Б 012 осень 15-16_ Готово / Учебники / Конституц право зарубеж стран / КПЗ Европы_ ред. Ковачев _05

формирования верхней палаты высшего представительного органа страны, пытались найти "золотую середину", обеспечить разнообразное представительство субъекта федерации на федеральном уровне. Одни закрепляют это разнообразие, опираясь как на непосредственно избранных населением представителей, так и на назначенных высшими представительными (законодательными) органами субъектов (Бельгия). Другие устанавливают равное представительство от высшего представительного (законодательного) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации (Россия). Однако необходимо учитывать то обстоятельство, что наряду с достоинствами смешанный способ формирования верхних палат впитывает в себя и недостатки обоих этих способов.

Кроме проблемы выбора наиболее эффективного способа формирования верхней палаты высшего представительного органа государства, существует еще одна, не менее сложная, проблема: какое количество представителей должен посылать в верхнюю палату каждый субъект федерации. Конституции федеративных государств Европы решают ее по-разному. Одни закрепляют равное представительство субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа страны (Швейцария, Российская Федерация, Босния и Герцеговина), другие используют пропорциональную систему представительства (ФРГ, Австрия), третьи - систему, при которой количество представителей от каждого субъекта строго определено, однако субъекты представлены неравно (Бельгия).

Вопрос об эффективности и демократичности той или иной системы пытаются решить многие ученые, политики на протяжении длительного времени. Однако решение этой проблемы во многом зависит от того, как в данном случае мы понимаем сам термин "представитель". Если считать, что это прежде всего представитель населения субъекта федерации, то, несомненно, основным критерием будет количество населения субъекта; соответственно, тот субъект, население которого больше, чем население другого субъекта, должен тогда иметь и большее количество представителей в верхней палате. При таком понимании вполне оправданна пропорциональная и неравная система представительства субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа государства. В том случае, если мы рассматриваем представителя субъекта федерации в качестве представителя государственного образования, права и обязанности которого во взаимоотношениях с федерацией такие же, как и у других государственных образований этой федерации, то право на существование будет иметь только система равного представительства. Поэтому, например, аргументация нецелесообразности того обстоятельства, что кантон Цюрих, население которого свыше одного миллиона жителей, посылает в Совет кантонов двух представителей, как и кантон Ури, население которого 36 000 жителей, является не совсем корректной. Швейцарская Конституция провозглашает принцип равенства кантонов независимо от численности их населения, размера территории и др.

Говоря о преимуществах одного способа формирования перед другим, одной системы представительства перед другой, необходимо помнить, что закрепление в конституции федеративного государства Европы того или иного

способа формирования, той или иной системы представительства субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа было обусловлено не только степенью их эффективности по отношению к другим способам и системам, но и рядом других, иногда более существенных причин: исторические традиции развития государственности, особенности национального состава населения страны, экономические, политические и многие другие причины.

4. Некоторые выводы

Анализ конституционной регламентации порядка формирования верхних палат высших представительных органов федеративных государств Европы показывает:

1)Отношения, связанные с формированием верхних палат, должны быть обязательно урегулированы в конституции федеративного государства. Только конституционное закрепление позволит говорить о стабильности этих отношений.

2)Наиболее целесообразной системой представительства, на наш взгляд, является система равного представительства субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа государства. Субъекты федерации должны рассматриваться исключительно как равные государственные образования независимо от таких характеристик, как количество населения, территория и др.

3)Что касается наиболее эффективного способа формирования верхней палаты высшего представительного органа федерации, то, на наш взгляд, это способ представительства субъектов федерации в верхней палате, при котором каждый субъект федерации посылает равное количество представителей от высшего исполнительного и представительного (законодательного) органа субъекта федерации. Данный способ позволяет обеспечить профессионализм и демократичность представительства со стороны субъектов.

§11. Конституционно-правовой статус автономий в Дании

1. Предварительные замечания

Дания по форме государственного устройства является унитарным государством, имеющим в своем составе две национально-территориальные автономии - Гренландию и Фарерские острова.

