Глава 3. Функциональные особенности российского федерализма

3.1. Распределение предметов ведения

в федеративной системе России

Институт государства заключает в себе идею реализации государственной власти во всех сферах общественных отношений, поддающихся нормативно-правовому регулированию. Поэтому когда мы говорим о компетенции, полномочиях государства, то предполагаем, что они ограничены только сферой действия системы права и ничем иным более. Однако если говорить о федеративной системе, то полномочия должны быть распределены между различными уровнями власти. С одной стороны, компетенция федерации в целом не должна быть ограниченной, а с другой - субъекты федерации также должны иметь собственный предмет регулирования, иначе смысла в таковых федеративных отношениях нет.

Оптимальным решением задачи организации государственного управления в Российской Федерации является определение предметов ведения для каждого уровня государственной власти. Российская Конституцияпошла по пути установления конкретного перечня предметов ведения Федерации и вопросов совместного ведения, а остальные вопросы определены сферой исключительного ведения субъектов Федерации. Такое решение вопроса, с одной стороны, закрепляет высокую степень самостоятельности регионов, а с другой - не нарушает общей логики государственной власти, т.е. общий объем полномочий всей системы власти неисчерпаем. Рассмотрим подробнее предметы ведения каждого уровня государственной власти.

Полномочия Российской Федерации. Статья 71Конституции Российской Федерации определяет, что в ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение КонституцииРоссийской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

Согласно ч. 1 ст. 76Конституции России по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, названные полномочия вытекают из самой природы суверенного государства, т.е. важнейшие вопросы компетенции сконцентрированы в ведении верховной государственной власти. Несмотря на то что отдельные полномочия становились предметом споров и требовали толкования Конституционным Судом Российской Федерации, четкое перечисление предметов ведения Федерации является гарантией верховного статуса федеральной государственной власти.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 72Конституции находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов КонституцииРоссийской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76Конституции Российской Федерации).

В Федеральном законеот 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон) установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральнымзакономв течение трех месяцев.

Предметы совместного ведения являются наиболее проблемным полем федеративных отношений. Совместное регулирование обозначенных сфер дает возможность согласовать интересы Федерации и региональной власти, позволяет каждому региону самостоятельно в предоставленном объеме проводить правовое регулирование в соответствии с национально-культурными и иными особенностями конкретного региона, а также его социально-экономическим развитием. В то же время неопределенность границ регулирования ведет к конкуренции федеральных и региональных нормативных актов, а также создает напряженность в федеративных отношениях. Отдельные авторы предлагают в связи с этим ликвидировать вовсе сферу совместного регулирования, определив лишь исключительное ведение как Федерации, так и ее субъектов <1>.

--------------------------------

<1> Авершин В.В. Совершенствование системы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Известия Российского государственного педагогического университета имени А.И. Герцена. 2007. N 8. С. 77.

Основные вопросы разграничения полномочий различных уровней государственной власти также рассмотрены в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", преимущественно в главе IV.1"Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации".

Статья 26.1названного Закона устанавливает, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяютсяКонституциейРоссийской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации. Тем самым помимо Конституции Российской Федерации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, полномочия разграничены договорами о разграничении полномочий и соглашениями.

Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям названного Федерального закона. Указанные требования распространяются также на указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Статья 26.7Закона определяет, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий. Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

В этой же статьерегламентирован порядок заключения таких договоров и установлено, что срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десяти лет.

Определенные вопросы вызывает статус т.н. Федеративного договора от 31 марта 1992 г., который как раз регулировал вопросы разграничения полномочий и был подписан почти всеми субъектами Федерации, кроме Чеченской Республики и Республики Татарстан.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан был подписан 26 июня 2007 г. и утвержден Федеральным закономот 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ <1>. Данный Договор заключен уже в соответствии сЗакономот 06.10.1999 N 184-ФЗ и по своему статусу и содержанию отличается от Федеративного договора 1992 г., а именно не содержит перечня предметов совместного ведения, а закрепляет отдельные особенности правового положения Республики Татарстан в составе Федерации. Тем самым в определенной степени нарушается принцип равноправия субъектов Российской Федерации, но в то же время такое соглашение не противоречит природе федерализма и имеет место быть.

