Конституция РФ

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН

Конституция и доктрины России

современным взглядом

Материалы Всероссийской научной конференции

(Москва, 17 марта 2009 г.)

Москва Научный эксперт 2009

Информационное письмо

Отделение общественных наук РАН, Институт научной информации по общественным наукам РАН,

Институт государства и права РАН,

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН

проводят

Всероссийскую научную конференцию

«Конституция и доктрины России современным взглядом»

(Москва, 17 марта 2009 г., новое здание Президиума РАН)

Председатель конференции — Якунин В.И., доктор политических наук, научный руководитель Центра проблемного анализа и государственно-уп- равленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН

Председатель программного комитета конференции — ЛисицынСветланов А.Г. — чл.-корр. РАН, директор Института государства и права

РАН

Председатель оргкомитета конференции — Сулакшин С.С., доктор политических наук, доктор физико-математических наук, генеральный директор Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН

3

На конференцию выносятся следующие вопросы:

I.Доктринальные документы в государственном управлении России:

−Конституция России: уроки периода;

−теория доктринальных документов в государственном управлении;

−система и структура доктринальных документов;

−правовая и управленческая природа доктринальных документов

−процедуры разработки и принятия доктринальных документов в России;

−ревизия и систематизация российского законодательства.

II.Практическое состояние доктрин в российском законодательстве:

−российские доктринальные документы: современное состояние и направления развития;

−иерархия правовых актов в системе российского законодательства;

−послание Президента России, доктрина, стратегия, концепция, основы политики, национальные проекты, программы: есть ли система?

−действующие российские доктрины: действующие ли?

−доктринальные документы в зарубежном праве.

III.Доктрина и государственная политика:

−политическая природа доктрины;

−доктрина и государственная идеология;

−доктрина и государственная политика как управленческая практика;

−институты, возможности и ограничения участия гражданского общества и бизнеса в процедурах подготовки, принятия и реализации доктринальных документов;

−взаимодействие федерального Центра и регионов при определении приоритетов развития и реализации доктринальных документов.

4

Учреждения и организации, принявшие участие в конференции

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации Академия труда и социальных отношений Академия экономической безопасности МВД России

Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Ассоциация военных политологов Верховный Суд Российской Федерации

Волгоградской областной административной комиссии Воронежский государственный университет Государственная академия инноваций Гродненский государственный университет им. Я. Купалы Гуманитарный университет Евразийский центр управления проектами

Законодательное Собрание Красноярского края ЗАО «ТРИН» Институт общественного мнения «Квалитас»

Институт проблем передачи информации им. А.А. Харкевича РАН Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН Институт регионального законодательства Институт социологии РАН Институт экономики переходного периода Институт экономики РАН

Института права Башкирского государственного университета Института социально-политических исследований РАН ИППК МГУ им. М.В. Ломоносова Казанский государственный технологический университет Компания «Росюрконсалтинг»

Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации

Кубанский государственный университет Курский государственный университет Московская финансово-юридическая академия

Московский государственный областной университет Московский институт юриспруденции

Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет

ООО «ИннИТ»

5

Пензенский государственный университет Российская Академия государственной службы при Президенте РФ Российская академия Правосудия

Российский государственный институт интеллектуальной собственности Российский государственный социальный университет

Российский государственный технологический университет им. К.Э. Циолковского

Рязанский государственный радиотехнический университет Санкт-Петербургский государственный университет Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского Сибирская академия государственной службы Сибирский государственный университет путей сообщения Ставропольский государственный университет Уральский государственный технический университет

Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации Фонд ИНДЕМ Центр законотворчества Правительства Москвы

Южно-Уральский государственный университет Южный научный центр РАН

6

Вступительное слово от оргкомитета конференции

С.С. Сулакшин

Уважаемые коллеги, cегодня, продолжая наши традиции научных конференций междисциплинарного плана, но всегда в тематическом коридоре проблем государственного управления, Отделение общественных наук РАН, Институт научной информации по общественным наукам РАН, Институт государства и права РАН, Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования проводят Всероссийскую научную конференцию «Конституция и доктрины РФ современным взглядом».

Это междисциплинарная тема. Недавно исполнилось 15 лет со дня принятия действующей Конституции России. Общественность это событие по-своему отметила; целесообразно, чтобы и научное сообщество тоже оценило пройденный путь, с научной точки зрения посмотрело на актуальное проблемное поле, поделилось своими результатами и, возможно, сформулировала новые теоретические, методологические и практические правовые и государственно-управленческие задачи в этой области.

Конференция научная, поэтому оргкомитет, ее устроители ожидают, что состоится плодотворный обмен скорее не мнениями и вкусовыми оценками и предпочтениями, а научными результатами, научными постановками.

Труды конференции, как всегда, будут изданы и распространены по широкому кругу государственно-управленческих и научных адресов.

Перед тем как передать бразды правления председателю конференции В.И. Якунину, я хотел бы от имени оргкомитета пожелать творческих успехов конференции, интересных результатов, плодотворных научных обменов.

