лекции по коррупции / Тема № 6. Антикоррупционная политика и ее основные направления

Тема № 5.

Антикоррупционная политика

и ее основные направления

Вопрос № 1. Антикоррупционная политика как функция государства.

Любое государство имеет свои функции, которые представляют собой основные задачи и направления его деятельности, т.е. предметно конкретизируют смысл государства как формы организации общества. Некоторые из функций государства, например, функции обороны, национальной безопасности, поддержания (охраны) общественного порядка - традиционные, поскольку необходимость именно их осуществления послужила главной причиной зарождения государства как исторической категории. Они и по сей день остаются типичными для современной государственности.

Коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться. Вот почему все более естественным для любого государства становится осуществление постоянной антикоррупционной политики. Лишь эта стратегия представляется единственно эффективной в нынешних условиях.

Если до сих пор функция борьбы с преступностью включала в себя и борьбу с коррупцией, то сегодня антикоррупционная политика должна стать самостоятельной функцией государства. Это необходимо даже в тех государствах, где отмечается относительно низкий уровень коррупции, и уж тем более в транзитных странах, проводящих экономические реформы после многолетнего отсутствия права частной собственности и конкурентной среды.

Антикоррупционная политика должна носить комплексный характер и реализовываться с помощью социально-экономических, политических, организационно-управленческих, а также правовых средств. При этом приоритет должен быть отдан первым, ибо главные причины коррупции находятся в области функционирования экономических и политических институтов, в социальной и культурной сферах. Антикоррупционная политика должна включать в качестве своей главной составляющей влияние на те глубинные факторы, которые порождают коррупцию, строиться на применении, прежде всего, упреждающих мер и отдавать приоритетное значение общепревентивным подходам, поскольку противодействие коррупции – это, прежде всего, самоограничение власти.

Таким образом, антикоррупционная политика – это разработка и реализация комплекса разносторонних и последовательных мер государства в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения (минимизации) причин и условий, порождающих коррупцию в различных сферах государственной и общественной жизни.

2. Основные этапы и направления антикоррупционной политики.

Антикоррупционную политику можно разбить на следующие стадии:

1. разработка антикоррупционных программ,

2. планирование антикоррупционных мероприятий;

3. прогнозирование и анализ состояния коррупции и тенденций в ее развитии;

4. разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов;

5. антикоррупционная экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов;

6. мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции;

7. отчетность государственных органов в целях оценки эффективности их антикоррупционной деятельности.

Классификация, построенная по данному критерию, является стержневой, поскольку позволяет оценить, насколько адекватно государство понимает, что именно необходимо менять в своем устройстве и функционировании для уменьшения масштабов коррупции. Основными направлениями антикоррупционной политики являются:

• коррекция законодательства;

• ограничение политической коррупции;

• упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти;

• совершенствование условий государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти;

• создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;

• укрепление судебной власти;

• совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб);

• координация антикоррупционной политики.

Коррекция законодательства. Смысл коррекции законодательства применительно к антикоррупционной политике состоит в том, чтобы свести к минимуму легальные условия, способствующие коррупционным проявлениям или облегчающие их. Рассмотрим основные недостатки законодательства, составляющие коррупциогенный фактор.

1) Для исполнения нормы права ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения данной нормы. В эту категорию входят нормы материального права, которые требуют от субъекта слишком многих затрат (материальных, временных, физических), а также нормы процессуального права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности.

2) Нормы права дают должностному лицу слишком большую возможность выбора между различными вариантами поведения по своему усмотрению. Такая возможность именуется «дискреционными полномочиями». В государственной деятельности всегда будут существовать такого рода полномочия. Поэтому задача состоит, во-первых, в минимизации таких возможностей, а, во-вторых, в компенсировании их жесткими процессуальными (процедурными) нормами и эффективностью института обжалования – как административного, так и судебного.

3) Наличие пробела в нормативном регламентирование того или иного вопроса. Отсутствие норм поведения может спровоцировать чиновников на использование законодательных пробелов в коррупционных целях.

4) Законы нередко наделяют органы исполнительной власти (правительство и ведомства), а также должностных лиц правом принимать подзаконные нормативные акты либо молчаливо предполагают такое право. Речь идет соответственно либо о бланкетных нормах в законах (например, «порядок реализации такого-то права определяется Правительством»), либо о слишком общем законодательном регулировании какого-либо общественного отношения, что нередко делает невозможным реализацию гражданами своих прав без ведомственной конкретизации порядка такой реализации.

