2.3. Порядок принятия в состав Российской Федерации

и образования новых субъектов Российской Федерации

Часть 2 статьи 65Конституции Российской Федерации устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном Федеральным конституционнымзаконом. Тем самым система российского федерализма является открытой и допускает изменение структуры федеративных связей путем принятия новых субъектов и преобразование статуса существующих субъектов.

Однако нормативный акт, о котором идет речь в части 2 статьи 65Конституции России, был принят лишь в 2001 году. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <1>, как написано в егопреамбуле, устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2001. 20 декабря.

Законразделяет между собой две процедуры: принятие в Российскую Федерацию и образование нового субъекта. По этим же критериям Закон структурирован.

Согласно статье 3Закона принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе, при этом должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.

А. Процедура принятия в Российскую Федерацию нового субъекта.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части.

Данная процедура осуществляется в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации, международными (межгосударственными) договорами Российской Федерации, указанным Федеральным конституционнымзаконом, а также федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством.

В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.

В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором.

Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство.

Президент Российской Федерации после поступления указанного предложения уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Рассмотрение предложения о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осуществляются в порядке, предусмотренном Федеральным законом"О международных договорах Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 1995. 21 июля.

Международным договором, которым регулируются вопросы принятия в Российскую Федерацию, могут быть урегулированы следующие вопросы:

а) наименование и статус нового субъекта Российской Федерации;

б) порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина Российской Федерации;

в) правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;

г) действие законодательства Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

д) функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Российской Федерации.

Международным договором может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации.

По отдельным вопросам, связанным с принятием в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, Российской Федерацией и данным иностранным государством могут быть подписаны специальные протоколы, подлежащие ратификации одновременно с ратификацией международного договора.

После подписания международного договора Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия КонституцииРоссийской Федерации данного международного договора. В случае если Конституционный Суд Российской Федерации признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации, указанный международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию в порядке, предусмотренном Федеральнымзаконом"О международных договорах Российской Федерации".

Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

Проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. Проект указанного федерального конституционного закона может содержать и другие положения, вытекающие из международного договора и протоколов к нему.

Федеральный закон о ратификации международного договора принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном КонституциейРоссийской Федерации.

Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в общем порядке принятия федеральных конституционных законов.

Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вступает в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства международного договора.

Изменения в часть 1 статьи 65Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

Нужно отметить, что до настоящего времени данный механизм не был применен. Особый интерес в связи с этим представляет процесс создания Союзного государства России и Беларуси. Договормежду РФ и Республикой Беларусь "О создании Союзного государства" <1> был подписан 8 декабря 1999 г., ратифицирован Федеральнымзакономот 02.01.2000 N 25-ФЗ, т.е. до принятия и без учета положений Федерального конституционногозаконаот 17.12.2001 "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". В тексте Союзногодоговораречь идет не о вхождении Белоруссии в состав Российской Федерации на правах отдельного равноправного с другими субъекта Федерации, а о создании государства, в которое войдут Беларусь и Российская Федерация в целом. Тем самым может быть создана система, похожая на Союз ССР, где РСФСР также представляла собой сложное федеративное образование.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2000. 29 января.

Представляется, что создание Союзного государства на оговоренных условиях нецелесообразно, т.к., во-первых, это создаст сложную трех-/четырехуровневую федеративную структуру (Союзное государство - Российская Федерация - субъект Российской Федерации - автономный округ); во-вторых, такое объединение не соответствует интересам Российской Федерации, ведь несопоставимость финансово-экономических и иных потенциалов двух стран ставит Беларусь в данном союзе в излишне привилегированное положение, что, в свою очередь, не вызовет одобрения субъектов Российской Федерации, в первую очередь национальных республик.

Б. Процедура образования в составе Российской Федерации нового субъекта.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом"О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части. Кроме названного Закона образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии сКонституциейРоссийской Федерации, а также федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации и повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.

Изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137Конституции Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в текстстатьи 65Конституции Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации.

Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации. Указанное предложение должно быть обоснованным и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются:

а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации;

б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;

г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. В случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Вынесение вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации с различиями в его формулировке не допускается.

Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляются в соответствии с федеральным законодательством и законами заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме.

В случае если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год.

Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту Российской Федерации.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов Российской Федерации были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Проект указанного закона вносится Президентом Российской Федерации.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) Российской Федерации, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

а) формирование органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;

б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) правопреемство нового субъекта Российской Федерации в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, иностранными государствами и международными организациями;

г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации;

д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;

е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 108Конституции Российской Федерации.

Изменения в часть 1 статьи 65Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.

В соответствии с данным порядком до настоящего времени было произведено несколько процедур образования новых субъектов:

1. Образование Пермского края с 1 декабря 2005 г. (наименования прекративших существование с 1 декабря 2005 г. в качестве субъектов Российской Федерации Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа исключены из части 1 статьи 65Конституции Российской Федерации на основании Федерального конституционногозаконаот 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" <1>).

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 13. Ст. 1110.

2. Преобразование Красноярского края с 1 января 2007 г. (наименования прекративших существование с 1 января 2007 г. в качестве субъектов Российской Федерации Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа исключены из части 1 статьи 65Конституции Российской Федерации на основании Федерального конституционногозаконаот 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" <1>).

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 42. Ст. 4212.

3. Образование Камчатского края с 1 июля 2007 г. (наименования прекративших существование с 1 июля 2007 г. в качестве субъектов Российской Федерации Камчатской области и Корякского автономного округа исключены из части 1 статьи 65Конституции Российской Федерации на основании Федерального конституционногозаконаот 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" <1>).

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 29. Ст. 3119.

4. Преобразование Иркутской области с 1 января 2008 г. (наименование прекратившего существование с 1 января 2008 г. в качестве субъекта Российской Федерации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа исключено из части 1 статьи 65Конституции Российской Федерации на основании Федерального конституционногозаконаот 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" <1>).

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1. Ст. 1.

5. Образование Забайкальского края с 1 марта 2008 г. (наименования прекративших существование с 1 марта 2008 г. в качестве субъектов Российской Федерации Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа исключены из части 1 статьи 65Конституции Российской Федерации на основании Федерального конституционногозаконаот 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" <1>).

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 30. Ст. 3745.

Прекратившие свое существование автономные округа тем не менее получили статус административно-территориальных единиц соответствующего субъекта Российской Федерации с особым статусом. Тем самым, с одной стороны, гарантии прав коренных малочисленных народов сохраняются в том же объеме, а с другой - устраняются проблемы организации власти в сложносоставных регионах.

О.В. Брежнев в связи с этим отмечает, что "административно-территориальные единицы с особым статусом представляют собой разновидность национально-территориальной административной автономии. Иными словами, административно-территориальные единицы с особым правовым статусом в большей степени соответствуют сложившимся в теории конституционного права представлениям об автономном образовании, нежели автономная область и автономные округа. Появление административно-территориальных единиц с особым правовым статусом - нового вида национально-территориальных образований - является своеобразной тенденцией в современном развитии федеративного устройства России, направленной на преодоление присущей ему асимметрии при одновременном сохранении его основополагающих начал" <1>.

--------------------------------

<1> Брежнев О.В. Административно-территориальные единицыс особым правовым статусом в объединенных субъектах Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 36.