3 Дозвільна система у сфері господарської діяльності.
На жаль, дозвільна система у сфері господарської діяльності в Україні — одна з найбільш корумпованих і проблемних сфер для вітчизняних підприємців. Складність реформування дозвільної системи зумовлюється тим, що основні повноваження дозвільних органів та контролюючих органів визначені саме в законах.
Держкомпідприємництва має повний реєстр усіх дозволів, які видаються починаючи від Кабінету Міністрів і закінчуючи місцевими органами влади, районними адміністраціями, що містить близько 1200 дозволів. Їх аналіз говорить про те, що близько 480 із них узагалі не потрібні. Ці дозволи практично надумані. Приблизно 20% з решти 60% дозволів є необґрунтованими.
З міжнародного досвіду ми бачимо, що за останні 15 років Європейський Союз прийняв 14 чітких жорстких директив, котрі регламентують національне законодавство країн-членів у сфері реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, але за цього не було прийнято жодної директиви в сфері дозвільної системи.
Два роки тому під час Всеукраїнської наради з питань розвитку малого та середнього бізнесу Президент України поставив завдання реформувати дозвільну систему. Держкомпідприємництва підготував відповідно до доручення Президента рамковий закон "Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності", котрий запроваджує головні принципи та умови, на яких має бути реформована дозвільна система. Закон уже понад три місяці знаходиться в Кабінеті Міністрів. Ми все-таки сподіваємося, що найближчим часом щось зрушиться з місця в цьому плані.
Виділено 9 принципів здійснення держаного регулювання та видачі дозволів. Головний із них наголошує, що всі дозволи повинні визначатися виключно законами. Порядок видачі дозволів має встановлювати Кабінет Міністрів України.
На даний момент видача дозволів регламентується 167 законами, 150 постановами КМУ та 1500 нормативними актами міністерств і місцевих органів влади. Можете собі уявити, що собою представляє ця дозвільна система з погляду єдиної нормативно-правової бази!
Тому реформувати цю базу ми почали саме з рамкового закону. З.У. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” 06 вересня 2005 року N 2806-IV Цей Закон визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.
Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", який набув чинності 5 січня 2006 р., дозволив добитися відчутного поліпшення умов започаткування та ведення бізнесу в Україні. Разом із тим практика застосування норм дозвільного закону показала, що він потребує доопрацювання з метою усунення деяких недоглядів в унормуванні процедур отримання документів дозвільного характеру. На цьому наголошувалося під час засідання "круглого столу" "Питання оптимізації дозвільних процедур у сфері господарської діяльності", який відбувся 9 червня 2006 р.
Голова Держпідприємництва України Андрій Дашкевич відзначив необхідність удосконалення дозвільного законодавства. Спротив у цьому на політичному рівні п. Дашкевич не очікує, адже підтримку підприємництва декларують практично всі політичні сили. Натомість досвід упровадження дозвільного закону продемонстрував, що справжній спротив його введенню в дію чиниться на рівні центральних відомств і чиновників на місцях, котрі, як повідомляє прес-служба Держкомпідприємництва, втрачають невичерпні джерела формальних і неформальних доходів.
Учасники "круглого столу" висловилися на користь необхідності запровадження поряд з іншими європейськими принципами започаткування бізнесу й принципу "мовчазної згоди", заміни "збору за видачу дозволу на розміщення об’єкта торгівлі" "збором за розміщення об’єкта торгівлі" (тобто, йшлося про фактичне скасування цього дозвільного документа), визнання потреби в установленні можливих меж делегування повноважень щодо видачі документів дозвільного характеру з центрального й обласного рівнів на міський/районний, а також удосконалення термінологічного апарату з метою конкретизації поняття "дозвільна система у сфері господарської діяльності".
Про потребу в законодавчому визначенні термінів "дозвільна процедура" і "дозвільна послуга"
Як свідчить практика, на сьогоднішній день через складність проходження за принципом організаційної єдності дозвільні процедури здійснюються не повністю; власне, виконується певний її етап або готується проміжний документ дозвільного характеру. Решта етапів дозвільної процедури здійснюються без дотримання принципу організаційної єдності. Ця відмінність від простих документів дозвільного характеру і спричиняє низьку ефективність виконання дозвільної процедури за принципом організаційної єдності.
Рекомендації
1. Внести доповнення до статті 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", визначивши термін "дозвільна процедура" у такому значенні: "Дозвільна процедура - процес видачі місцевим дозвільним органом документа дозвільного характеру, який передбачає обов'язковість отримання суб'єктом господарювання двох або більше проміжних документів дозвільного характеру (висновків, погоджень, актів, дозволів, довідок, свідоцтв, рішень тощо) від місцевих дозвільних органів та/або двох або більше дозвільних послуг, які є необхідною підставою для видачі кінцевого документа дозвільного характеру".