Ограничение политической коррупции. Политическая коррупция является разновидностью «верхушечной коррупции», причем разновидностью наиболее опасной, поскольку такая коррупция имеет следствием принятие основных правовых правил, устанавливаемых в законах, подзаконных нормативных и индивидуальных актах.

Если низовая (бытовая и деловая) коррупция, разлагая государственный аппарат и общество, все же главным следствием имеет установление нелегального налога на граждан, повышение цены за предоставление публичных услуг, то верхушечная, прежде всего политическая, коррупция способна даже менять приоритеты общественного развития, искажать подлинные интересы страны и, в конечном счете, тормозит развитие государства, дестабилизирует социальную ситуацию.

Поэтому на их ликвидацию, в первую очередь, должна быть направлена антикоррупционная политика.

Упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти.

Данное направление антикоррупционной политики включает в себя:

• установление обоснованных критериев для определения оптимальной структуры и численности органов исполнительной власти;

• ликвидацию институциональных причин для конфликта интересов (в частности, создание такой системы и структуры органов исполнительной власти, чтобы в одном и том же органе не совмещались, например, функции определения правил, контроля и предоставления публичных услуг);

• декоммерциализацию государственной деятельности, в том числе путем делегирования ряда публичных социальных и правовых услуг негосударственным структурам;

• обеспечение информационной прозрачности процесса принятия решений органами исполнительной власти, использования ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственных органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации (определение перечня документов, подлежащих обязательному обнародованию, и проч.);

• введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых проектов решений, информирование, обратная связь и др.).

Совершенствование условий государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти. Для противодействия коррупции это направление чрезвычайно важно, поскольку от того, насколько высок статус государственного служащего, уровень оплаты его труда, насколько прочны правовые и социальные гарантии для служащего, во многом зависит мотивация честного служения.

Данное направление можно разбить на следующие блоки (перечень, как и по другим направлениям, естественно, не исчерпывающий):

• четкое определение регулирования статуса, в т.ч. ограничений (прежде всего в отношении к предпринимательской деятельности) для лиц, избираемых или назначаемых на высшие государственные должности (министры, депутаты, и проч.);

• четкое определение статуса «политических назначенцев» (помощников, советников президента, премьера, министров и т.п.), в т.ч. условий принятия их на службу и увольнения с нее, социальных гарантий после отставки, которая обязательно происходит вместе с отставкой «патрона»;

• определение оснований и порядка управления от имени государства пакетами акций, входящих в состав государственной собственности, в акционерных обществах с наличием государственной собственности; ответственности за это государственных служащих;

• установление твердых и понятных социальных и материальных гарантий для каждой категории государственной службы, в том числе при отставке;

• введение ограничений для перехода на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были прежде подконтрольны данному должностному лицу (государственному служащему) или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией;

• необходимость ротации служащих, в чьи функции входят прямые контакты с населением и бизнесом;

• установление механизмов, гарантирующих прозрачность динамики имущественного положения лиц в период прохождения ими государственной службы. В том числе:

• законодательно установленное обязательное декларирование доходов и имущества высшими должностными лицами, государственными, муниципальными служащими, депутатами и судьями;

• установление мер ответственности (вплоть до отставки, лишения полномочий) за заведомый обман при декларировании доходов и имущества;

• введение принципа информационной прозрачности в отношении декларируемых сведений при соблюдении неприкосновенности частной жизни.

Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств. Соприкосновение с бюджетными средствами создает наиболее питательную почву для коррупционных возможностей. Смысл антикоррупционной политики на этом направлении состоит в поиске и применении наиболее эффективных форм и методов контроля.

К основным мерам, составляющих данное направление антикоррупционной политики. В число наиболее актуальных мер входят:

• установление максимально дифференцированной бюджетной классификации. Как известно, чем в более общей форме в законе о государственном бюджете (и актах о бюджетах других уровней) закреплены расходные статьи, тем больше появляется возможностей для манипулирования бюджетными средствами;

• введение механизмов финансовой прозрачности при расходовании бюджетных средств государственными, муниципальными органами и учреждениями (принципы составления смет и их исполнения);

• обеспечение прозрачности государственных закупок и заказов, их конкурсный характер и прозрачность проведения конкурсов; аудит системы госзакупок;

• уменьшение объема наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности.

Укрепление судебной власти.

