1.2. Становление федерализма современной России

Идея федерации была предметом рассмотрения дореволюционных мыслителей, отдельные федеративные институты были установлены и в системе государственного устройства на различных этапах развития Российского государства, однако не они стали прообразом современного российского федерализма.

Федеративное устройство современной России возникло не на ровном месте, не как теоретически и практически обоснованная модель организации нового государства, а в большей степени как наследие федеративной системы советского периода. Российская Федерация по своему государственному устройству - это несколько видоизмененная Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР), поэтому для объяснения важных элементов современного российского федерализма необходимо проследить историческое развитие идеи федерации в системе РСФСР.

В результате Октябрьской социалистической революции, которая открыла возможность обретения самостоятельности народами, находившимися в составе территории России, существовала опасность образования множества самостоятельных государств. Видимо, исходя из этих причин III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г. была принята Декларацияправ трудящегося и эксплуатируемого народа, которая юридически закрепила федеративное устройство России. ВДекларациибыло указано: "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик" <1>. Здесь же провозглашено стремление "создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России".Декларацияпредоставила возможность рабочим и крестьянам каждой нации самостоятельно решить, желают они войти в состав Российской Федерации или нет, а если желают, то на каких основаниях.

--------------------------------

<1> Декреты советской власти. М., 1957. Т. I. С. 341.

Декларацияподробно не рассматривала федеративную систему России. Модель будущего федеративного устройства детализировалась в Резолюции "О федеративных учреждениях Российской Республики", которая была принята тем же Съездом, где, в частности, были уточнены способы установления отношений между центральной властью и органами будущих республик.

Следствием Съезда стало практическое установление федеративной системы. Первой автономной частью России стала Советская Латвия. В Декларации о самоопределении Латвии от 24 декабря 1917 г. указывалось: "Латвийское советское правительство исходит из факта автономии Латвии по отношению к Советской России...". 25 декабря 1917 г. I Всеукраинский съезд Советов объявил Украинскую Республику федеративной частью Российской Республики. Формально Украина не называлась автономной, однако фактически отношения между Украиной и Россией складывались на основе автономии Украины.

Одними из первых (весной 1918 г.) в составе Российской Федерации оказались Туркестанская Советская Республика, Терская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая Советские Республики, которые объявили себя частями Российской Федерации. Делались попытки создания Татаро-Башкирской Республики <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). М., 1966. С. 107 - 110, 123 - 126.

Конституция РСФСР 1918 г. в ст. 11устанавливала: "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику" <1>. Таким образом, Россия провозглашалась федеративным государством с автономными образованиями. Основной формой таких союзов сначала были автономные республики, затем появились такие образования, как трудовая коммуна и автономная область.

--------------------------------

<1> Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. М.: ПРОСПЕКТ, 1997. С. 307.

Автономная республика по своему статусу наиболее близка к государству, имела свой государственный механизм, свой конституционный акт. Трудовые коммуны и автономные области не имели атрибутов государственности.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства Республики. Он прежде всего характеризуется изменением форм автономии. В 1923 г. упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие трудовые коммуны - Немцев Поволжья и Карельская - преобразуются в автономные республики. Вскоре возникает новая форма автономии - национальный округ. В 1925 г. в составе Пермской области был образован первый в Республике национальный округ - Коми-Пермяцкий. В 1929 - 1930 годах в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа: Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и др. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны <1>.

--------------------------------

<1> Козлов Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 260.

КонституцияРСФСР 1925 г. провозгласила в качестве форм автономий автономную республику и автономную область, а также определила конструкцию их государственного аппарата и компетенцию.Статья 2Конституции гласит: "Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик".

Новая КонституцияРСФСР 1937 г. закрепила в составе Федерации 5 краев, 19 областей, 17 автономных республик и 6 автономных областей, перечень которых приведен в тексте Конституции. Согласност. 14Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из краев: Азово-Черноморского, Дальневосточного, Западно-Сибирского, Красноярского, Северо-Кавказского; областей: Воронежской, Восточно-Сибирской, Горьковской, Западной, Ивановской, Калининской, Кировской, Куйбышевской, Курской, Ленинградской, Московской, Омской, Оренбургской, Саратовской, Свердловской, Северной, Сталинградской, Челябинской, Ярославской; автономных советских социалистических республик: Татарской, Башкирской, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской; автономных областей: Адыгейской, Еврейской, Карачаевской, Ойротской, Хакасской, Черкесской. После принятияКонституцииРСФСР 1937 г. во всех автономных республиках были приняты конституции этих республик.

В военный и послевоенный периоды произошли серьезные изменения в составе и статусе автономных образований РСФСР. Следующая КонституцияРСФСР 1978 г. закрепила следующий состав автономных образований: 16 автономных республик (Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская, Якутская); 5 автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская, Хакасская); 10 автономных округов (Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий).

Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала статус автономной республики в главе 8. Автономная республика вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению; имеет свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции РСФСР и учитывающую особенности автономной республики; участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления, соответственно, РСФСР и Союза ССР.

Автономная республика обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствует осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР и РСФСР, проводит в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР и РСФСР.

По вопросам, относящимся к ее ведению, автономная республика координирует и контролирует деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного и республиканского (РСФСР) подчинения.

В главе 9Конституции установлен статус автономных областей и автономных округов. Автономная область находится в составе РСФСР и входит в край. За органами государственной власти и управления автономной области обеспечивается право сношения с органами государственной власти и управления РСФСР как через краевые органы государственной власти и управления, так и непосредственно. Соответственно, статус этих автономных образований значительно ниже, чем статус автономных республик.

Важнейшим событием в развитии российского федерализма и страны в целом стала Декларацияо государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. N 22-1. Документ содержит целый ряд положений, определивших дальнейшее направление развития федерализма в России. Так, вп. 9указано: "Съезд народных депутатов РСФСР подтверждает необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР. Конкретные вопросы осуществления этих прав должны определяться законодательством РСФСР о национально-государственном и административно-территориальном устройстве Федерации..." <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.

Периодизацию российского федерализма необходимо производить именно с этой даты, однако относительно конкретных периодов нет однозначного мнения.

А.В. Зуйков <1> выделяет четыре этапа трансформации российского федерализма: федерализм стихийный (1993 - 1995); федерализм направляемый (1996 - 1999); федерализм управляемый (2000 - 2003); федерализм административный (2004 - 2008). Первый этап, по его мнению, связан с реализацией интересов действующего Президента России. Второй этап "характеризуется обретением по-прежнему слабым федеральным центром некоторого контроля над ситуацией, но преимущественно за счет уступок требованиям региональных властей и перераспределения полномочий в пользу регионов в результате заключения договоров". Особенность третьего этапа в том, что с 2000 г. федеральный центр перестает действовать по ситуации и переходит к решительным шагам в направлении федерализма управляемого. Предприняты такие основные меры, как: создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них; изменение порядка формирования Совета Федерации; курс на отказ от договоров между федеральным центром и субъектами; приведение конституций и законодательства субъектов в полное соответствие с федеральной Конституциейи законами. Четвертый этап, начавшийся с 2004 г., характеризуется централизацией федеративных отношений: отказ от прямых выборов глав субъектов; реформа исполнительной власти; укрупнение субъектов Российской Федерации; сужение сферы полномочий регионов и т.д.

--------------------------------

<1> Зуйков А.В. Размышления о российском федерализме// Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 12. С. 21 - 25.

Н.Н. Арзамаскин предлагает иную периодизацию российского федерализма. На первом этапе (примерно 1991 - 1993 гг.), по его мнению, складывались политические и идеологические предпосылки федерализма. На втором этапе, начавшемся с принятия КонституцииРоссийской Федерации 1993 года, сформирована новая страница в отечественной государственности, которая характеризуется совершенно иными вертикальными и горизонтальными связями. Третий этап (начиная с 1997 года) характеризуется поиском новых, отвечающих времени путей укрепления федеративного устройства. Основная цель этого периода - создание стройной и результативной модели, рассчитанной на стабильное функционирование <1>.

--------------------------------

<1> Арзамаскин Н.Н. Этапы и современные тенденциистановления российского федерализма // Право и политика. 2007. N 4. С. 34.

Признавая некоторую значимость проведения периодизации современного российского федерализма, нужно все же отметить, что более целесообразно рассматривать конкретные события, повлиявшие на федеративное развитие России.

Положения Декларациио государственном суверенитете РСФСР стали катализатором процесса суверенизации автономных образований - так называемого парада суверенитетов.

В такой ситуации для предотвращения окончательного распада России был разработан и подписан 31 марта 1992 г. Федеративный договор <1>, который определял взаимоотношения Федерации и ее субъектов. Фактически Федеративный договор представлял собой не единый документ, а три документа, которые предусматривали разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации, соответственно, и республиками в составе Российской Федерации; краями, областями и городами Москва и Санкт-Петербург; автономной областью и автономными округами. Данный документ не был подписан представителями Чечни и Татарстана.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Несмотря на спорный характер статуса Федеративного договора 1992 г., он стал основой КонституцииРоссийской Федерации, особенно в части регулирования федеративного устройства России.

КонституцияРоссийской Федерации 1993 года окончательно закрепила федеративный характер Российского государства. Она, с одной стороны, установила верховный статус федеральных органов государственной власти, с другой - обозначила границы самостоятельности субъектов России. Тем самым достигнуты главные цели - сохранение России как государства в границах РСФСР и упорядочение системы властных отношений на основе федеративных институтов.

