый порядок назначения

предусмо-

ный «производственный» процесс всех ФЦБ,

трен

для руководителя финансового орга-

направленный на достижение положительного

на края. Министр финансов назначается на

баланса населения и увеличение численности

должность губернатором Пермского края по

жителей края, работающих во внебюджетном

согласованию с Законодательным Собранием

секторе.

Пермского края, кроме того, его кандидатура

Реализуя этот принцип, Правительство

проходит процедуру обязательного утвержде-

исходит из того, что главное богатство регио-

ния в Министерстве финансов Российской Фе-

на – это люди и органы власти должны быть

дерации. Также согласование в соответствую-

заинтересованы в том, чтобы людей станови-

щих

федеральных

министерствах

получают

лось больше, чтобы качество их жизни повы-

кандидатуры на должности министра образо -

шалось, чтобы сами люди были образованнее,

вания края, министра здравоохранения края и

здоровее, обеспеченнее, мудрее. В этом смыс-

министра природных ресурсов края.

ле центром ответственности за население края

Правительство Пермского края имеет

в целом в структуре Правительства является

право осуществлять свои полномочия после

департамент развития человеческого потен-

того, как назначено более половины членов от

циала. В его ведении находятся организация

Председатель Правительства, члены Пра-

условий для формирования положительного

вительства, освобождаются от должности гу-

сальдо миграции.

бернатором края.

Следует учитывать, что люди живут и

В своей деятельности Правительство

работают в разных территориях края. При

края исходит из особенностей современной

этом в Прикамье объективно сложилась не

социально-экономической ситуации в стране и

самая удачная региональная система расселе-

ренции. В глобальном масштабе между собой

должно создать оптимальные условия для

конкурируют страны и политические блоки за

жизнедеятельности людей, либо помочь им

условно говоря, «поступает» в оперативное

темпами, чем «бюджета текущих расходов».

управление ФЦБ « Развитие

территорий».

Любой рубль из бюджета, особенно бюджета

Этот блок несет ответственность за опера-

развития, должен быть израсходован на до-

тивный контроль процессов, происходящих в

стижение конкретного результата, ведущего

муниципалитетах

края и становится заказ-

либо к увеличению будущих доходов, либо

чиком в адрес ФЦБ «Экономическое разви-

снижение будущих расходов, либо снятию бу-

тие» на создание рабочих мест в различных

дущих рисков. Иными словами, любойзапрос

сферах экономики, так как населению надо

на деньги из бюджета должен заканчиваться

работать, а также в адрес ФЦБ «Развитие

возложением на получателя средств конкрет-

человеческого потенциала», на создание со-

ных обязательств по достижению определен-

ответствующих

социальных

условий

для

ных результатов.

проживания (учреждения образования, здра-

Организация текущего,

оперативного

воохранения, культуры и прочее).

мониторинга деятельности является основ-

Для оптимального развития в террито-

ным элементом контроллинга в работе Прави-

риях инвестиционной деятельности и соци-

тельства. С этой целью организована работа

альной сферы, соответствующие ФЦБ фор-

по мониторингу текущей деятельности ФЦБ и

мируют свои заказы в адрес ФЦБ «Развитие

ИОГВ, а также их работы по реализации кон-

инфраструктуры», задача которого не только

кретных проектов.

создать оптимальные условия для прихода в

При этом исходим из того, что на основе

территорию бизнеса, но и, по возможности,

установленных для каждого ФЦБ конкретных

содействовать снижению его издержек, а так-

целевых показателей, соответствующие пока-

же снижать стоимость проживания на терри-

затели определяются и для ИОГВ, входящих в

тории для населения.

данный ФЦБ. Каждый ИОГВ определяет для

В данной логической цепочке мы попыта- себя направление деятельности с целеполага-

лись показать многообразие и многослойность

нием. Для достижения цели надо решить ряд

процессов, находящихся в зоне ответственно-

задач, по каждой из которых есть конкретное

сти Правительства края, а также общую фило-

ответственное лицо.

софию и идеологию выстраивания и принятия

Решение задач достигается такими ин-

управленческихрешений.

струментами, как целевые программы, проек-

Еще один важный с точки зрения опти-

ты, план организационных мероприятий.

мизации управления принцип состоит в опре-

По основным показателям, которые яв-

делении центров ответственности за каждый

ляются результативными для ИОГВ, ведут-

бюджетный рубль, как приходящий в

бюд-

ся соответствующие таблицы план-фактного

жет, так и расходуемый из него. Суть этого

контроля, позволяющие оценить степень до-

принципа: «У денег есть хозяин!!!». Управ-

стижения плановых значений

и отклонения

ленческий смысл заключается в следующем:

по ним в оперативном режиме.