Укрепление судебной власти предполагает разнообразные меры: и введение новых институтов в системе правосудия, и структурное переустройство судебной системы, и рычаги для изменения правосознания судейского корпуса, в том числе путем вливания в него людей с развитым правосознанием.

Наиболее актуальные для современной действительности меры на этом направлении таковы:

• введение административной юстиции, т.е. создание доступной специализированной системы судебного обжалования административных решений, нарушающих как частные, так и публичные интересы, либо фактов непринятия необходимых решений государственными;

• введение окружного принципа для расположения судебных органов. Это отнюдь не техническое нововведение, поскольку совпадение зоны судебной юрисдикции с административными границами (неизбежно приводит к повышению возможностей незаконного влияния местных властей на суд и судей;

• изменение порядка формирования судейского корпуса и применения дисциплинарных взысканий к судьям при сохранении гарантий независимости суда;

• приоритетное финансирование судебной власти для обеспечения доступности судебной защиты всем гражданам и снижения уровня коррупции в судейском корпусе;

• обеспечение информационной открытости судебных решений, в том числе через Интернет.

Совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб).

Несмотря на то, что акцент в антикоррупционной политике делается на устранение или минимизацию условий, способствующих коррупции либо облегчающих коррупционную деятельность, это не снимает актуальности постоянного совершенствования методов выявления и пресечения преступлений, относящихся к коррупционным, а также деятельности по сбору и анализу доказательств преступлений в сфере коррупции с целью наказания виновных в суде (оперативно-розыскная деятельность, дознание, следствие, поддержание государственного обвинения в суде).

Данное направление целесообразно разбить на два больших блока.

Блок первый - создание условий для минимизации коррупции в самих правоохранительных органах и спецслужбах. В некоторых странах, где есть основания считать о пораженности коррупцией многих полицейских структур и спецслужб, речь должна идти фактически о проведении комплексной полицейской реформы.

В этом блоке можно выделить следующие меры:

• проведение инвентаризации и ревизии системы правоохранительных органов и спецслужб для ликвидации необоснованного дублирования функций и полномочий;

• усиление специализации правоохранительных органов, что ведет к повышению профессионализма их работников;

• существенное повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усилении их ответственности, в том числе путем установления в качестве квалифицирующего признака совершение корыстного преступления сотрудником правоохранительного органа (спецслужбы).

Блок второй - совершенствование полицейской деятельности и деятельности спецслужб по противодействию коррупции. К этому блоку можно отнести следующие меры:

• повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов и спецслужб, внедрение в их работу современных информационных технологий;

• налаживание международного информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих подкуп и незаконное лоббирование);

• заключение международных соглашений о взаимной правовой помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста.

Координация антикоррупционной политики

В соответствии со ст. 21 Конвенции Совета Европы 1999 г. «Об уголовной ответственности за коррупцию» каждая Сторона Конвенции, в том числе и Республика Беларусь, принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы публичные власти, а также все публичные должностные лица сотрудничали, в соответствии с внутренним правом, с теми ее органами, которые отвечают за расследование уголовных правонарушений и преследование за их совершение.

В мировой практике существуют две модели специализированного антикоррупционного органа. Первая предполагает создание специализированного полицейского ведомства (или спецслужбы) по борьбе с коррупцией (такие органы были созданы, например, в Гонконге, Сингапуре, Индии). Вторая концепция предполагает создание координационного гражданского органа.

3. Система мер предупреждения коррупции по законодательству Республике Беларусь.

Предупреждению коррупции в Республике Беларусь посвящена глава 5 Закона «О борьбе с коррупцией», в которой установлены: а) требования к порядку принятия отдельных решений государственными органами и иными государственными организациями в сфере экономических отношений; б) ограничения для государственных должностных и приравненных к ним лиц; в) ограничения по совместной службе (работе) в государственной организации супругов, близких родственников или свойственников; г) меры, направленные на обеспечение финансового контроля.

а) Решения по оказанию государственной поддержки юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям принимаются в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь.

Государственные органы и иные государственные организации в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, обязаны проводить открытые конкурсы или аукционы при принятии решений:

• о привлечении юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей к реализации государственных программ и государственных заказов;

• о распределении квот;

• о выборе поставщиков для государственных нужд;

• о возложении на юридическое лицо и (или) индивидуального предпринимателя отдельных функций государственного заказчика;

• в иных случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь.

б) Государственное должностное лицо, лицо, претендующее на занятие должности государственного должностного лица, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию ими своего служебного положения и связанных с ним возможностей и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных внеслужебных интересах, дают обязательство по соблюдению ограничений, установленных статьей 17 Закона «О борьбе с коррупцией».