В конституционно-правовой литературе под территориальной автономией понимается такая самоуправляющаяся административно-территориальная единица, которая обладает определенной долей самостоятельности в рамках конституции страны и/или специального закона. При этом решения органов публичной власти или населения этой единицы, принятые в пределах прав, установленных конституцией и/или законом, не могут быть отменены органами

государства *(81).

В действующей Конституции Дании 1953 г. не содержится специальных положений, регулирующих статус автономных образований и их взаимоотношения с центральными датскими властями. Тем не менее в отдельных параграфах Конституции автономные образования все-таки упоминаются. Так, § 28 предусматривает вхождение в состав центрального законодательного органа Дании - Фолькетинга - двух депутатов как от Фарерских островов, так и от Гренландии; п. 5 § 30 предусматривает, что представительство Фарерских островов и Гренландии в Фолькетинге может устанавливаться специальным законом; в соответствии с п. 8 § 42 специальным законом может регулироваться проведение референдумов в автономных единицах, и наконец, в Конституции имеется еще один параграф, затрагивающий автономии, - § 86, в соответствии с которым "возрастной ценз участия в местных выборах на Фарерских островах и в Гренландии может быть установлен законом или на основании закона". Более детально взаимоотношения автономных единиц и центральных властей регулируются специальными актами - Актом о местном управлении Фарерских островов 1948 г. и Актом о местном управлении Гренландии 1978 г.

2. Автономия Гренландии

Первые люди прибыли в крайнюю северную часть Гренландии в 2500 г. до н.э., и в течение нескольких столетий свободная ото льда часть острова стала домом для арктического племени охотников, получивших название палаеэскимосов.

Во времена викингов североевропейцы стали осуществлять плавание в Северную Атлантику, а в 985 г. исландец Эрик Красный положил начало колонизации Гренландии. Северные поселенцы экономически зависели от Европы. Сама гренландская коммуна была организована как свободное государство, контролируемое крупными землевладельцами. Католическая церковь назначила первого епископа в Гренландии в 1124 г. В 1261 г. северное поселение стало частью Норвежского королевства. С объединением в 1397 г. трех Скандинавских государств - Швеции, Норвегии и Дании - норвежские владения в Северной Атлантике перешли под юрисдикцию Дании.

В 1721 г. Гренландия подверглась повторной колонизации. Датсконорвежский священник Ханс Егеде отправился в Гренландию с целью обращения в христианство северных поселенцев, которые, как считалось, утратили его. Для поддержания миссионерской деятельности было создано торговое поселение, которое должно было стать базой для установления колоний вдоль побережья.

Торговые поселения интенсивно начали появляться вдоль западного побережья Гренландии в XVIII в. В 1774 г. вся ответственность за осуществление бизнеса в этом регионе была возложена на Королевский Гренландский торговый департамент. В 1782 г. были назначены инспекторы, контролировавшие торговлю, которые ввели стандартные цены на товары для

обеспечения равенства между жителями острова.

ВXIX в. культурная и политическая жизнь острова развивается быстрее, что было обусловлено появлением образовательных учреждений. Начала издаваться первая в мире газета, выходившая на языке колониального населения, были введены некоторые формы местного управления, которое осуществлялось официальными лицами Королевства вместе с местными гражданами - наиболее авторитетными охотниками на тюленей. Гренландский язык сохранялся и поддерживался через образовательную, миссионерскую деятельность и книгопечатание.

ВXIX в. европейские экспедиции обнаружили новые поселения эскимосов, проживавших вне колонизированной части западной Гренландии. В 1818 г. впервые узнали о существовании полярных эскимосов, а в 1823 г. английские китобои натолкнулись на поселение эскимосов в северо-восточной Гренландии. В 1878 г. датскими властями была создана специальная комиссия для исследования географии и геологии Гренландии.

Самобытность Гренландии была восстановлена на гребне культурного подъема на рубеже столетий. Миссионерская деятельность была передана Гренландской церкви, были учреждены советы провинций, заменившие существовавшие ранее органы управления.

В1917 г. США признали суверенитет Дании за северной Гренландией. В 1931 г. Норвегия заняла районы восточной Гренландии, объявив о том, что датский суверенитет не распространяется на незаселенные районы. Однако в 1933 г. Международный Суд в Гааге признал суверенитет Дании за всей территорией Гренландии.

