лекции по коррупции / Тема № 7. Антикоррупционная криминологическая экспертиза нормативных правовых актов_полный вариант

с 1 января 2014 г. – в отношении проектов правовых актов Совета Министров Республики Беларусь, и с 1 января 2017 г. – в отношении проектов правовых актов Президента Республики Беларусь относящихся в соответствии с Единым правовым классификатором Республики Беларусь:

• к конституционному законодательству,

• законодательству о труде и занятости населения,

• о браке и семье,

• жилищному законодательству,

• законодательству о социальной защите и социальном страховании,

• о здравоохранении, в области образования, науки, информации, информатизации, культуры, искусства и спорта,

• об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов,

• в области обороны, национальной безопасности, правоохранительной деятельности,

• об административных правонарушениях,

• к процессуально-исполнительному законодательству об административных правонарушениях,

• законодательству об уголовной ответственности, уголовно-процессуальному, уголовно-исполнительному,

• таможенному законодательству.

Криминологическая экспертиза ранее принятых (изданных) правовых актов проводится по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры.

Обязательная криминологическая экспертиза не проводится в отношении проектов правовых актов:

• являющихся ненормативными;

• предусматривающих выражение согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров Республики Беларусь и поправок к ним;

• относящихся к локальным нормативным правовым актам, техническим нормативным правовым актам;

• содержащих государственные секреты, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;

• по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь.

Проведение криминологической экспертизы проекта правового акта осуществляется после проведения его обязательной юридической экспертизы.

Вопрос № 2. Порядок и этапы проведения антикоррупционной криминологической экспертизы нормативных правовых актов.

Криминологическая экспертиза проводится в течение десяти рабочих дней со дня получения Научно-практическим центром проекта правового акта, если иной срок не установлен Президентом Республики Беларусь, Администрацией Президента Республики Беларусь.

Срок проведения криминологической экспертизы, может быть продлен руководителем Научно-практического центра по согласованию с субъектом, направившим проект правового акта на криминологическую экспертизу, но не более чем на пять рабочих дней.

Криминологическая экспертиза проекта закона, рассмотрение которого в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь предполагается объявить срочным (объявлено срочным), проводится в течение трех рабочих дней со дня получения Научно-практическим центром проекта закона с необходимыми сопроводительными материалами к нему.

Криминологическая экспертиза проекта правового акта, в отношении которого не предусмотрено проведение его обязательной криминологической экспертизы, проводится в месячный срок со дня получения Научно-практическим центром проекта правового акта.

Процедура проведения криминологической экспертизы нормативных правовых актов включает в себя три этапа:

1. подготовительный;

2. исследова­тельский;

3. заключительный.

Подготовительный этап криминологической экспертизы состоит из следующих элемен­тов: предварительное исследование объекта экспертизы; определение вида криминологиче­ской экспертизы; назначение эксперта.

Предварительное исследование объекта экспертизы представляет собой ознакомление с документами, при котором проводится: оценка объекта экспертизы с точки зрения соответствия материалов проекта нормативного правового акта требованиям, предъявляемым законодательством; оценка необходимости запроса дополни­тельных материалов; оценка объекта экспертизы с целью определения сферы обществен­ных отношений, которые регулируются проектом нормативного правового акта.

Исследовательский этап криминологической экспертизы включает в себя:

1. системный криминолого-правовой анализ проекта нормативного правового акта;

2. криминально-детерминационный анализ правовых дефектов, содержащихся в проекте нормативного право­вого акта;

3. антикриминальный анализ проекта нормативного правового акта;

4. криминолого-правовое прогнозирование.

Системный криминолого-правовой анализ проекта нормативного правового акта – это всестороннее философско-правовое, социолого-правовое и нормативно-правовое изучение проекта с целью выявления правовых ошибок, дефектов и пробелов, которые могут иметь криминогенный (коррупциогенный) характер, то есть детерминировать и обусловливать риски совершения коррупционных пре­ступлений в процессе применения или исполнения нормативного правового акта. Философско-правовой криминологический анализ направлен на выявление потенциально кри­миногенных аксиологических дефектов, которые связаны с несоответствием проекта нормативного акта правовой доктрине Республики Беларусь, а так­же общечеловеческим, национально-культурным, ментальным и нравственным ценностям.

