Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Trudy_kafedry_vypusk _9

.pdf
Скачиваний:
18
Добавлен:
09.03.2016
Размер:
1.05 Mб
Скачать

По нашему мнению, предложенный законодателем подход

вцелом является верным, поскольку предполагает сохранение за пользователем недр приобретенных им прав на пользование объектом государственной собственности. Вместе с тем, действующее законодательство о недрах не содержит определения понятия «эксплуатационные работы» и не дает ответа на вопрос какие юридические факты являются достаточными для того, чтобы зафиксировать, что месторождение полезных ископаемых затронуто эксплуатационными работами. В связи с изложенным, по нашему мнению, необходимо нормативно закрепить указанное правовое понятие. К объектам, затронутым эксплуатационными работами, с нашей точки зрения можно было бы относить месторождения полезных ископаемых применительно к которым выполняются следующие условия:

-запасы полезного ископаемого поставлены на Государственный баланс по результатам проведенной государственной экспертизы запасов полезных ископаемых. При этом степень изученности месторождения должна позволить поставить на указанный баланс, в том числе запасы промышленных категорий;

-на месторождении должен быть проведен комплекс работ по результатам которых в Государственном балансе запасов полезных ископаемых отмечено движение, выраженное в списании запасов.

Следует обратить внимание, что практика проведения работ, связанных с пользованием недрами на территориях, отнесенных к объектам всемирного наследия ЮНЕСКО, имеет достаточное распространение в зарубежных государствах.

Так, например, в Австралии добыча урана осуществляется

врезервациях аборигенов в национальном парке «Какаду», который является охраняемых природных территорий ЮНЕСКО и подлежит особой охране.

Парк был основан в 1981 г. и получил свое название в честь племени «Какаду», проживающего на его территории. Это самый большой национальный парк Австралии – его площадь составляет 19 тыс. кв.км.

41

Австралийская компания «Energy Resources of Australia»

уже 20 лет ведет добычу урана на месторождении «Рейнджер», которое находится на территории национального парка. Французская компания «Cogema», входящая в энергетическую компанию Areva, осуществляет разведку и добычу урана месторождения «Koongara» на территории парка.

Добыча урана ведется шахтным способом (а не в карьере, как сначала планировалось). Компанию обязали докладывать Правительству дважды в год о влиянии работ на состояние окружающей среды.

Законодательство Австралии тщательно регулирует вопрос рекультивации земель на территориях ООПТ. Работы по восстановлению естественности ландшафтов на побережьях Австралии начинаются с обследования рельефа и растительного покрова ещё до начала эксплуатации месторождений, а заканчиваются не ранее чем через 7 лет после завершения горных работ11. При этом, помимо технической и биологической рекультивации земель, осуществляется общее благоустройство территории в соответствии с планом будущего использования. Особое внимание обращается на рекультивацию территорий, представляющих научную ценность. От горнодобывающих компаний требуется такое восстановление растительного покрова с преобладанием местных видов, чтобы в возрасте 7-10 лет биосистема могла бы продолжать развиваться самостоятельно.

Таким образом, мировой опыт показывает, что добыча полезных ископаемых при должном администрировании и жестком нормативном регулировании может осуществляться даже на территориях, занесенных в список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО.

Рассмотрим специфику экологических требований при разработке месторождений полезных ископаемых, предусмотренных в Российской Федерации.

Как известно, базовые требования в этой сфере предусмотрены в Федеральном законе Российской Федерации от 10.01.2002

11 См.: Сайт Горной энциклопедии: http://www.mining-enc.ru/a/avstraliya/

42

№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Законе Российской Федерации «О недрах».

В соответствии с законодательством о недрах недропользователи, осуществляющие разведку и добычу полезных ископаемых обязаны выполнять требования по рациональному использованию и охране недр, в том числе предотвращения загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, осуществлять деятельность в сфере недропользования в соответствии с требованиями технических проектов.

