Конституционное право Баглай / Конституционное право Российской Федерации_Баглай М.В_Учебник_2007 6-е изд -784с

2)посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

3)на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

4)иными не запрещенными законами методами.

Расходы на проведение агитации по вопросам референдума подлежат оплате из фондов референдума, за исключением случаев предоставления бесплатного эфирного времени в порядке и сроки, установленные законом. Политические партии — участники референдума могут создавать инициативные агитационные группы на средства из фондов референдума. Инициативная группа по проведению референдума, как и инициативная агитационная группа (в нее должно входить не менее 500 участников референдума), вправе самостоятельно определять методы, формы проведения и содержание своей агитации по вопросам референдума. Запрещается проводить агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

1) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

2)лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим с использованием преимуществ должностного или служебного положения;

3)воинским частям, военным организациям и учреждениям;

4)благотворительным организациям и религиозным объединениям, а также учрежденным ими организациям;

5)комиссиям референдума и членам комиссий референдума с правом решающего голоса;

6)иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;

7)представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности (это не распространяется на информацию по вопросам референдума).

Инициативная группа по проведению референдума вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам референдума, которые были предложены ею для вынесения на референдум. Инициативная агитационная группа вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам референдума, которые были указаны в ходатайстве о ее регистрации. Использование

вагитационных материалах изображения физического лица, вы-

444 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

сказываний физического лица по вопросам референдума возможно только с письменного согласия данного физического лица. Центральная избирательная комиссия не позднее чем через пять дней со дня поступления документов принимает решение о регистрации инициативной агитационной группы и выдает ей регистрационное свидетельство либо принимает решение об отказе в регистрации.

Проведение агитации начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего фонда референдума и прекращается 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Агитация в периодических печатных изданиях, учредителями которых являются политические партии, члены и уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп, проводится в тот же период.

Агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 30 дней до дня голосования и прекращается в 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Проведение агитации по вопросам референдума в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования запрещается. Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать инициативной группе по проведению референдума, инициативным агитационным группам в организации и проведении массовых агитационных мероприятий.

Голосование и определение результатов. В бюллетене для голо-

сования на референдуме воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «за» или «против», справа от которых помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на референдуме должен содержать разъяснение о порядке его заполнения. Форма и текст бюллетеня для голосования на референдуме утверждаются Центральной избирательной комиссией референдума не позднее чем за 28 дней до дня проведения референдума.

На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведению референдума об итогах голосования и протоколов об итогах голосования участковых комиссий по проведению референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная избирательная комиссия не позднее чем через 10 дней со дня про-

ведения референдума определяет результаты референдума. Центральная избирательная комиссия признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Комиссия признает решение принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем 25% от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референдума на момент окончания голосования. Решение Центральной избирательной комиссии о признании результатов референдума недействительными может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. В этом случае Центральная комиссия назначает повторное голосование не позднее 30 дней со дня вступления в силу решения Комиссии.

Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию Центральной избирательной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума. Центральная комиссия опубликовывает для всеобщего сведения итоги голосования по каждому субъекту РФ.

Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Это решение действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти* в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.

Лица, препятствующие свободному осуществлению гражданином РФ его права на участие в референдуме путем подкупа, обмана, применения физического насилия или угрозы его применения, подлога документов референдума, заведомо неправильного подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, или иным путем либо препятствующие работе из-

446 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

бирательных комиссий или комиссий по проведению референдума и работе членов указанных комиссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению решения, принятого на референдуме, несут административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

§8. Особенности избирательных систем

иреферендума в субъектах Российской Федерации

Общая характеристика. Согласно Конституции РФ избирательное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что при выборах в свои органы государственной власти субъекты Федерации обязаны соблюдать федеральное законодательство о выборах и в то же время вправе самостоятельно принимать такие законы. Такое решение вопроса, с одной стороны, обеспечивает известное единообразие избирательных систем Федерации и ее субъектов, а с другой — порождает различия в избирательных системах субъектов Федерации. Различия можно считать несущественными, но они все же существуют, так что говорить об избирательной системе в субъектах Федерации как о единой для всех системе нельзя. К этому следует добавить значительное число не совпадающих во многих деталях избирательных систем по выборам в органы местного самоуправления.

Выборы в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления проводятся в соответствии с конституциями и уставами, законами о выборах, принимаемыми законодательными органами субъектов Федерации. Если же такой закон отсутствует, то выборы органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления проводятся на основе федерального закона.

Активное и пассивное избирательное право. Выборы депутатов в

соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов Федерации, действуют на всей территории Российской Федерации в силу ее Конституции и федеральных законов. Однако конституции, уставы и законы субъектов Федерации порой ограничивают

принцип всеобщности избирательного права, сужая круг лиц, которые вправе голосовать (активное избирательное право) и быть избранными в органы государственной власти субъектов Федерации. Это встречается в республиках, в которых предполагается свое гражданство, и только таким гражданам предоставляется право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Во многих субъектах Федерации введено правило, согласно которому правом избирать наделяются только те граждане, которые постоянно проживают на данной территории.

Законодательство субъектов Федерации иногда закрепляет ценз оседлости при выборах депутатов законодательных органов. Но федеральный закон, позволяя субъектам Федерации устанавливать сроки обязательного проживания на своей территории, указывает, что они не могут превышать одного года.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, может устанавливаться только Конституцией РФ. Установление федеральным законом или законом субъекта РФ продолжительности и срока проживания для приобретения пассивного избирательного права не допускается. Ранее, 24 июня 1997 г., аналогичное постановление по «хакасскому делу» вынес Конституционный Суд РФ.