Государственное должностное лицо не вправе:

• заниматься предпринимательской деятельностью лично либо через доверенных лиц, оказывать содействие супругу (супруге), близким родственникам или свойственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, иной организации, служащим (работником) которого (которой) оно является, либо подчиненного (подчиненной) и (или) подконтрольного (подконтрольной) ему (ей) государственного органа, иной организации, а также выполнять иную оплачиваемую работу, не связанную с исполнением служебных (трудовых) обязанностей по месту основной службы (работы) (кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности и медицинской практики), если иное не установлено Конституцией Республики Беларусь;

• совершать от имени государственных организаций без согласования с государственными органами (организациями), в подчинении (ведении) которых они находятся (в состав которых они входят), сделки с юридическими лицами, собственниками имущества или аффилированными лицами которых в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь о хозяйственных обществах являются его супруг (супруга), близкие родственники или свойственники, а также с индивидуальными предпринимателями, являющимися его супругом (супругой), близкими родственниками или свойственниками, а равно поручать без такого согласования совершение указанных сделок иным должностным лицам;

• совершать от имени негосударственных организаций, в уставном фонде которых доля государственной собственности составляет не менее 50 процентов, сделки с юридическими лицами, собственниками имущества или аффилированными лицами которых в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь о хозяйственных обществах являются его супруг (супруга), близкие родственники или свойственники, а также с индивидуальными предпринимателями, являющимися его супругом (супругой), близкими родственниками или свойственниками, а равно поручать совершение таких сделок иным должностным лицам в нарушение порядка, установленного законодательными актами Республики Беларусь о хозяйственных обществах;

• принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Беларусь;

• иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в иностранных государствах и иных случаев, установленных законодательными актами Республики Беларусь;

• выполнять имеющие отношение к служебной (трудовой) деятельности указания и поручения политической партии, иного общественного объединения, членом которой (которого) оно является (за исключением депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутатов местных Советов депутатов).

• государственные служащие, а также сотрудники Следственного комитета Республики Беларусь, военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, имеющие в собственности доли участия (акции, права) в уставных фондах коммерческих организаций, обязаны в трехмесячный срок после назначения (избрания) на должность передать их в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы, службы в Следственном комитете Республики Беларусь, военной службы (службы) в Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь, органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

• Государственное должностное лицо обязано приостановить свое членство в политической партии, если в соответствии с законодательством Республики Беларусь исполнение государственных функций является несовместимым с принадлежностью к политической партии.

Государственное должностное лицо, нарушившее письменное обязательство по соблюдению ограничений, установленных частями первой–третьей и пятой настоящей статьи, привлекается к ответственности, в том числе освобождается от занимаемой должности, в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.

Обязательство государственного должностного лица, лица, претендующего на занятие должности государственного должностного лица, оформляется в письменной форме кадровой службой соответствующего государственного органа, иной организации. Неподписание данного обязательства влечет за собой отказ в регистрации в качестве кандидата на должность государственного должностного лица, в назначении на должность государственного должностного лица либо освобождение государственного должностного лица от занимаемой должности в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.

в) Законодательными актами Республики Беларусь устанавливаются ограничения по совместной государственной службе государственных служащих, совместной службе сотрудников Следственного комитета Республики Беларусь, военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, совместной работе в одной и той же государственной организации (обособленном подразделении) иных лиц, являющихся супругами, близкими родственниками или свойственниками, устанавливаются законодательными актами Республики Беларусь.

г) Государственные должностные и приравненные к ним лица, их супруг (супруга) и совершеннолетние близкие родственники, проживающие совместно с ними и ведущие общее хозяйство, а также граждане Республики Беларусь, поступающие на государственную службу, службу в Следственный комитет Республики Беларусь, военную службу по контракту, службу в органы внутренних дел, органы и подразделения по чрезвычайным ситуациям, органы финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, обязаны в случаях и порядке, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, представлять декларации о доходах и имуществе в соответствующий государственный орган (организацию).

Непредставление декларации о доходах и имуществе или умышленное внесение в нее неполных, недостоверных сведений являются основанием для отказа в приеме на службу (работу), назначении на другую должность либо для привлечения к дисциплинарной ответственности, в том числе освобождения от занимаемой должности, в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.

Сведения, содержащиеся в декларациях о доходах и имуществе, не подлежат распространению, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь.

15