Наступним моментом, який викликає занепокоєння, є здійснення дозвільних дій посадовими особами місцевих дозвільних органів, які не передбачають видачі документів дозвільного характеру, в обхід принципу організаційної єдності.
На практиці ситуація виглядає так: суб'єкт господарювання звертається (подає повний комплект документів) до адміністратора або представника місцевого дозвільного органу, як це передбачено Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності". При розгляді місцевим дозвільним органом пакета документів йому повідомляється, що на його заяві (або інших документах) має бути поставлено підпис (візу) посадової особи іншого місцевого дозвільного органу з відповідною резолюцією. І тільки після отримання такого підпису цей місцевий дозвільний орган зможе приступити до розгляду пакета документів або підготовки рішення про видачу документа дозвільного характеру. У відповідь на апелювання заявника до вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", йому повідомляють, що на такий підпис вимоги цього закону не розповсюджуються, оскільки це не стосується терміна "документ дозвільного характеру".
Рекомендації
1. Внести доповнення до статті 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", визначивши термін "дозвільні послуги" в такому значенні:
"Дозвільні послуги - дії посадових осіб місцевих дозвільних органів з учинення ними на заявах або інших документах, що подаються суб'єктом господарювання для одержання документів дозвільного характеру (в тому числі проміжних), чи на проектах рішень (розпоряджень) про видачу документів дозвільного характеру, підписів (візування, погодження, накладення резолюцій тощо), які є обов'язковою підставою для видачі документа дозвільного характеру".
Про делегування повноважень в окремих сферах з обласного на місцевий рівень
а) Сфера охорони культурної спадщини
1. Делегувати районним органам охорони культурної спадщини повноваження щодо видачі відповідних документів дозвільного характеру, що їх можна затвердити наказами Міністерства культури та туризму України.
2. Делегувати розпорядженнями голів обласних державних адміністрацій районним органам охорони культурної спадщини право (повноваження) щодо видачі відповідних документів дозвільного характеру.
б) Сфера охорони навколишнього природного середовища
Варіант 1. Делегувати повноваження щодо видачі відповідних документів дозвільного характеру у сфері екології та природних ресурсів територіальним підрозділам Держекоінспекції або органам місцевого самоврядування, для чого необхідно внести зміни в Постанову КМУ від 17 листопада 2001 року № 1520 "Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію", в накази Міністерства охорони навколишнього природного середовища та Державної екологічної інспекції, які регламентують структуру та штатний розпис.
Варіант 2. Створити територіальні органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища (управління екології) на районному рівні та делегувати їм повноваження щодо видачі документів дозвільного характеру. Необхідно внести зміни в Указ Президента України від 27 грудня 2005 року № 1842/2005 "Про Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України", в накази Міністерства охорони навколишнього природного середовища, які регламентують структуру та штатний розпис.
в) Сфера управління земельними ресурсами
Делегувати міським (міст обласного та районного значення) управлінням (відділам) земельних ресурсів, районним відділам земельних ресурсів повноваження щодо здійснення державної землевпорядної експертизи, для чого необхідно внести відповідні зміни до Постанови КМУ від 24 лютого 2003 р. № 200 "Про затвердження типових положень про територіальні органи земельних ресурсів", а також до наказу Державного комітету земельних ресурсів від 11 березня 1997 р. № 39 "Про затвердження Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи".
Рекомендації учасників "круглого столу"
Обговоривши проблемні питання щодо внесення змін до окремих законодавчих актів, які регулюють видачу документів дозвільного характеру (в т. ч. до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності"), вдосконалення термінологічного апарату в цій сфері та раціонального й ефективного розподілу повноважень дозвільних органів у сфері видачі дозвільних документів, учасники "круглого столу” констатують, що наразі доконечно необхідно зробити рішучі кроки для їх розв’язання.
Водночас присутні відзначають належну роботу з реалізації вимог цього закону окремих органів виконавчої влади, а саме Держкомпідприємництва України як спеціально уповноваженого органу, а також Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
За цього учасники "круглого столу" звертають увагу на неналежний стан розробки нормативно-правових актів, необхідних для впровадження Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", та на необхідність якнайшвидшого подання на розгляд Кабінету Міністрів України проектів відповідних документів. Це, в першу чергу, стосується таких органів влади, як Міністерство внутрішніх справ України, Державний департамент ветеринарної медицини, Міністерство аграрної політики України тощо.
Під час засідання "круглого столу" було висловлено низку пропозицій щодо вдосконалення законодавчої бази з питань видачі документів дозвільного характеру.
