2.2. Юридично-правове забезпечення місцевого самоврядування на сучасному етапі

Одним з основних елементів механізму забезпечення прав місцевого самоврядування є система гарантій цих прав. Гарантованість місцевого самоврядування досягається багатьма умовами, у тому числі і нормативно-обов’язковими настановами, тобто ступенем визнання й закріплення в законодавстві, хоча й не обмежується ними. У літературі питання щодо визначення гарантій місцевого самоврядування є дискусійним. Так,

Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарєв пов'язують гарантії місцевого самоврядування з утворенням та існуванням правових, організаційних і матеріально-фінансових умов для діяльності населення щодо здійснення місцевого самоврядування. Колектив авторів одного з навчальних посібників з муніципального права під гарантіями місцевого самоврядування розуміє умови й засоби, що дозволяють забезпечити реалізацію та ефективний правовий захист прав місцевого самоврядування. Фактично на аналогічних позиціях знаходяться вітчизняні вчені В. В. Кравченко та М. В. Пітцик, на думку яких, гарантії - це економічні, політичні, правові та інші умови й засоби, що забезпечують повну й ефективну реалізацію прав місцевого самоврядування та їх надійний захист. М. І. Корнієнко розглядає гарантії місцевого самоврядування як комплекс заходів, з допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування. О. Ф. Фрицький вважає, що гарантії місцевого самоврядування - це конституційно-правові засоби забезпечення організації і діяльності місцевого самоврядування та найважливіша умова повного й ефективного здійснення органами місцевого самоврядування визначених законом їх завдань, функцій і повноважень. Російські вчені

А. О. Безуглов та С. О. Солдатов визначають конституційно-правові гарантії як систему конституційно-правових норм, які забезпечують реалізацію основних положень або принципів організації та діяльності місцевого самоврядування [10, с. 498].