Социолого-правовой криминологический анализ направлен на выявление потенциально криминогенных социолого-правовых дефектов, которые связаны с социальной неактуальностью, необоснованностью и нецелесообразностью правового регу­лирования общественных отношений проектом нормативного правового акта, его несоответ­ствием социальным реалиям и особенностям социально-практической реализации правовых норм, их социального действия, социальных последствий и социальной эффективности.

Нор­мативно-правовой криминологический анализ направлен на выявление потенциально кри­миногенных технико-юридических дефектов, которые связаны с нарушениями технологии и правил юридической техники, содержащимися в проекте нормативного правового акта.

Криминально-детерминационный направлен на выявление коррупциогенных правовых дефектов – правовых детерминант (факторов, причин и условий) коррупционной преступности.

Формализация результатов антикоррупционного анализа проектов нормативных правовых актов осуществляется в виде экспертного заключения, которое составляется экспертом-криминологом и подписывается руководителем Научно-практического центра. После этого экспертное заключение представляется соответствующему субъекту права законодательной инициативы или государственному органу, направившим проект закона для проведения криминологической экспертизы. В заключении по результатам проведенной криминологической экспертизы содержится описание проведенного исследования, выводы о наличии либо отсутствии в проекте закона норм, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, обоснование механизма их возникновения вследствие наличия в проекте закона соответствующих недостатков либо отсутствия оснований для возникновения рисков криминогенного характера, научно обоснованные предложения об устранении недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера.

Вопрос № 3. Методология и методика проведения антикоррупционной криминологической экспертизы нормативных правовых актов.

В настоящий период времени существует несколько методик проведение криминологической экспертизы.

В Методических рекомендациях по проведению криминологической экспертизы проектов законов, разра­ботанных Научно-практическим центром Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, и утвержденных приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 17.09.2007 г. № 35, а также в Методических рекомендациях по проведению антикоррупционной экспертизы, разработанных в Российской Федерации используется методология факторного анали­за закономерностей этиологии и генезиса преступности.

В частности, в российской мето­дике в качестве базовой категории используется понятие «коррупционный фактор и кор­рупционный риск», которые «могут способствовать проявлениям коррупции, могут стать непосредственной основой коррупционной практики, либо создавать условия легитимно­сти коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их», а в белорусской методике – понятие «криминогенный риск», который определяется «как деструктивные факторы правового свойства, заключенные в нормах права и обусловленные их социальной «неадаптированостью, противоречивостью и неопределенностью, которые создают объек­тивные предпосылки (условия) и мотивацию совершения преступлений».

В методических рекомендациях по проведению криминологической эксперти­зы проектов нормативных правовых актов, разработанных белорусским криминологом, профессором Н.И. Барановским, используется не факторный методологический анализ по причине его чрезмерной широты и неопределенности, а социально-правовая детерминационная методология, основанная на интеграции факторного и причинного под­ходов.

В методических реко­мендациях Н. И. Барановского применительно к задачам криминологической экспертизы проектов норматив­ных правовых актов адаптирована и практически применена теория этиологии преступности – теория деструктивной личностно-социально-правовой детерминации. На ее основе выделены шесть типов детерминации преступности: со­циальная; ситуативная; личностно-криминальная; личностно-виктимная; детерминация де­структивного личностно-социально-правового взаимодействия; правовая детерминация. Обоснована целесообразность использования при проведении криминологической экспер­тизы проектов нормативных правовых актов следующих научных понятий: «система детер­минации преступности», «правовая детерминация преступности», «правовые детерминанты преступности», «криминогенные правовые нормы», «правовые криминальные и виктимные риски», «правовые препятствия антикриминальной политике».

Методика проведения антикоррупционного криминологического анализа проекта нормативного правового акта основывается на технике идентификации маркеров правовых дефектов, порождающих коррупциогенные риски.