Враховуючи зазначене вище, учасники "круглого столу" рекомендують:
1. Кабінету Міністрів України:
- забезпечити опрацювання центральними органами виконавчої влади законопроекту "Про внесення змін до деяких законодавчих актів", який обговорювався на засіданні "круглого столу", та направити його в установленому порядку до Верховної Ради України для першочергового розгляду;
- забезпечити проведення центральними і місцевими органами виконавчої влади моніторингу законодавства з метою встановлення необхідності отримання документів дозвільного характеру виключно на рівні закону;
- ініціювати внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2006 рік" щодо збільшення розміру фінансування місцевих бюджетів та надання їм субвенцій для забезпечення ефективного функціонування дозвільних центрів з видачі документів дозвільного характеру за принципом організаційної єдності;
- забезпечити опрацювання питання про фінансування Єдиного державного реєстру документів дозвільного характеру для підготовки пропозицій щодо внесення змін до відповідних законодавчих актів;
- доручити центральним органам виконавчої влади опрацювати питання про делегування повноважень з видачі документів дозвільного характеру з центрального/обласного рівнів на міський/районний рівні та подати на розгляд Кабінету Міністрів України відповідні пропозиції в установленому порядку.
2. Державному комітету України з питань регуляторної політика та підприємництва:
- спільно з громадськими об'єднаннями підприємців та міжнародними експертами доопрацювати законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів" з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених під час роботи “круглого столу”, та подати його на розгляд до Кабінету Міністрів України;
- забезпечити координацію та організаційно-методологічний супровід діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування, адміністраторів для вжиття заходів з упровадження Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та законодавчого врегулювання порушених у ході "круглого столу" питань;
- спільно з центральними органами виконавчої влади опрацювати пропозиції про делегування повноважень з видачі документів дозвільного характеру з центрального/обласного рівнів на міський/районний рівні.
3. Верховній Раді України забезпечити розгляд і прийняття в першочерговому порядку:
- проекту Закону України "Про внесення зміни до статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення" (реєстраційний № 9054 від 08.02.2006 р.);
- проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів".
4. Центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування: неухильно дотримуватися вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" щодо видачі місцевими дозвільними органами документів дозвільного характеру за принципом організаційної єдності шляхом забезпечення участі своїх представників у роботі дозвільних центрів.
5. Раді міністрів АР Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування підготувати та надати Міністерству фінансів України і Державному комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва пропозиції про розмір коштів, необхідних для забезпечення належного функціонування дозвільних центрів.
І саме цей рамковий закон зустрів найбільший спротив з боку органів державної влади. Всі органи розуміють, що чим більша чіткість, чим більша відповідальність посадових осіб визначена законодавчо, тим більше ускладнюється "нестатутна" робота цих органів. Тим самим, м'яко кажучи, "шматок пирога" йде від цих посадових осіб. Ми зустрічаємо абсолютно неймовірні перепони з боку органів виконавчої влади у просуванні цього закону.
Двічі ми надсилали цей закон до Кабінету Міністрів. Його погоджено останній раз з 9 органами виконавчої влади. Дуже складно було його узгодити, проте узгодили в дуже компромісному варіанті, який нині подано до Кабінету Міністрів. Та однаково закон викликає певні заперечення. Заперечення навіть такого характеру, як з боку юридичних служб, — стосовно того, що немає необхідності в такому законі, а потрібно вводити всі ці норми до Адміністративно-процесуального кодексу або ж вносити зміни до всіх законів. Фактично це нереальний шлях, це марнування часу, якого Україна, котрій необхідно в терміновому порядку реформувати дозвільну систему, не має.
Наступний спосіб, у який ми намагаємося реформувати дозвільну систему, — це робити послідовні кроки на шляху впровадження єдиних офісів з видачі дозволів. Це єдиний шлях, який ми бачимо, до того, щоб якимось чином протистояти корумпованій системі в цій сфері. Тобто потрібно реалізувати принцип дистанціювання підприємця від чиновника. Принцип єдиного вікна передбачає саме подання попередньо сформованих пакетів документів для того, щоб самі чиновники далі їх обробляли. На цьому етапі ми зустрічаємо найбільші складнощі з підготовкою пакета документів. Чому? Тому що наперед підприємець має знати, які документи слід подавати. Підприємець має знати, що він повинен виконати для того, щоб отримати даний дозвіл.
До речі, ми маємо певні складнощі й у сфері статистики, а саме зі з'ясуванням кількості суб'єктів господарської діяльності щодо отриманих дозволів. Адже для отримання такої цифри необхідно кількість зареєстрованих минулого року суб'єктів підприємницької діяльності помножити на 28. Отримана таким чином цифра дуже близька до реальної кількості виданих дозволів, а це мільйони дозволів та погоджень, що фактично гальмують розвиток бізнесу, а значить, і економіки країни.
Тому найголовніше питання для нас — це досягнення цих цілей, знаходження таких механізмів у сфері нашого національного законодавства, які б реально працювали в даній ситуації, і перш за все запровадження принципу "єдиного вікна".