--------------------------------

<1> URL: http://tatarstan.ru/documents/polnomochia.htm.

Согласно ч. 6 статьи 1Закона в соответствии сКонституциейРоссийской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречитКонституцииРоссийской Федерации, данному Федеральномузаконуи другим федеральным законам.

В то же время не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметы ведения субъектов Российской Федерации, установленные КонституциейРоссийской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации.

Принципы и порядок заключения соглашений о передаче полномочий определены в ст. 26.8Закона. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Статья 26.9Закона предусматривает право и основания временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Особенностью Федерального законаот 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является то, что, определяя источники финансирования осуществления полномочий в сфере совместного ведения за счет средств бюджета субъектов Федерации, называются конкретные функции, входящие в содержание предметов совместного ведения, установленных встатье 72Конституции Российской Федерации.

Исключительное ведение субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 73Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

То есть формально субъекты Российской Федерации обладают значительным объемом полномочий, за исключением тех вопросов, которые находятся в ведении Федерации и в совместном ведении. Такой подход законодателя как бы подчеркивает высокий статус и степень самостоятельности субъектов Федерации в системе федеральных отношений. Однако такое распределение полномочий несовершенно, и на практике сфера исключительного ведения субъектов Российской Федерации незначительна.

Если проанализировать предметы ведения Российской Федерации (ст. 71Конституции) и предметы совместного ведения(ст. 72), где приоритет отдается федеральным актам, то полномочия Федерации практически полностью перекрывают сферу правового регулирования государства, не оставляя субъектам Российской Федерации собственных полномочий. Сфера исключительного ведения субъектов Российской Федерации тем самым очень узка, практически ничтожна.

Нужно также отметить, что в разграничение предметов ведения по уровням государственной власти не положен какой-либо четкий критерий, который позволил бы исчерпывающим образом распределить полномочия и предметы ведения. Предметы ведения названы очень приблизительно: в некоторых случаях очень узко, в других - излишне широко.

Г.С. Кириенко определяет предмет ведения субъекта Российской Федерации как сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено КонституциейРоссийской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, федеральными законами, а также принятыми в соответствии сКонституциейРоссийской Федерации конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Кириенко Г.С. Исключительное ведение субъектов Российской Федерации: конституционно-правовая теория и практика: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2010. С. 12.

КонституцияРоссийской Федерации не определяет даже примерный неисчерпывающий перечень собственных полномочий субъектов Федерации. Таким образом, субъекты Федерации не только обладают всей полнотой государственной власти в пределах исключительных предметов ведения, но и должны самостоятельно определять конкретный перечень данных предметов ведения.

Анализ конституционных (уставных) актов субъектов Российской Федерации позволяет назвать следующие полномочия, которые относят к сфере исключительного ведения: а) принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативно-правовых актов субъекта Федерации; б) установление системы органов государственной власти субъекта Федерации и порядка ее формирования; в) административно-территориальное устройство субъекта; г) принятие и исполнение бюджета субъекта; д) государственная собственность субъекта; е) социально-экономическое развитие субъекта; ж) установление местных налогов и сборов; з) заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъекта; и) делегирование осуществления части полномочий федеральным органам государственной власти; к) обеспечение деятельности органов местного самоуправления; л) представительство в федеральных органах государственной власти; м) государственная служба в органах государственной власти субъекта; н) государственные награды и почетные звания субъекта; о) научные и культурные связи с зарубежными государствами и другие полномочия.