Отже, бачимо, що єдності думок на проблему стосовно поняття гарантій місцевого самоврядування як у вітчизняній, так і зарубіжній науці немає. Значною мірою це зумовлено тим, що, по-перше, і в загальній теорії права питання про поняття гарантій не можна вважати вирішеним остаточно, оскільки дана категорія опинилася в динаміці, перебуваючи під впливом різних суспільних чинників. По-друге, дослідження елементів гарантій місцевого самоврядування без урахування специфіки об’єкта досліджуваного феномена, тобто місцевого самоврядування, можуть призвести до неправильного уявлення про нього, тому проблема вивчення гарантій не може бути адекватно зрозумілою поза аналізом різних форм їх взаємодії з відповідними сферами суспільного життя (політичною, економічною, соціальною, духовною та ін.). У той самий час, акцентування якогось одного об’єкта звужує важливе ролеве (функціональне) призначення гарантій -оптимальне вирішення питань місцевого значення. Тому, на наш погляд, найбільш вдалим є термін «гарантії місцевого самоврядування». Він набагато ширший за інші вживані в літературі поняття. Адже до числа гарантій місцевого самоврядування належить і правова база місцевого самоврядування, і наявність системи муніципальних прав і свобод та повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також обов’язків органів і посадових осіб державної влади у галузі місцевого самоврядування тощо. Крім того, до гарантії місцевого самоврядування варто відносити і реальні дії держави в особі його органів і посадових осіб, що створюють необхідну обстановку для успішної діяльності місцевого самоврядування. Більш того, звертає на себе увагу й те, що кожна з цитованих нами наукових позицій щодо гарантій місцевого самоврядування зміщує акценти лише на тому чи іншому моменті у розумінні місцевого самоврядування: гарантії місцевого самоврядування як влади, або як права, принципу тощо. Але, як відомо, місцеве самоврядування - складне й багатоманітне соціально-політичне явище, ніж це може видатися при формальному аналізі як юридичної доктрини, так і норм міжнародно-правових актів в галузі місцевого самоврядування та норм Конституції і законів України, що визначають основні, однак не всі, а найбільш загальні принципи його організації та функціонування. Саме тому довкола нього традиційно виникали і продовжують виникати дискусії, у ході яких дістають вияв насамперед спроби визначити його природу та сутність. Звертає на себе увагу й той факт, що в літературі дуже часто під гарантіями розуміють певні «умови», однак, при цьому вказується на їх «закріплення» муніципальним правом. З цим не можна погодитися принаймні тому, що більшість економічних, політичних, духовних та інших суспільних відносин, які впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування, не можуть бути юридично регламентовані нормами права взагалі та нормами муніципального права зокрема. Адже хіба такі категорії, як, наприклад, фактичний стан екології, рівень життя людей, ступінь розвитку загальної та правової культур, політична обстановка в країні, протистояння гілок влади, поведінка опозиційних сил, авторитет лідерів як на рівні держави (Президента України), так і на рівні місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови) суттєво не впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування? Безумовно, впливають. Між тим усі ці чинники залишаються за межами правового регулювання. Перед тим, як охарактеризувати гарантії місцевого самоврядування, звернемося до словника. Слово «гарантія» (фр. garantic - забезпечити) означає запоруку, забезпечення. Таким чином, гарантія - це насамперед явище, що забезпечує досягнення визначеного результату. Саме забезпечення якихось відносин, процесу є основною цільовою ознакою поняття «гарантія». Ця ознака дозволяє відрізнити дане правове явище від інших, таких як суб’єктивне право, юридичний обов'язок, юридична відповідальність, виділити його в самостійну категорію, бо якщо правове явище не забезпечує досягнення мети, закладеної в ньому самому, воно не може вважатися гарантією. Причому як самостійне явище, безвідносно до визначеного об’єкта, гарантія існувати не може, тому що процес забезпечення завжди припускає наявність об’єкта. Мета гарантій місцевого самоврядування - сприяння безперешкодному й ефективному вирішенню питань місцевого значення як органами й посадовими особами місцевого самоврядування, так і, передусім, територіальною громадою безпосередньо. Гарантії місцевого самоврядування лише зумовлюють процес використання різних правових засобів для забезпечення безперешкодної й ефективної участі місцевого самоврядування в рішенні питань місцевого значення. Крім норм права до числа цих засобів відносять акти застосування права (рішення, розпорядження, накази, постанови), в яких персоніфікуються активні дії суб'єктів, зобов'язаних сприяти місцевому самоврядуванню в здійсненні його повноважень. При визначенні гарантій місцевого самоврядування варто враховувати також істотну роль таких своєрідних засобів забезпечення діяльності місцевого самоврядування, як місцеві звичаї, традиції. Про можливість появи нових правил муніципальної діяльності у вигляді звичаїв і традицій поряд з нормами права слід завжди пам'ятати, як про одну з особливостей розвитку місцевого самоврядування. Обов'язковою передумовою існування гарантій слугують правові акти, що визначають умови, за яких місцеве самоврядування набуває конкретного права і несе обов'язок. Найважливіший соціально-юридичний зміст правових відносин полягає ще в тому, що вони припускають подальшу конкретизацію прав і обов'язків залежно від юридичних фактів. Таким чином, наявність подій, з якими норми права зв'язують настання юридично значущих наслідків указує на термін дії гарантій. Функціонування механізму гарантій починається після настання юридичних фактів, що визначають умови надання повноважень органам і посадовим особам місцевого самоврядування, і закінчується з припиненням їхніх повноважень, закінченням тих чи інших подій досягненням мети, закладеної в нормі права. Деякі гарантії носять постійний і наскрізний характер, розповсюджуються на всі аспекти муніципального життя з моменту визнання місцевого самоврядування як явища, наприклад, судовий захист прав місцевого самоврядування, державна підтримка локальної демократії тощо. Інші гарантії носять разовий характер або «включаються» у процес здійснення місцевого самоврядування на певних етапах, наприклад участь офіційних (у тому числі зарубіжних) спостерігачів на муніципальних виборах. Отже, дія гарантій у часі є ще однією з ознак поняття гарантій місцевого самоврядування.