Технический проект предполагает наличие технических и технологических решений, связанный с пользованием недрами. Существуют определенные требования по разработке технических проектов, сформулированные в соответствующем постановлении Правительства Российской Федерации, дифференцированные в зависимости от пользования недрами и вида полезных ископаемых12.

Однако данные требования не дифференцированы в отношении статуса территорий, имея ввиду установление более жестких требований к техническим проектам в отношении объектов недропользования, находящихся в пределах ООПТ, в том числе в пределах БПТ.

Полагаю, что указанный подход не оптимален. В законодательстве о недрах необходимо предусмотреть дифференцированные требования как в области охраны окружающей среды, так и требования к содержанию технических проектов, определив более жесткое нормативное регулирование для объектов, находящихся в пределах ООПТ, где режим хозяйственной деятельности допускает возможность добычи полезных ископаемых.

Считаю, что дополнительными правовыми инструментами, обеспечивающими минимальный вред окружающей среде при пользовании недрами в пределах ООПТ должны являться:

12 Постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 № 118 «Об утверждении положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами»

43

-обязательность проведения как государственной, так и общественной экологической экспертизы с привлечением международных экологических организаций технического проекта освоения месторождения;

-необходимость применения наилучших современных технологий при пользовании недрами;

-ежегодные проведения контрольных мероприятий со стороны уполномоченных государственных органов с привлечением

ктаким мероприятиям представителей общественных экологических организаций и местного населения.

Полагаю, что предложенные механизмы, позволят, с одной стороны, активизировать деятельность по добыче полезных ископаемых в пределах особо охраняемых природных территорий, включая Байкальскую природную территорию, а с другой стороны, позволят обеспечить соблюдение жестких экологических требований, обусловленных статусом таких территорий.

44

О.С. Свиридова

НЕДРА КАК ОБЪЕКТ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Целью настоящей работы является рассмотрение недр как объекта права государственной собственности в сфере недропользования. Данный вопрос имеет для юриспруденции не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку именно недра выступают в качестве ключевого объекта горных отношений. В работе рассматриваются различные подходы к определению недр как одного из важнейших компонентов природной среды, предпринимается попытка сформулировать юридически точное определение термина «недра» для устранения коллизий в законодательстве, подчеркивается необходимость сохранения конструкции права государственной собственности на недра в современном законодательстве о недропользовании.

Статья 1.2 Закона РФ «О недрах»13 закрепляет право государственной собственности на «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы». Преамбула данного закона определяет недра как часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающуюся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Большинство исследователей в сфере недропользования отмечают, что Закон РФ «О недрах» весьма не идеален с точки зрения юридической техники14. Полагаем, что данное высказывание, прежде всего, применимо к терминологии указанного Зако-

13СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

14См.: Перчик А.И. Критическое прочтение Закона «О недра»: понятия, институты, терминология// НефтьГазПраво. № 2-3. 2007.

45

на, и в частности к определению понятия «недра». Представляется, что законодатель, не связанный никакими объективными ограничениями, должен был дать более «объемное» определение недр, учитывая все основные характеристики данного природного ресурса. В нынешней ситуации несовершенство законодательной терминологии приводит к возникновению многочисленных коллизий в правовом регулировании отношений недропользования.

Кроме того, в связи с отсутствием в отдельных статьях Закона РФ «О недрах» и ряде подзаконных актов четкой и единой законодательной терминологии, не совсем понятно, что именно указывается в ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» в качестве объекта права собственности: недра в целом, государственный фонд недр Российской Федерации, участок недр, содержащий полезные ископаемые, участок месторождения или горный отвод.

В этой связи представляется необходимым рассмотреть различные подходы к определению понятия «недра», а также выявить основные характеристики данного природного ресурса для более точной индивидуализации его как объекта права государственной собственности.