Федеративным отношениям посвящена глава 3Конституции "Федеративное устройство". Здесь перечисляются все субъекты Российской Федерации, основы правового статуса субъектов Российской Федерации, перечень полномочий органов власти Федерации и субъектов, основы образования и деятельности органов власти федерального и регионального уровней.

На положениях КонституцииРоссийской Федерации, определяющих федеративное устройство России, основано все дальнейшее законодательство в названной сфере как федерального, так и регионального уровня.

Следующим событием, определившим содержание федеративных отношений, стало принятие Федерального законаот 06.10.1999 N 184-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (в дальнейшем - "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Положения КонституцииРоссийской Федерации в названномЗаконеполучили свое разъяснение. Здесь определены общие положения деятельности органов власти субъектов Российской Федерации; статус и основы организации деятельности законодательного (представительного) органа; система и порядок организации исполнительных органов власти; общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации; экономические основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иные положения, так или иначе конкретизирующие правовые основы федеративных отношений.

Стремясь обеспечить высокую степень самостоятельности, некоторые национальные республики в составе России (например, Татарстан, Чечня и пр.) в своих конституционных актах провозглашались суверенными государствами, что противоречило идее о едином суверенитете Российской Федерации. В связи с этим Конституционным Судом Российской Федерации были приняты Постановлениеот 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> иОпределениеКонституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2000 N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" <2>. Указанные акты существенным образом повлияли на развитие федерализма, стали веским правовым аргументом для приведения конституционных актов республик в составе России в соответствие сКонституциейРоссийской Федерации.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 19.06.2000. N 25. Ст. 2728.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 17.07.2000. N 29. Ст. 3117.

Окончательно положения о суверенитете устранены из конституционных актов республик в составе России в последние годы, и названные акты сыграли в данном процессе далеко не последнюю роль.

Определенные споры вызывает институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Согласно абз. 2 п. 1 ст. 1Указа Президента Российской Федерации от 13.05.2000 N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" <1> полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.КонституцияРоссийской Федерации прямо не предусматривает создание подобной структуры в системе органов государственной власти, однако прямого запрета также нет.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2000. 16 мая.

Тем не менее институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стал действенным механизмом регулирования федеративных отношений и контроля за исполнением федерального законодательства на территории субъектов Российской Федерации.

В августе 2000 г. был принят Федеральный закон"О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", который установил, что эта палата парламента состоит из представителей, избранных региональными парламентами и назначаемых главами регионов. Ранее существовавшая процедура формирования Совета Федерации противоречила действовавшейКонституцииРоссийской Федерации, а именно принципу разделения властей. Кроме того, в результате реформы существенно улучшилось взаимодействие между Президентом России и высшей палатой Федерального Собрания.

Большое влияние на федеративные отношения оказали изменения порядка избрания глав субъектов Федерации. Федеральным закономот 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> установлено, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2004. 15 декабря.

Такой порядок наделения полномочиями глав регионов позволяет избежать появления случайных людей в руководстве субъектов Федерации, однако не совсем стыкуется с демократическими принципами Российского государства.

Определенное значение имеет также переход от смешанной избирательной системы к пропорциональной. Ранее на основании Федерального законаот 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам и 225 - по федеральному избирательному округу. Тем самым было обеспечено представительство как от политических объединений, так и от территорий. Новый порядок, установленный Федеральным законом от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>(ст. 4), определил, что федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации. Таким образом, непосредственное представительство от населения определенного одномандатного избирательного округа устранено, и депутаты Государственной Думы Российской Федерации представляют общие интересы всего населения России.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2005. 24 мая.

На современном этапе проведенные реформы федеративных отношений, направленные на укрепление вертикали власти, показали свое несовершенство. В ПосланииПрезидента России Федеральному Собранию России в декабре 2011 г. были озвучены идеи о либерализации как всей политической системы, так и федеративных отношений.

Реальным шагом явилось утверждение Федеральным закономот 02.05.2012 N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> выборной процедуры назначения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Эта норма еще не получила широкой практики применения, и о результатах говорить еще очень рано, однако эта мера имеет огромное значение для развития федеративных отношений.

--------------------------------

<1> http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;1609940

На основании всего вышеизложенного нужно отметить, что окончательная модель российского федерализма еще не сформирована. Еще остается ряд проблем и задач, которые необходимо решить для создания оптимальной схемы взаимодействия федеральных и региональных структур, чтобы, с одной стороны, обеспечить верховенство государственной власти Российской Федерации на всей ее территории, а с другой - соблюсти интересы населения и государственной власти субъектов Российской Федерации.