Вопрос о предоставлении Гренландии внутренней автономии рассматривался в Фолькетинге Дании в 1978 г. 17 января 1979 г. в Гренландии состоялся референдум по одобрению Акта о местном управлении Гренландии, принятого датским парламентом. В ходе референдума большинство ее жителей поддержало Акт. Взаимоотношения Гренландии и Дании регулируются в настоящее время Актом о местном управлении Гренландии от 29 ноября 1978 г., состоящим из преамбулы и четырех глав: "Органы местного управления", "Полномочия органов местного управления", "Отношения с центральными властями", "Вступление Акта в силу и переходные положения". Акт имеет Приложение, в котором закрепляются предметы ведения гренландских органов управления. В соответствии с Актом Гренландия признается частью территории датского королевства и в то же время наделяется правом самостоятельного управления своими делами.

Гренландская автономия имеет собственные органы власти. Законодательная власть принадлежит избираемому представительному органу - Ландстингу. Он состоит из 31 депутата, которые избираются на четыре года путем всеобщих, прямых и тайных выборов. Большую роль играют местные политические партии, которые участвуют в выборах в парламент и в формировании правительства. В парламенте представлены следующие партии: Прогрессивная партия (Сиумут), Юнионистская партия (Атассут), Демократическая партия (Демокраатит), Независимая партия (Инуит Атакватигиит).

На первом заседании вновь избранного Ландстинга избирается его председатель и формируется Президиум, состоящий из председателя Ландстинга и четырех депутатов. Председатель Ландстинга не только руководит работой парламента, но и отвечает за опубликование протоколов парламентских заседаний на гренландском и датском языках, осуществляет взаимодействие гренландского представительного органа с датским Фолькетингом, представляет Гренландию в Северном Совете.

ВЛандстинге образуется бюро для обеспечения ежедневной работы палаты, а также в обязательном порядке формируются следующие комитеты: финансовый, комитет по контролю за бюджетом и финансами, комитет по вопросам международных отношений и безопасности. В каждый комитет входит пять депутатов. Кроме того, депутаты назначают парламентского омбудсмана, деятельность которого регулируется специальным местным законом от 13 июня 1994 г. Гренландский омбудсман, как и его датский коллега, является независимым должностным лицом, осуществляющим контроль за законностью деятельности органов власти.

Депутаты назначают председателя исполнительного органа - Ландсстюре, других членов правительства по предложению его председателя.

Гренландские автономные органы наделяются довольно широким кругом полномочий. Как уже отмечалось, Акт о местном управлении 1978 г. содержит Приложение, которое перечисляет те сферы, которые относятся к предметам ведения гренландских властей. В число этих предметов, в частности, входят:

- организация местного управления в Гренландии; - формирование местного правительства; - установление прямых и косвенных налогов; - вопросы церкви и религиозных коммун;

- вопросы рыболовства, охоты, сельского хозяйства, оленеводства; - охрана от браконьерства; - местное планирование;

- законодательное урегулирование торговли и конкуренции, в том числе ресторанного и гостиничного бизнеса, продажа алкогольных напитков, установление времени работы магазинов;

- социальное обеспечение; - регулирование рынка труда;

- культура и образование, в том числе профессионально-техническое; - другие вопросы, связанные с государственным регулированием

рыболовства и поддержкой развития предпринимательской деятельности; - здравоохранение;

- законодательство об аренде, поддержанию аренды и жилищнокоммунального хозяйства;

- поставка товаров; - внутренняя перевозка пассажиров и товаров;

- охрана окружающей среды.

Всоответствии с п. 2 и 3 ст. 4 гл. II Акта местные и центральные органы власти (после соответствующих консультаций с гренландскими властями) совместно устанавливают право автономии обладать юрисдикцией в той или

иной из вышеперечисленнх сфер. При этом когда речь идет о центральных органах власти, такое установление фиксируется в специальном законе, наделяющем автономные органы регулирующей юрисдикцией.