До начала собственно аналитической работы по поиску коррупционных факторов для удобства фиксации текущих результатов экспертной работы целесообразно составить таблицу правовых дефектов, которая будет основой для составления по окончании работы экспертного заключения. Таблицу правовых дефектов целесообразно формировать сообразно следующей классификации криминогенных правовых дефектов, порождающих коррупционные риски: а) криминогенные правовые дефекты социально-правового характера; б) криминогенные правовые дефекты предметно-содержательного характера; в) криминогенные правовые дефекты правоприменительного характера; г) криминогенные правовые дефекты формально- юридического характера.

Типичные криминогенные правовые дефекты социально-правового характера:

• отсутствие социально-экономических, политических, социальных, организацион­ных и иных условий, необходимых для реализации нормативного правового акта;

• социальная неэффективность нормативного правового акта и его чрезмерная экономическая, социальная и другая затратность;

• противоречие правовых инноваций общественному мнению населения и отдельных социальных классов, групп и общностей;

• наличие в проекте нормативного правового акта фиктивных, ошибочных или ложных правовых норм;

• противоречие между правовыми инновациями и системой идеологических, политических, социальных и культурных ценностей демократического и правового государства и общества;

• несоответствие формы и способов правового регулирования сфере и предмету, целям принципам социального действия правовых норм;

• нарушение иерархии нормативных правовых актов, в частности заполнение законодательных пробелов подзаконными правовыми актами.

Типичные криминогенные правовые дефекты предметно-содержательного характера:

• принятие нормативного правового акта «сверх компетенции»;

• пробельность правовых норм, регулирующих важные области социальной жизни социального поведения граждан и юридических лиц;

• отсутствие или недостаточно четкое описание оснований и условий возникновения, изменения и прекращения правовых отношений;

• нарушение баланса законных интересов участников правовых отношений;

• наделение государственных органов, иных организаций или их должностных лиц нео­боснованно широкими дискреционными полномочиями;

• определение компетенции по принципу «вправе»;

• завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

• чрезмерная сложность либо невозможность соблюдения порядка реализации прав или исполнения обязанностей;

• предъявление необоснованных требований к участникам правовых отношений для ре­ализации их прав и исполнения обязанностей.

Типичные криминогенные правовые дефекты правоприменительного характера:

• отсутствие и неопределенность правовых механизмов и административных процедур исполнения нормативного правового акта;

• избыточность контрольных процедур в отношении поведения субъектов правоотно­шений;

• отсутствие в законодательстве ответственности за существенные нарушения установленных правовых предписа­ний и запретов;

• отсутствие у государственных органов и иных организаций или должностных лиц полномочий, необходимых и достаточных для восстановления и защиты нарушенных прав и интересов субъектов правоотношений;

Типичные криминогенные правовые дефекты формально-юридического характера:

• необоснованное использование бланкетных норм;

• чрезмерное наличие оценочных понятий, выступающих в качестве оснований или ус­ловий возникновения, изменения или прекращения правовых отношений;

• научно-термиинологические ошибки, связанные с отсутствием дефиниции и единоо­бразного использования терминов, неправильного использования архаизмов, иностранных специальных терминов и синонимов;

• нарушение ясности, простоты и доступности языка и другие лингвистические ошибки конструирования и изложения правовых норм.

Следует учитывать, что в данной методике обозначены лишь наиболее распространенные коррупционные дефекты, поэтому обнаружение новых дефектов в обязательном порядке должно влечь расширение базы критериев антикоррупционной оценки, то есть вести к постоянному совершенствованию методики. Важно понимать, что перечень признаков, указывающих на коррупционный характер нормы, не закрыт, и каждый раз нуждается в творческом переосмыслении.

Максимально упрощенный сценарий экспертной работы предполагает чтение текста проекта нормативного правового акта и поиск в нем текстуальных совпадений с маркерами, указанными в бланке рабочей таблицы коррупционных дефектов. Однако за этим должен следовать анализ того, каким образом можно этот недостаток ликвидировать. Простое удаление маркера из текста проекта нормативного правового акта может привести к дефективности нормы по технико-юридическим критериям, а также к такой формулировке нормы, в которой будет проявлена другая разновидность коррупционного дефекта. Иными словами, за идентификацией маркера неизбежно следует серьезная аналитическая работа по искоренению обнаруженного коррупциогенного недостатка текста документа.

12