должны быть определены, причем, как можно

Текущая ипроектная деятельность ИОГВ

более детально, ответственные лица за напол-

планируется в годовом, месячном и недель-

нение бюджета. Это позволяет более тщатель-

ном режимах. Разработанная и практически

но планировать сбор и поступление доходов,

внедренная «Интегральная система электрон-

а также всегда точно определять механизмы

ного документооборота» позволяет организо-

влияния на ситуацию. То же касается и рас-

вать оперативный контроль за планированием

ходов. В этом отношении принципиальным

деятельности не только в разрезе ИОГВ и их

управленческим

решением

Правительства

подразделений, но и на уровне конкретных со-

края стало разделение бюджетных расходов на

трудников.

«бюджет текущих расходов» и «бюджет разви-

Такой подход к организации контрол-

тия». При этом поставлена задача: обеспечить

линга в Правительстве края позволяет создать

прирост «бюджета развития» более высокими

плоскую управленческую структуру, при ко-

торой в зоне оперативной доступности пред-

Для достижения цели «Рост численно-

седателя Правительства оказываются не толь-

сти населения Пермского края» блоку необ-

ко пять его заместителей, но и руководители

ходимо решить такие задачи, как повышение

проектов, вне зависимости от занимаемых

рождаемости, обеспечение жильем молодых

ими должностей.

семей, социальная поддержка семей, имею-

При этом, как правило, ими определяют- щих детей, снижение смертности и инвалид-

ся не руководители по должности, а наиболее

ности, снижение детской смертности и т.д.

грамотные специалисты-предметники. В такой

Для каждой задачи установлено контроль-

схеме организации проектной

деятельности

ное значение

соответствующего целевого

все руководители Правительства, а также при

показателя.

необходимости и губернатор края, становятся

В рамках Программы социально эко-

сотрудниками проектного офиса и выполняют

номического развития, с учетом целевых

просьбы-поручения руководителя проекта по

показателей

деятельности,

губернатором

решению тех или иных проблемных вопросов

определены семь важнейших

задач Прави-

на соответствующих, в том числе и на феде-

тельства в краткосрочной перспективе, на-

ральном, уровнях.

значены должностные лица, ответственные

Таким образом, опираясь на выше при- за их выполнение. Эти задачи сформулиро-

веденные общие подходы и принципы, Прави-

ваны губернатором края 1 июля 2008 г. в его

тельство края организует свою работупо ряду

обращении к региональному Правительству.

основных направлений, о которых мы скажем

На ближайший период важнейшими делами

ниже.

Правительству определены следующие про-

Одной из

важнейших

составляющих

екты:

деятельности Правительства Пермского края

«Город Сердца» – строительство Цен-

является разработка и исполнение Програм-

тра сердечно-сосудистой хирургии как фе-

мы социально-экономического развития края

дерального

медицинского центра высоких

(далее Программа). Программа определяет

технологий в рамках реализации приори-

перспективы развития края, устанавливает

тетного национального

проекта «Здоро-

стратегические ориентиры деятельности Пра-

вье».

вительства.

«Миллион квадратных метров» – пла-

Детализацией Программы являются цели, нируемый объем ввода жилья в Пермском

задачи и целевые показатели деятельности,

крае в 2008 г.

установленные

для функционально-целевых

«Большая

Пермь» –

дорожное строи-

нительных органов

государственной власти

страль Пермь-Краснокамск, южный обход

3

Перми, вторая очередь Красавинского мо-

края, представленных в Указе губернатора.

Например,

для

функционально-

ста.

целевого блока «Развитие человеческого по-

«Магистраль Север-Юг» – реконструк-

тенциала» в качестве основных приоритетов

ция дороги от г. Березники до г. Чайков-

определены:

населения Перм-

ского.

● рост численности

«Пермская картошка» – развитие кар-

ского края;

тофелеводства на базе сельхозпредприятий,

● рост эффективности бюджетных рас-

использующих современные подходы и тех-

ходов;

нологии в развитии производства.

● реализация приоритетных националь-

«Новая Парма» – развитие социальной

ных проектов «Образование» и «Здоровье».

сферы Коми-Пермяцкого округа.

дования денежных средств, предназначенных

включающий все бюджеты муниципальных об-

для финансового обеспечения задач и функ-

разований (поселений, муниципальных районов,

ций государства и местного самоуправления.