Так, например, согласно статье 68 Конституции Кабардино-Балкарии в ведении Кабардино-Балкарской Республики находятся:

а) принятие и изменение Конституции Кабардино-Балкарской Республики и контроль за ее соблюдением;

б) законодательство Кабардино-Балкарской Республики;

в) государственное устройство, территория Кабардино-Балкарской Республики;

г) установление системы органов государственной власти Республики, порядка их организации и деятельности; формирование органов государственной власти Республики; установление порядка проведения муниципальных выборов в соответствии с федеральным законом;

д) административно-территориальное устройство Республики;

е) государственная собственность Республики и управление ею;

ж) республиканский бюджет Кабардино-Балкарской Республики; налоги, отнесенные к ведению Кабардино-Балкарской Республики;

з) республиканские энергетические и иные системы жизнеобеспечения; транспорт, информация и связь Республики;

и) внешнеэкономическая деятельность Республики;

к) программы социально-экономического развития Республики;

л) принятие, обустройство репатриантов из числа соотечественников, прибывших из-за рубежа, в соответствии с законодательством Российской Федерации;

м) назначение судей Конституционного суда Кабардино-Балкарской Республики, мировых судей;

н) установление и поддержание отношений, заключение договоров и соглашений с другими субъектами Российской Федерации;

о) установление государственных наград Кабардино-Балкарской Республики;

п) представительство Кабардино-Балкарской Республики в международных неправительственных организациях;

р) государственная символика (герб, гимн, флаг) Кабардино-Балкарской Республики;

с) иные предметы ведения, не отнесенные КонституциейРоссийской Федерации к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики.

Согласно ч. 6 статьи 6 Устава Калужской области Калужская область осуществляет правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов Калужской области, по следующим предметам ведения:

а) принятие и изменение Устава Калужской области, законов и иных нормативных правовых актов Калужской области, контроль за их исполнением;

б) образование, формирование, деятельность органов государственной власти Калужской области, их полномочия, ответственность, порядок взаимодействия между собой в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами;

в) областной бюджет Калужской области;

г) административно-территориальное устройство Калужской области;

д) собственность Калужской области, управление и распоряжение ею;

е) обеспечение комплексного социально-экономического развития Калужской области;

ж) заключение и расторжение договоров Калужской области;

з) организация государственной гражданской службы Калужской области и вопросы муниципальной службы в Калужской области;

и) назначение и проведение референдумов Калужской области, выборов депутатов Законодательного Собрания Калужской области;

к) награды и почетные звания Калужской области;

л) иные вопросы, находящиеся вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Калужской области.

Анализ также иных конституционных и уставных документов субъектов Федерации позволяет сделать вывод о неоднозначном подходе к определению собственных полномочий. Имеются совпадающие наименования полномочий, но значительная часть все же отличается. Впрочем, перечень носит неисчерпывающий характер, что позволяет осуществлять все иные полномочия, не запрещенные федеральным законодательством.

Для того чтобы компетенция субъектов Российской Федерации более четко была очерчена, необходимо определить в КонституцииРоссийской Федерации или федеральном законодательстве перечень тех полномочий, которые, безусловным образом, находятся в исключительном ведении субъектов. Данный перечень не должен быть исчерпывающим, однако важность определения предметов ведения заключается в том, что названные сферы будут вычленены из предмета регулирования Федерации и дадут возможность субъектам Федерации более уверенно осуществлять правовое регулирование в обозначенных областях, не опасаясь федерального вмешательства.

Таким образом, для распределения государственно-властных полномочий в Российской Федерации взят принцип обособления предметов ведения, т.е. определенных сфер, в рамках которых осуществляется правовое регулирование соответствующего уровня власти. В целом такой подход обоснован, но несовершенен и нуждается в корректировке.

Кроме того, большие споры вызывает институт предметов совместного ведения. Здесь не определены границы регулирования Федерации и субъектов, что дает право федеральной власти осуществлять максимальный уровень правового регулирования и оставлять субъектам полномочия в объеме "на свое усмотрение". С другой стороны, определив четко границы правового регулирования в предметах совместного ведения, эти предметы теряют свой смысл. В этом случае будут существовать только предметы исключительного ведения Федерации и ее субъектов.