Порядок проведения выборов и подсчет голосов. Выборы в зако-

нодательные органы субъектов Федерации проводятся на основе различных систем подсчета голосов. Не менее половшны депутатов или даже все избираются по пропорциональной системе. В рамках единой избирательной кампании выборы иногда включают, наряду со списками, также голосование в многомандатных округах, что может привести к нарушению равенства прав избирателей (часть избирателей имеет один голос, ибо избирает одного депутата, а другая — по нескольку голосов, ибо избирает нескольких депутатов). Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 2000 г. по делу о выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области признал соответствующие нормы неконституционными и указал на необходимость обеспечивать равные условия для реализации избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство.

До установления в декабре 2004 г. нового порядка выборы глав администраций (губернаторов, президентов, глав исполни-

448 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

тельной власти) проводились в двух основных формах: самим населением (преимущественно) и законодательными органами субъектов Федерации (Дагестан). Система избрания глав администраций населением во многом напоминала систему избрания Президента РФ: предусматривалось избрание того кандидата, который получил больше половины голосов от установленного законом минимума принявших участие в выборах избирателей, возможность второго тура голосования и проч. Ныне этот порядок изменен (см. § 2 гл. 26 учебника).

Порядок подготовки и проведения выборов в законодательные собрания с небольшими различиями включает те же стадии, которые установлены федеральным законодательством. Это прежде всего назначение выборов и формирование республиканской, краевой, областной и других избирательных комиссий, которые обычно возлагаются на главу администрации (президента, губернатора) субъекта Федерации.

Образуются участковые избирательные комиссии, которые выверяют списки избирателей. Выдвижение и регистрация кандидатов практически принципиально не отличаются от федерального уровня, хотя число требуемых подписей, конечно, меньше. Специальными актами регламентируется предвыборная агитация, с тем чтобы каждому кандидату и избирательному объединению обеспечить равные возможности пользования СМИ. По общим правилам, соответствующим федеральному уровню, проходят голосование и определение результатов голосования.

Выборы в органы местного самоуправления регламентируются

как федеральными законами, так и законодательными актами субъектов Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. В соответствии с международными договорами и соответствующими им законами иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

Референдум. Конституции и уставы субъектов РФ предусматривают право граждан на непосредственное участие в осуществ-

лении государственной власти в форме референдума. Права граждан на участие в референдуме субъектов РФ закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Системы проведения референдума во многом повторяют федеральную модель, но в то же время обладают, хотя и не принципиальными, различиями.

На референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ, а также в совместном ведении, что подтверждено Конституционным Судом РФ в постановлении от 10 июня 1998 г. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум.

В то же время на референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2)о персональном составе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

3)об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

4)о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

5)о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На референдум субъекта РФ не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации, а также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ. На местный референдум не могут быть вынесены вопросыv не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

450 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Вопросы, выносимые на референдум субъектов РФ, как и в Российской Федерации в целом, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Указанные вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Орган государственной власти субъекта РФ либо орган местного самоуправления, уполномоченный принять решение о назначении референдума, обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта РФ, местный референдум, требованиям федерального закона в порядке и сроки, установленные законом субъекта РФ или уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный принять решение о назначении референдума субъекта РФ, не позднее чем через пять дней со дня поступления в указанный орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов обязан уведомить об этой инициативе Президента РФ, Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство и Центральную избирательную комиссию РФ.

В случае признания вопроса, выносимого на референдум, отвечающим требованиям федерального закона соответствующий орган регистрирует инициативную группу по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в СМИ. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ принимается в 15-дневный срок по истечении 45 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ и приложенных к нему документов.

Глава 22. Президент Российской Федерации

§1. Положение Президента Российской Федерации

всистеме органов государственной власти

Понятие главы государства. Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках — выборный президент. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Это и есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.

При различных формах правления полномочия главы государства выглядят неодинаково. В одних странах функции главы государства номинальны, в других — они олицетворяют реальную власть. Но при всех условиях глава государства сохраняет определенные собственные полномочия, т. е. высшие представительские функции как внутри страны, так и вне ее, эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны. Представительская функция влечет за собой определенные властные полномочия — например, подписывать международные договоры, назначать своих полномочных представителей в регионах страны.

Конкретно положение главы государства и его фактическая роль в жизни страны определяются в каждой стране в зависимости от политических условий и исторических традиций. В государствах парламентарной монархии (Великобритания, Япония, Бельгия и др.), например, глава государства «царствует, но не управляет», и его функции внешне выглядят только как представительские. Столь же слабо они выражены в республиках парламентского типа (ФРГ, Италия и др.). Но если государство избирает тип президентской (США) или полупрезидентской (Франция) республики, то оно сознательно идет на создание сильной власти президента республики. Эта власть может прямо сливать-

452 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

ся с исполнительной властью и возглавлять ее (США) или, находясь как бы вне ее, фактически ее контролировать.

Когда говорят о положении главы государства в системе органов государственной власти, то имеют в виду соотношение его функций с законодательной и исполнительной властями. В демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей — законодательной, исполнительной или судебной. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями (в области законодательства он, например, имеет право вето, в отношении судебной власти глава государства вправе назначать судей или осуществлять помилование), но все же его основные функции и полномочия нельзя полностью отнести ни к законодательной, ни к судебной.

Другое дело — взаимоотношения главы государства с исполнительной властью. Даже в тех странах, где он не входит ни в одну из трех властей (Франция и др.) или о его статусе в конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти — ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения трех властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом конституции и осуществлять высшее представительство.

Президентская власть в республиках президентского типа — это всегда множество единоличных полномочий. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами (коллегиальный глава государства практически не встречается), но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать состав правительства (с определенным участием парламента), которое в силу этого приобретает стабильный характер (явление частой смены правительств, характерное для парламентской формы правления с многопартийностью, получило название «министерская чехарда»). Сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства — напротив, она в определенных