Как полагает В.Н. Яковлев, для признания той или иной части (участка, компонента) природы в качестве объекта общественных отношений природопользования необходимо ее соответствующим образом юридически и фактически территориальнопространственно индивидуализировать15. Индивидуализация, прежде всего, начинается с того, что речь идет о недрах, расположенных в пределах границ территории конкретного государства, отделяющих их от территории других государств16. Согласно ст. 67 Конституции Российской Федерации, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Как видно, в данной конституционной норме отсутст-

15Яковлев В.Н. Экологическое право. – Кишинев, 1988. С. 86.

16С точки зрения гражданского законодательства подробнее об индивидуализации недр как объектов вещных прав см.: Мороз С.П., Жусупов Е.Б. Недра как объект вещных прав// Правовые вопросы недвижимости. № 2. 2007.

46

вует упоминание о недрах. В то же время Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации» говорит о том, что государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Из приведенной нормы следует, что законодатель включает недра в состав территории Российской Федерации и, более того, называет их одним из элементов государственного суверенитета Российской Федерации.

Как полагает Т.Н. Малая, объектом права собственности могут быть не только конкретные участки земли, недр, лесов, но и земля, недра, лес и другие природные ресурсы. Это отнюдь не означает, что такие объекты не могут быть индивидуализированы. Просто в подобном случае речь идет об ином уровне индивидуализации17.

Учитывая сказанное, необходимо сформулировать четкое и наиболее полное определение понятия «недра», которое будет включать в себя все основные характеристики данного природного ресурса.

Интересно отметить, что в дореволюционной науке горного права имела место точка зрения, что сущность недр как объекта права собственности вообще определить нельзя. В частности, В.А. Удинцев писал: «Что есть недра? ...Существуют ли они как определенный предмет, который можно видеть, осязать или хотя бы только мыслить, как имеющий определенный вид, форму, вышины и т.п. Очевидно, нет...»18. Представляется, что такая позиция основывалась на таком признаке вещи – объекта субъективных прав, как «доступность господству субъектов права»19.

17Малая Т.Н. Природные ресурсы как объекты права собственности: о соотношении природоресурсного и гражданского законодательства в определении их режима// Экологическое право, 2009, № 5-6. С. 47.

18Удинцев В.А. Русское горно-земельное право. – Киев, 1909. С. 32-33.

19Щенникова Л.В. Вещное право. – Пермь, 2001. С. 50-51.

47

Конституция Российской Федерации относит недра к одному из видов природных ресурсов, не раскрывая содержания данного термина. Так, в ст. 9 выделяется только такой ресурс как «земля», а все остальные классифицируются как «другие природные ресурсы» Вообще, понятие «недра» встречается в Конституции РФ только один раз, в ст. 72, которая гласит, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся, в том числе, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Таким образом, в статье 72 законодатель выделяет три вида ресурсов: землю, недра и водные ресурсы, а остальные природные ресурсы отнесены к категории «другие»20.

Трактуя понятие природных ресурсов, данное в Конституции РФ, некоторые специалисты полагают, что природные ресурсы в законе определяются как компоненты природной среды, природные объекты, природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной или иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность21. Данную формулировку можно было бы несколько упростить и принять в юридической науке в качестве определения родового понятия «природные ресурсы» следующее: «природные ресурсы представляют собой компоненты и объекты природной среды, которые используются человеком для удовлетворения своих производственных, социальных, культурных и других потребностей».

Что касается соотношения понятия «недра» и понятия «природные ресурсы», то в данном случае, когда речь идет о двух близких по смыслу понятиях, авторы, занимающиеся проблемами горного права, разнообразно подходят к решению данного вопро-

20Конституция Российской Федерации: научно-практический комментарий / под редакцией академика Б.Н. Топорнина. – М.: Юристъ, 1997. С. 430.