Датский парламент при сотрудничестве с гренландскими властями и с учетом местных обычаев разрабатывает и издает некоторые законодательные акты специально для Гренландии, например, Уголовный кодекс для Гренландии 1954 г., созданный на основе датского УК 1930 г., Закон о наследстве, Закон о правовом положении детей и др. *(82)

Особое внимание в Акте уделено вопросам регулирования внешнеполитической сферы. Гренландия в соответствии с Актом (п. 1 ст. 10 гл. 2) обязуется выполнять все обязательства, налагаемые международными договорами и соглашениями на государство в целом. Полномочия, делегируемые международным властям в соответствии со ст. 20 действующей конституции Дании, преобладают над полномочиями местных органов власти. При этом центральное правительство может в случае необходимости обеспечить принудительное исполнение этого принципа автономными гренландскими органами.

Вцелом Акт исходит из того, что внешнеполитические вопросы государства относятся к исключительной компетенции центральной власти (п. 1 ст. 11 гл. 3 Акта). Вместе с тем международные договоры, на заключение которых предусмотрена дача согласия датского парламента - Фолькетинга, затрагивающие интересы Гренландии, должны быть до их заключения переданы местным органам власти, которые вправе высказать по ним свое мнение в течение шести месяцев с даты направления соответствующего запроса центральных органов власти.

Кроме того, датское правительство должно проводить консультации с Ландсстюре - исполнительным органом Гренландии - по вопросам особых интересов Гренландии в Европейском Союзе, а также информировать местные автономные органы об актах, вносимых на рассмотрение Совета ЕС, которые затрагивают интересы Гренландии.

Закрепляя за центральной властью полномочия в области осуществления внешних сношений от имени всего Королевства, Акт о местном управлении Гренландии предусматривает возможность делегирования автономным органам права на ведение международных переговоров, затрагивающих интересы автономии, напрямую, с участием Министерства иностранных дел, при условии, что такие переговоры не поставят под угрозу единство Королевства.

Вдипломатические миссии Дании в тех странах, в отношении которых Гренландия имеет особые коммерческие интересы, могут назначаться по требованию гренландских властей специальные представители для защиты ее интересов. Нужно сказать, что с 1992 г. в состав датской делегации, участвующей в заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН, входят также два представителя от Гренландии.

Гренландия участвует в международном региональном сотрудничестве. В 1996 г. восемь арктических стран, включая Россию, Канаду, США, Данию/Гренландию, Швецию, Норвегию, Финляндию, образовали Арктический Совет. Гренландия поддерживает связи с эскимосами Канады, Аляски и России

через неправительственную организацию - Конференцию полярных эскимосов, действующую под эгидой ООН, которая является постоянным членом Арктического Совета.

Центральную власть в Гренландии представляет государственный комиссар - ригсомбудсман. Местные органы власти могут пригласить комиссара на заседания Ландстинга или Ландсстюре, они также информируют его обо всех новых актах, издаваемых Ландстингом.

В случае возникновения споров по вопросам ведения между центральными и автономными властями они подлежит рассмотрению специально создаваемым для этой цели Советом. Совет состоит из семи членов, два из которых назначаются центральным правительством, два - местными органами, а также трех судей Верховного суда Дании, назначаемых Президентом Верховного суда, при этом один из судей назначается председателем Совета. Если четыре члена Совета, назначаемые соответственно центральной и автономной властями, придут к единому соглашению, то спор считается урегулированным, в противном случае вопрос передается на рассмотрение трех судей Верховного суда. До окончательного разрешения спора центральные органы власти вправе приостановить решение или действие местных органов власти, по которым возник конфликт.

3. Автономия Фарерских островов

Что касается другой датской автономии - Фарерских островов, то они всегда обладали автономным статусом, поскольку, несмотря на то, что острова попеременно входили в состав разных государств, они имели свой представительный орган управления, упоминание о котором содержится еще в "Фарерской саге" 1200 г., написанной на исландском языке. Однако сам орган появился значительно раньше - сразу после заселения островов выходцами с севера. Несмотря на то, что в 1035 г. Фарерские острова вошли в состав владений норвежских королей, порядок управления оставался прежним.