7

Пленарное заседание

Крупные корпоративные инициативы как вклад в доктринальное государственное

управление

Якунин В.И. (Москва)*

Доктрина как инструмент экономического развития

В настоящее время в России в полной мере преимущественно осуществляется только краткосрочное и среднесрочное прогнозирование и программирование развития. Долгосрочного доктринального государственного управления до недавнего времени практически не было.

Правовой основой современного доктринального государственного управления является Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»1, а также Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Но закон о прогнозировании не закрепляет достаточным образом правовой статус долгосрочного планирования. Нормы закона, в отличие от остальных его положений о среднесрочных и краткосрочных программах, не закрепляют ни порядок разработки, ни содержание программ, а лишь дают отсылку к подзаконным актам уровня постановлений Правительства. Такое понижение уровня нормативных актов, регулирующих долгосрочное развитие, было одним из ключевых препятствий для формирования и реализации данного направления государственной политики.

Потребностьжеформированияилегитимизациидоктринальногогосударственного управления в российской управленческой практике как имплементации долгосрочных документов государственного планирования и прогнозирования — доктрин — в законодательное и государственно-управленческое пространство России обусловлена целым рядом обстоятельств.

* Более подробную информацию об авторах см. «Сведения об авторах».

1 СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

8

Пленарное заседание

Вгосударственном управлении необходимы упорядочение, управленческая организация, обеспечение обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим руководством страны целями исполнительных действий государственных властей по управлению развитием государства.

Необходимо определение и нормативно-правовое закрепление самих целей как согласованных в обществе и в государстве ценностей развития,

вих связи с общими конституционными императивами, общим государственным строительством и иными государственными политиками как более высокого уровня, так и иными частными политиками.

Необходимо создание системы или публичного механизма управления экономическим развитием страны, отличающегося прозрачностью и устойчивостью в условиях изменчивости политической конъюнктуры.

Доктрина должна устанавливать цели, задачи, принципы, ресурсные источники, основные механизмы и мероприятия, определяющие и влияющие на экономическое развитие страны, их временные рамки, единый понятийный и терминологический аппарат в области экономического развития, должна указывать систему (структуру) органов и организаций, их статус и ответственность в сфере управления экономическим развитием Российской Федерации.

Вслучае правового закрепления обязывающих норм и их реализации, доктрина может утверждаться федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. В таком случае она будет являться нормативным правовым актом и станет актом, обязательным к исполнению для всех органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц (рис. 1).

Рис. 1. Место доктрин в системе механизмов и документов российского законодательства и политической нормативистики

9

Конституция и доктрины России современным взглядом

Ороли крупных корпораций

Вразработке такого рода долгосрочных планирующих документов, на многие годы вперед определяющих ключевые приоритеты развития, должны принимать участие не только государственные органы и научные организации, но и представители крупных частных и государственных корпораций.

ВРоссии, как правило, корпорациям (даже если это корпорации, созданные государством) отведено решение только тактических задач. Вопросы же стратегического долгосрочного развития конкретных отраслей остаются на усмотрении государства. Но есть довольно заметный зарубежный опыт создания и функционирования государственных корпораций и других крупных хозяйствующих субъектов, который говорит о возможности участия частных структур в процессах разработки, определения и реализации стратегии развития государства.

Во многих зарубежных странах такие крупные государственные корпорации создаются (упраздняются) решениями органов законодательной или исполнительной власти с соблюдением всех положенных для принятия нормативного акта процедур. Бюджет и отчеты о результатах деятельности нередко утверждается такой корпорацией не самостоятельно, а тем государственным органом, который данную корпорацию учредил. Руководство корпорации также назначается актом законодательного органа, президента или премьер-министра. Корпорации не находятся в прямом подчинении какого либо органа и организационно самостоятельны, их статус во многом сходен со статусом частных компаний, но при этом включает и элементы статуса публичных субъектов: полномочия по досудебному урегулированию некоторых споров, полномочия по изданию нормативных правовых актов и др.

Таким образом, зарубежные государственные корпорации сочетают публичные, государственные и частные интересы в своей деятельности.

Отношение в России к крупным хозяйствующим субъектам как к изначально тактическому, а не стратегическому элементу решения стоящих перед государством задач очевидно. Например, при создании государственных корпораций о них декларировалось, как о временном явлении практически во всех сферах. То есть, это попросту временный инструмент для решения текущих задач. Более того, можно говорить о том, что это временное «сбрасывание» государством решения задач в отдельных отраслях на «плечи» другого, частного, хоть формально и находящегося в госсобственности, субъекта, вместо предложения действительно работающего долгосрочного решения. При определенных стоящих перед крупными хозяйствующими субъектами публичных задачах (развитие отрасли, социальное партнерство, прикладные и фундаментальные научные исследования и разработки) их суть сохраняют чисто коммерческой — получить максимальную при-

10