Одним з організаційних гарантів місцевого самоврядування є також органи самоорганізації населення. Вони є представницькими органами населення і складовою частиною системи місцевого самоврядування, та в перспективі гратимуть велику роль в процесі вирішення питань місцевого значення. Окреме місце в системі організаційних гарантій місцевого самоврядування посідають добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування. Асоціації (спілки, об'єднання) створюються для «більш ефективного здійснення завдань місцевого значення, для забезпечення координації діяльності в рішенні між територіальних завдань». Однак асоціаціям та іншим добровільним об’єднанням органів місцевого самоврядування не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування. Тому такі структури не здійснюють безпосередньо функції територіальних громад. Але разом з цим їх діяльність гарантує більш ефективне здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування.

Велике практичне значення для гарантування місцевого самоврядування мають ще кадрові гарантії, зокрема інститут комунальної служби, тобто професійної діяльності по забезпеченню реалізації цілей і функцій обраних або сформованих іншим чином органів місцевого самоврядування, установ і організацій, створених згідно із статутами територіальних колективів, які фінансуються з коштів місцевого бюджету й наділені повноваженнями з вирішення питань місцевого значення. Завдання комунальної служби зумовлюються функціями місцевої демократії і полягають у гарантуванні оптимального функціонування системи місцевого самоврядування та захисті прав і інтересів жителів-членів територіальних громад. Певні кроки у даному напрямі вже зроблено, зокрема створена та діє Національна Академія державного управління при Президентові України, відкриті її філії в деяких містах України, діє Академія муніципального управління. Однак дані установи не в змозі вирішити всі потреби кадрової політики нашої держави. Тому важливим на сучасному етапі є здійснення першорядних заходів, зокрема слід активізувати підготовку професійних програм підвищення кваліфікації з залученням позитивного вітчизняного та зарубіжного досвіду, сприяти розширенню та зміцненню матеріальної бази центрів підвищення кваліфікації і збільшенню кількості службовців, які мають змогу підвищити свій професійний рівень, виробити критерії для визначення щорічних потреб у підвищенні кваліфікації комунальних службовців тощо [10, с. 502].

Гарантії захисту місцевого самоврядування посідають особливе місце у системі гарантій місцевого самоврядування взагалі та його технологічних гарантій зокрема. Право місцевих влад на звернення по допомогу до засобів юридичного захисту дістало своє закріплення у Конституції (ст. 145) та законах України, а також у міжнародно-правових актах, зокрема у ст. 11 Європейської хартії місцевого самоврядування [8]. За змістом гарантії юридичного захисту місцевого самоврядування являють собою сукупність правових умов і організаційних заходів щодо забезпечення реалізації різних інтересів відповідних територій, захисту гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів-членів територіальних громаді проведенні заходів стосовно зміцнення громадського порядку. Охорона, захист, припинення порушень і поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися з допомогою багатьох засобів правового захисту. Пріоритетним серед цих засобів є судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування. На важливість судового захисту в системі гарантій прав місцевого самоврядування вказує багато факторів, наприклад посилення адміністративного тиску на органи й посадових осіб місцевого самоврядування, наявність значної кількості актів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що порушують права територіальних громад, права громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування, права органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Передбачене ст. 145 Конституції України право органів місцевого самоврядування на захист своїх прав у суді є важливим засобом виконання їх рішень, які, відповідно до ст. 144 Конституції, є обов'язковими на відповідній території, якщо вони прийняті в межах, визначених законом [8]. Це пояснюється тим, що невиконання або неналежне виконання законних рішень органів місцевого самоврядування з боку органів і посадових осіб державної влади, інших органів і посадових осіб місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ, організацій є порушенням прав і свобод у сфері місцевого самоврядування. Чинне законодавство передбачає юридичну відповідальність тих суб’єктів, які порушують права місцевого самоврядування. Так, виходячи з норм Конституції конституційно-правову відповідальність несе держава, коли вона не виконує офіційно прийнятих на себе зобов’язань, якщо внаслідок цього було нанесено шкоду будь-кому. Передусім усе це стосується діяльності по захисту прав і свобод людини і громадянина. Такий висновок корелює із ст. З Конституції України, в якій закріплено, що установлення і забезпечення прав і свобод людини і громадянина (в тому числі — і права на місцеве самоврядування) є головним обов’язком держави [9]. Тому невиконання покладених на себе державою обов’язків у цій галузі тягне за собою її конституційно-правову відповідальність [10, c. 504].