Первоначально представительный орган Фарерских островов назывался Альтингом *(83). В нем принимали участие все взрослые жители островов. С принятием Закона 1274 г. Альтинг был переименован в Легтинг, это же название сохраняется до сих пор. В соответствии с названным Законом Легтинг состоял из 36 членов, избиравших должностное лицо, которое официально назначалось на этот пост Королем. Кроме этого, центральное правительство на Фарерских островах представлял специальный королевский чиновник, который также являлся представителем монарха и в Легтинге. Одновременно он выполнял функции общественного обвинителя. На тот момент Легтинг осуществлял также судебные функции, выступая в качестве верховного суда, куда могли быть обжалованы решения различных островных судов.

В 1380 г. Фарерские острова перешли под датскую юрисдикцию, но продолжали рассматриваться как территория, связанная с Норвегией.

С вступлением в силу на территории Фарерских островов свода "Норвежского права" Христиана V число мест в Легтинге увеличилось до 48.

Однако ни одно лицо не могло занимать должность представителя более одного года. Естественным результатом такого положения стала неэффективность и малая компетентность членов представительного органа, что, в свою очередь, привело к ослаблению роли Легтинга в управлении местными вопросами и, наоборот, укреплению позиций датских центральных властей.

После выхода Норвегии из состава Дании по Кильскому договору 1814 г. Фарерские острова остались, тем не менее, под юрисдикцией датского королевства.

В1816 г. фарерский Легтинг был распущен. Дания стала централизованным государством, в котором местное управление, в том числе и на территории Фарерских островов, осуществлялось наместниками монарха. Фарерские острова стали датским амтом - административно-территориальной единицей, управляемой главным административным чиновником, который единолично решал, какие законы королевства подлежат применению на территории Фарерских островов.

В1852 г. по требованию жителей Фарер Легтинг был восстановлен. Однако он действовал, скорее, как консультативный орган центральных датских властей по вопросу осуществления управления Фарерскими островами. Легтинг того периода состоял из 18 представителей. В 1906 г. количество его членов увеличилось до 22, а положение самого органа оставалось прежним.

После Второй мировой войны большинство жителей Фарерских островов высказалось за новый политический статус в составе датского королевства. После переговоров между центральным правительством и представителями Легтинга было принято решение о проведении референдума по вопросу о статусе Фарер. Референдум состоялся 14 декабря 1946 г. Гражданам пришлось делать выбор между полной независимостью Фарерских островов от Дании и предоставлением им автономии с определенным объемом полномочий по Акту

оместном управлении. Результаты референдума показали, что большинство населения, хотя и незначительное, высказалось за полную независимость Фарерских островов. После проведения референдума возник вопрос о том, считать ли состоявшийся референдум консультативным или постановляющим. Обсуждение этого вопроса затянулась, и точка в споре была поставлена после принятия Акта о местном управлении в 1948 г., в соответствии с которым Фарерские острова являются частью датской территории и представляют в нем самоуправляющуюся народную общность.

Фарерской автономии предоставлено право формировать свои органы управления. Представительным органом является Легтинг. В соответствии с Актом о выборах 1978 г. он избирается, как и центральный парламент, сроком на четыре года, максимальный количественный состав Легтинга может варьироваться от 27 до 32 членов: 27 мест, выборы на которые осуществляются по семи избирательным округам, и пять - это так называемые дополнительные места *(84). Выборы носят всеобщий, тайный и прямой характер. Активное и пассивное избирательное право предоставляется гражданам с 18 лет. Решение

опроведении выборов принимается Премьер-министром Фарерских островов. Такое решение должно быть принято не позднее чем за шесть недель до даты проведения выборов.

Выборы осуществляются на партийной основе. В политической жизни страны особую роль играют шесть политических партий, образованных и действующих в рамках автономной территории. Все они представлены в Легтинге.

Возглавляет Легтинг его председатель, избираемый на первой сессии из числа депутатов. Он осуществляет назначение Премьер-министра Фарер. В парламенте образуется семь постоянных комитетов: финансовый, по международным делам, по рыболовству и промышленности, социальный, юридический, по культурным вопросам, по правительственным вопросам.