городских округов) и собственно бюджет субъ-

Основным документом, определяющим по-

екта. Российская Федерация имеет собственный

рядок формирования бюджетов всех уровней

бюджет и консолидированный бюджет, объеди-

бюджетной системы Российской Федерации,

няющий собственно федеральный бюджет и

является Бюджетный кодекс РФ.

консолидированные бюджеты субъектов Рос-

Структура бюджетной системы соответ-

сийской Федерации.

ствует системе государственнойи муниципаль-

Основными нормативными и правовыми

дом уровне есть свой бюджет: каждое поселе-

вовые акты о бюджетном процессе каждого

ние, каждый муниципальный район (городской

муниципального района (городского округа).

округ) имеют свои бюджеты. Каждый субъект

Бюджетный кодекс РФ определяет нор-

Федерации также имеет свой бюджет, (в Перм-

мы, регламентирующие бюджетный процесс

ском крае – это бюджет края). Кроме этого, су-

во всей Российской Федерации. Краевые за-

тельной и исполнительной властью, принятым

при проверке проекта бюджета может потребовать

процедурам обсуждения бюджета и т.д.

исключения из проекта бюджета тех или иных

Например, методика формирования бюд- расходов, предусмотренных вне полномочий. То

жета Пермского края, ранее определявшаяся

же самое относится и к методикам распределения

Законом Пермской области, а ныне, учитывая

межбюджетных трансфертовПермском крае.

новации в Бюджетном кодексе, – приказом мини-

Составление проекта бюджета – это ис-

стерства финансов Пермскогокрая, определяет

ключительная прерогатива органов исполни-

порядок расчета тех средств, которые будут вы- тельной власти, рассмотрение и утверждение

делены на реализацию различных полномочий

бюджета – прерогатива законодательных орга-

ветеранов труда в крае, на стоимостьльготы.

Доходы бюджета разделяются на налого-

Есть методика более сложных расчетов, навые- доходы, неналоговые доходы, а также без-

пример, на содержание социальных учрежденийвозмездные и безвозвратные перечисления.

(домов престарелых, школ, детских домов и т.д.).

К налоговым доходам относятся налог на

Здесь необходимо учитывать расходы на питаниеприбыль,

, налог на доходы физических лиц, ак-

учащимся и т.д. Эта методика фактически опредедоход-

, платежи за пользование природными ре-

ляет границы реализации тех или иных государ-сурсами и др.

ственных полномочий. Если какието-полномочия

К неналоговым доходам относятся доходы

от

использования и реализации имущества, ад-

не прописаны в методике, то контрольно-счетная

министративные платежи, штрафы, доходы от

задачи необходимо выполнить следующие тре-

платных услуг, которые бюджетные учреждениябования:

вправе оказывать в соответствии с Бюджетным

1) увязать расходование каждого бюджет-

кодексом Российской Федерации ( например,

ного рубля с решением целей и задач в рамках

услуги здравоохранения).

приоритетных направлений развитиякрая;

Безвозмездные и безвозвратные перечис-

2) обеспечить предоставление ресурса на

ления в бюджет – это дотации, субсидии бюд-

среднесрочный период, как минимум на три

жетам других уровней, субвенции из Фонда

года;

компенсации, то есть система межбюджетных

3) обеспечить стабильность, гарантировать

трансфертов.

выделение ресурса в среднесрочном периоде;

Стратегической задачей в сфере форми-

4) сформировать прозрачные процедуры

рования и исполнения бюджета края является

распределения внеплановых доходов бюджета,

повышение направленности бюджета на до-

то есть профицита.

стижение стоящих целей и задач, концентрации

Бюджет, удовлетворяющий этим требова-

налога на прибыль – самого нестабильного

Так доходы управленческого бюджета

источника формирования бюджета – превы-

края формируются по следующим сценар-

сила 44%. В 2007 г. при общем росте налого-

ным вариантам:

вых и неналоговых доходов краевого бюдже-

● пессимистическому, отражающему

та на 13% налог на прибыль практически не

тенденцию замедления темпов роста эко-

был выполнен, исполнение составило 96%. В

в регионе;

результате его доля упала до 41%. Если бы не

● базовому, основанному на незначи-

более быстрый по сравнению с планом рост

тельном замедлении темпов роста экономи-

других налогов (НДФЛ – 117%, налог на иму-

ки и ориентированному на активизацию ин-

щество организаций – 113%, НДПИ – 115%

вестиционных процессов за счет реализации

к плановым назначениям), бюджет края ока-

комплекса мер, содержащихся в среднесроч-

зался бы под угрозой неисполнения.