21См., напр.: Певзнер М.Е. Горное право. – М.: Издательство МГГУ, 1997. С. 5; Кокин А.В., Кокин В.Н. Природоресурсная база мировой экономики: состояние, тенденции, правовые аспекты: Учебное пособие. – Санкт-Петербург, Москва: «ИПК «Бионт», 2003. С.

48

са. Например, положение о том, что недра являются в одном случае компонентом природной среды, а в другом – природным ресурсом, на наш взгляд, является в корне неверным. Такой подход влечет раздвоение понятия недра и путаницу в законодательной терминологии. Нельзя отделять понятия «природный ресурс» и «компонент природной среды» друг от друга, поскольку второе понятие является родовым по отношению к первому и включает в себя понятие природного ресурса. Этот тезис подтверждает и законодательство об охране окружающей среды, которое определяет природные ресурсы как «компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной или иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность»22.

В современной науке существуют различные классификации природных ресурсов, в том числе по происхождению (ресурсы природных компонентов: минеральные, климатические, водные, земельные и др.; ресурсы природно-территориальных комплексов, обладающих определенным индивидуальным набором разнообразных видов природных ресурсов), по видам хозяйственного использования (ресурсы промышленного производства, энергетические, неэнергетические, ресурсы сельскохозяйственного производства и др.), а также по признаку исчерпаемости (исчерпаемые и неисчерпаемые природные ресурсы)23.

Проведя исследование законодательной базы, А.И. Перчик делает вывод, что «недра, так же как и земля, леса и воды в законодательных актах и юридической литературе определяются либо как элементы природный среды, либо как природные ресурсы. Эти различия определяются отношением к ним человека. Когда речь идет о среде его обитания и деятельности, то земля, недра, воды и леса выступают как элементы природной среды, а когда

22Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ, 2002. № 2. Ст. 133.

23Более подробную классификацию см.: Гордин Д.В. Природные ресурсы – как основа функционирования мировой экономики. – Киров: ВГПУ, 2001. С. 9.

49

речь идет об удовлетворении жизненных потребностей человека в плодах и продукции земли, недр, вод и лесов, их следует клас-

сифицировать в качестве разновидностей природных ресурсов»24.

Всовременной науке недра рассматриваются как юридическое и как геологическое понятие.

Вгеологическом смысле недра Земли простираются от ее

поверхности до центра и включают земную кору, мантию и ядро25.

Неоднозначность юридического определения термина недра обусловлена различиями в определении и понимании возможностей использования их полезных свойств в интересах людей. Как полагает А.И. Перчик, под термином «недра» следует понимать не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископаемыми, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и иные ресурсы26.

По мнению Д.Г. Храмова, «говоря о недрах как о едином объекте государственной собственности…необходимо указывать, что государство является собственником недр со всеми их полезными свойствами, также принадлежащими государству»27.

П.М. Ходырев, в свою очередь, утверждает, что «всегда, говоря о недрах мы имеем в виду и находящиеся в них полезные ископаемые»28.

Принимая во внимание позицию указанных выше авторов, полагаем, что термин «недра» должен рассматриваться с учетом содержащихся в них полезных ископаемых, естественных и искусственных полостей и других полезных свойств29. Такой пози-

24Перчик А.И. Горное право. Учебник. – М.: Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ», 2002. С. 15

25Горная энциклопедия. – М., 1987. Т. 3. С. 349.

26Перчик А.И. Горное право: Учебное пособие. – М.: МАКС Пресс, 2008. С. 17.

27Храмов Д.Г. Право пользования недрами в Российской Федерации: Дисс. …канд. юрид.

наук. – М., 2004. С. 94

28Ходырев П.М. Право собственности на недра и их ресурсы: Монография. – М.: Юрлитинформ, 2010. С. 26.

29Подробнее о классификации ресурсов недр см.: Трубецкой К.Н. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра / К.Н. Трубецкой, Г.Л. Краснянский, А.Н. Курский, Е.И. Панфилов. – М.: Издательство Академии горных наук, 2000. С. 12-20.

50

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]