В соответствии с Актом о местном управлении Легтингу принадлежат законодательные полномочия, которые можно подразделить на два блока. В первый блок входят вопросы, по которым решения принимает Легтинг, то есть предметы исключительного ведения автономии. Они перечислены в приложении "А" к Акту о местном управлении Фарерских островов. К ним, в частности, относятся:

-организация системы органов власти островов;

-радио- и телефонная связь;

-строительство коммуникаций;

-налоги и сборы;

-регулирование предпринимательской деятельности;

-контроль за жилищным строительством;

-библиотечное дело;

-вопросы градостроительства;

-пожарная охрана;

-регистрация населения;

-здравоохранение.

Во второй блок попадают вопросы, которые передаются в ведение автономии только в том случае, если центральное правительство и правительство автономии договорятся об условиях реализации таких полномочий. Это вытекает из § 3 Акта, согласно которому вопросы, являющиеся предметами совместного ведения Фарер и Дании, "решаются посредством тщательных переговоров о том, в каком виде и в каком объеме они могут быть переданы в ведение фарерских властей". Вопросы обороны и внешней политики вообще не подпадают под действие Акта о местном управлении. Координацию действий автономных и центральных властей осуществляет назначаемый датским Правительством государственный представитель - ригсомбудсман, который "участвует в прениях в Ландстинге по вопросам, отнесенным к совместному ведению" *(85).

Центральный парламент сохраняет законодательную компетенцию во всех сферах за исключением сфер, переданных Легтингу. Вместе с тем, любые законопроекты центральной власти, касающиеся Фарерских островов, до их принятия в Фолькетинге должны быть предварительно согласованы с Легтингом. При этом процедура принятия рекомендации к такому законопроекту фарерским парламентом аналогична законодательной с единственной разницей, что текст рекомендаций, одобренных депутатами Легтинга, не подлежит официальному опубликованию в "Фарерской газете". Несмотря на то что рекомендации,

принятые автономным законодательным органом, формально не являются обязательными для датских властей, последние, как правило, им следуют.

Вслучае разногласий между центральной и автономной властями по предмету, содержанию подобных актов создается, как и в Гренландии, согласительный Совет в составе двух представителей от датского Правительства, двух представителей от Ландсстюре и трех членов Верховного суда Дании.

Правительство автономии состоит из Премьер-министра и не менее двух министров. Максимальный количественный состав исполнительного органа автономии не устанавливается. Премьер-министр назначается автономным парламентом. Кандидатура на эту должность согласовывается председателем Легтинга и представителями политических партий, представленных в парламенте. Согласованная кандидатура выносится на голосование. Кандидат должен набрать большинство голосов депутатов, для того чтобы быть назначенным на должность главы исполнительной власти. Премьер-министр назначает на должность остальных министров. Премьер-министр и отдельные министры не могут заседать в представительном органе. Тем не менее они обладают правом законодательной инициативы и правом выступления на заседаниях парламента, однако не участвуют в парламентском голосовании. Премьер-министр обнародует законопроекты, принятые парламентом, и имеет право вето в отношении таких актов. Однако вето Премьер-министра может быть преодолено путем выражения депутатами недоверия главе исполнительной власти, что влечет за собой его досрочную отставку.

Вавтономии закрепляется парламентарная модель взаимоотношений между исполнительной и законодательной властями. Все правительство в целом и любой его член должны пользоваться доверием парламента: если по меньшей мере 17 депутатов проголосуют за выражение недоверия Правительству или отдельному министру, то Правительство или соответствующий министр должны подать в отставку. Однако вместо ухода в отставку Премьер-министр может назначить досрочные выборы в Легтинг.

4.Некоторые выводы

Проведенный анализ конституционно-правового статуса автономий Дании дает основание считать, что Гренландия и Фарерские острова представляют собой государственную форму автономии. Каждая из этих автономий имеет свои органы управления - парламент и правительство. Объем полномочий автономных органов, а также разграничение компетенции между ними и центральными органами регулируются соответствующими актами о местном управлении, в соответствии с которыми представительные органы автономных образований вправе издавать законы по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Особенность статуса датских автономий заключается в том, что по сравнению с некоторыми автономиями в других зарубежных странах внешнеполитические дела не исключены полностью из сферы деятельности