ной программе;

При этом значительная часть обяза-

● оптимистическому, основанному на

тельств бюджета должна быть гарантирован-

динамичном росте экономики.

но исполнена, например, заработная плата

Все расходные обязательства края под-

работников бюджетной сферы, оплата бюд-

разделяются на три группы в зависимости от

жетных услуг. Значит, необходимо опреде-

приоритетности расходов и срока действия

лить тот стабильный финансовый ресурс,

обязательств во времени: «А», «Б1», «Б2».

который обеспечит решение первоочеред-

● расходы группы «А» – обязательства,

ных задач. Для этого в основу планирования

не подлежащие сокращению при любых сце-

бюджета заложены определенные сценарии

нариях развития экономики края;

● расходы группы «Б1» – обязательства,

условий (объективное

снижение численно-

возможные к сокращению в очередном фи-

сти отдельных категорий населения и т.п.).

нансовом году;

При формировании управленческого

● расходы группы «Б2» – обязательства,

бюджета существует возможность увеличе-

возможные к сокращению начиная с года, сле-

ния/уменьшения расходов функционально-

дующего за очередным финансовым годом.

целевого блока с корректировкой (уменьше-

Распределение расходных обязательств

ние/увеличение соответственно) бюджетных

по группам «А», «Б1» и «Б2» регламентиру-

ограничений в последующие периоды.

ется нормативным правовым актом Прави-

Расходы блока могут быть также измене-

тельства края.

ны в следующих случаях:

Критерием устойчивости бюджета явля -

1) в результате изменения государствен-

ется обеспечение реализации расходов груп-

ных полномочий. Например, управление лес-

пы «А» доходами по пессимистическому ва-

ным хозяйством с федерального уровня пе-

рианту прогноза развития экономики региона,

редается на уровень субъекта. В результате

а также обеспечение реализации расходов

расширяются полномочия блока «Экономиче-

группы «А» и «Б2» доходами по базовому ва-

ское развитие» и, соответственно, нужны до-

рианту прогноза развития экономики региона

полнительные денежные средства;

с учетом принятия управленческих решений.

2) в результате изменения целеполагания

Далее рассмотрим процедуру определе- и приоритетов, формирования новых проектов

ния бюджетных ограничений – объема средств, и программ.

выделяемых функционально- целевому блоку

Заключительной

задачей является раз-

Бюджетные ограничения рассчитывают-

ления профицита – внеплановых

доходов,

ся путем применения утвержденных индексов-

образующихся в результате реализации опти-

дефляторов

к существующим

бюджетным

мистического и сверхоптимистического ва-

ограничениям блока на три планируемых года.

риантов развития экономики. В 2006 г. было

В ряде случаев применяются дифференциро-

введено правило распределения

профицита

ванные индексы-дефляторы по отдельным на-

«18–42–40». В соответствии с ним 40% от до-

правлениям расходов. Например, существует

полнительных доходов бюджета распределя-

отдельный индекс-дефлятор фонда оплаты

ется между функционально-целевыми блока-

труда, который учитывает принятые темпы

ми по описанным правилам.

повышения

заработной платы

работникам

В заключение отдельно рассмотрим ряд

бюджетной сферы, индекс-дефлятор для услуг

особенностей, связанных с формированием

ЖКХ, электроэнергии и т.д.

бюджета Пермского края.

При этом следует отметить, что

Во-первых, это предоставление налого-

функционально-целевой блок не вправе пре-

вых льгот. В Пермском крае с 2006 г. установ-

высить установленные бюджетные ограниче-

лена льгота по налогу на прибыль для всех без

ния: все дополнительные потребности в сред-

исключения предприятий: налог на прибыль

ствах он должен покрыть за счет сокращения

снижен с 24 до 20%. В 2007 г. объем средств,

каких-либо иных расходов внутри блока. Поэ-

предоставленных предприятиям по этой льго-

тому часто бюджетные ограничения называют

те, составил сумму в 4,5 млрд руб. По нало-

«жесткими». Если в результате деятельности

гу на имущество организаций установлены

функционально-целевого блока при планиро-

льготные ставки по вновь вводимым основ-

вании или расходовании возникает экономия,

ным фондам (0,6% в первый год после ввода и

то она также не изымается из блока, при усло-

1,1% во второй и третий годы). Сумма льготы

вии, что экономия образовалась в результате

в 2007 г. составила 1,2 млрд руб.

эффективной работой блока, а не

связана с

Во-вторых, осуществляется переход на

изменением

социально-демографических

принципы бюджетирования, ориентирован-