Ми почали з реформування процедури реєстрації суб'єктів господарської діяльності. Застосовували кілька нових для України механізмів, відомих у Європі як принцип "єдиного вікна". У законі "Про державну реєстрацію юридичних та фізичних осіб — суб'єктів підприємницької діяльності" вже автоматично передбачається єдине вікно для реєстрації. Тобто із запровадженням Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб підприємців єдине вікно у сфері реєстрації вже буде реалізоване.
Наступна важлива сфера для бізнесу — це ліцензування. В цій сфері вже більш-менш наведено порядок завдяки введенню в дію закону "Про ліцензування деяких видів господарської діяльності". Принаймні зроблено найголовніше — визначено ліцензійні умови на 62 із 64 видів діяльності, що ліцензуються. Можете собі уявити ліцензійні умови у вигляді 800 сторінок, де описано все те, що повинен робити підприємець для здійснення відповідного виду господарської діяльності.
Дозвільна сфера — це третій етап. Загалом сфери ліцензування, реєстрації та видачі дозволів дуже споріднені, тому наступний етап — це реформування разом із реєстрацією, ліцензуванням і дозвільної системи за принципом єдиного офісу. Тільки так ми доб'ємося позитивного результату, тому що в основному дозволи видаються місцевими органами влади або представництвами центральних органів влади на місцевому рівні. Основна тенденція ліцензування в подальшому — передача його на місцевий рівень. І реєстрація бізнесу законодавчо визначена тільки на місцевому рівні.
Деякі міністерства та відомства вже усвідомили необхідність реформування системи видачі дозволів. Потрібно віддати належне Державному комітету з нагляду за охороною праці, в якому вже визначилися, що дозволи на охорону праці видаються лише на особливо небезпечні об'єкти та види робіт.
Ми вважаємо, що саме на даний час в Україні склалась унікальна ситуація — ці три сфери наразі готові до реформування за допомогою застосування принципу "єдиного офісу".
Висновки
В ході викладення змісту питань лекційного заняття було встановлено, що чинне законодавство України є недосконалим і неповністю відповідає загальновизнаним принципам та нормам міжнародного права. Слід зазначити, що легалізація суб’єктів господарювання як процес узаконення діяльності суб’єкта господарювання може мати наступні етапи: прийняття рішення про створення суб’єкта господарювання, його державна реєстрація, набуття істотних атрибутів для ведення діяльності (виготовлення печатки та штампів відповідно до отриманого дозволу, відкриття поточного рахунку), отримання ліцензій, стандартизація та сертифікація діяльності. Легалізація як засіб державного регулювання господарської діяльності має бути спрямована на реалізацію інтересів усіх учасників цього процесу, а саме: суб’єкта господарювання, споживачів, держави, і забезпечувати: суб’єктам господарювання — більш спрощений вихід на ринок максимальної кількості господарюючих структур; зниження до мінімуму ліцензійних зборів та інших витрат, пов’язаних з процесами легалізації; споживачам — гарантії від проникнення на ринок небезпечних для життя і здоров’я, неякісних товарів і послуг; державі — розвиток і цивілізоване функціонування ринку; створення належних умов дотримання балансу інтересів суб’єктів господарювання, споживачів, держави; пряме і непряме збільшення податкових надходжень до бюджету. Також було встановлено, що легалізація суб’єктів господарювання як механізм державного контролю за дотриманням публічних інтересів при здійсненні господарської діяльності включає в себе державну реєстрацію, ліцензування, патентування, стандартизацію та сертифікацію суб’єктів господарювання, кожний з цих засобів має своє призначення, сферу і порядок застосування. Однак часто відбувається дублювання зазначених засобів, що засвідчує необхідність подальшого відпрацювання в законодавстві порядку здійснення контролю за дотриманням відповідних публічних інтересів. Узгодженість та взаємодія прямих методів державного регулювання — реєстрації, ліцензування, патентування і сертифікації — має наслідком вдосконалення процесу легалізації господарської діяльності. Незважаючи на постійний “моніторинг” з боку Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, процедура легалізації суб’єктів господарювання на етапі їх державної реєстрації практично не спрощується. Так, для реєстрації суб’єкта господарювання, необхідно подати документи до 8 державних установ: виконавчий комітет місцевої ради або відповідну державну адміністрацію, територіальні підрозділи Державного комітету статистики, Державної податкової інспекції, Пенсійного фонду України, Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, Фонду з тимчасової втрати працездатності України. Слід зазначити, що кожну з цих установ представник суб’єкта господарювання має відвідати кілька разів, і не всі вони працюють для прийому населення кожен день, а, як правило, у визначені дні тижня та у визначені години. Від моменту подання документів державному реєстратору, до відкриття рахунку в банку проходить близько двох місяців, протягом яких підприємець виконує приписи вказаних вище органів державної влади та установ.