Б 012 осень 15-16_ Готово / Учебники / Конституц право зарубеж стран / КПЗС_под ред Баглая Лейбо Энтина_2004
.pdf
730 Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки
власти, когда выезд президента за границу без официальной санкции конгресса рассматривается как халатное оставление им своего высокого государственного поста.
§ 4. Законодательные органы
Место |
законодательных органов |
в |
системе органов власти |
Конституции большинства латиноамериканских стран, как старые, так и новейшие, определяют и закрепляют в правовой форме важную роль законодательных органов власти, предполагая, что путем принятия законодательства они должны определять политику государства, являться центром всей системы государственных органов; декларируют те начала, на которых должны быть построены государственные органы. Но конституционный и фактический статус законодательных ассамблей в странах Латинской Америки до недавнего времени настолько расходился, что реальное представление об их действительной роли мог дать лишь анализ всех основных факторов, воздействующих на законодательные органы власти.
Впериод существования диктаторских режимов законодательный орган иногда сохранялся, но ему отводилась особая роль в политической системе. Например, за время правления диктатора X. Гомеса в Венесуэле было принято семь конституций (1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 и 1931 гг.). Все они отводили своеобразное место конгрессу, который должен был олицетворять некоторые атрибуты "представительной демократии". Формально конгресс был наделен полномочиями утверждать все эти многочисленные конституции, принимать другие законы и избирать президента. Но фактически конгрессу отводилась роль канцелярии, которая лишь штамповала решения, навязываемые диктатором и угодные только ему.
Вцелом нет сомнения в том, что роль законодательных органов стран Латинской Америки в системе государственных органов традиционно относительно слабая по сравнению с той, что играли и пока еще продолжают играть в этой системе президент и правительство. Объясняется это различными факторами обществен- но-политической жизни латиноамериканских стран — социальноэкономического, политического и исторического характера. Определенным образом сказалось здесь и отсутствие в колониальный период их истории самостоятельных законодательных органов, длительное господство диктаторских режимов, незначительное развитие парламентских традиций и т. п.
Выдвигаемая зарубежными исследователями в качестве основной теория о верховенстве парламента в странах Латинской Америки на практике не подтверждалась, что вынуждены были
§ 4. Законодательные органы |
735 |
35 лет при избрании в Сенат и 25 лет при избрании в Палату депутатов. Депутатами не могут быть избраны действующий президент, министры правительства, префекты, супрефекты, губернаторы, члены судов и прокуратуры, государственные служащие, находящиеся на действительной военной службе. Перечисленные лица, намеревающиеся выдвинуть свою кандидатуру на парламентских выборах, должны оставить свои посты не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.
Выборные должностные лица, комиссии, комитеты
В странах с двухпалатной организацией конгресса каждая палата имеет своих выборных должностных лиц. В нижней палате это обычно председатель, один или два вице-председателя, секретарь и казначей. Эти лица избираются членами данной палаты простым большинством голосов на определенный срок и могут быть переизбраны. В Мексике, например, должностные лица нижней палаты избираются на последнем заседании каждого месяца с тем, чтобы вступить в должность в следующем месяце. В странах, где имеется вице-президент, он по аналогии с американской системой председательствует в сенате, но не обладает правом голоса, за исключением случаев, когда голоса депутатов разделились поровну. Во всех остальных странах председатель сената, один или два его заместителя, секретарь и другие должностные лица избираются на пленарном заседании сената.
Председатели палат обладают значительными полномочиями не только по руководству палатами, но и по осуществлению всей законодательной процедуры. В отдельных странах они даже уполномочены назначать членов временных или постоянных комитетов палат. Чаще всего такие назначения подлежат утверждению депутатами на пленарном заседании соответствующей палаты. Помимо этих важнейших полномочий председатели палат назначают докладчиков по различным вопросам, подлежащим обсуждению в палате, обладают правом по своему усмотрению ограничивать парламентские дебаты, предлагать на рассмотрение депутатов проекты решений и резолюций по различным вопросам и т. п.
В странах с однопалатной организацией законодательного органа его председатель практически полностью контролирует не только сам законодательный процесс (регулируя даже продолжительность сессий, назначая докладчиков и постоянные комитеты), но и политический характер принимаемого законодательства. В большинстве случаев председатель — это депутат, принадлежащий к партии президента страны и полностью проводящий его политическую линию. При такой системе оппозиция в законодательном органе практически лишена возможности иметь своих представителей в постоянных комитетах и каким-то образом влиять на предварительную подготовку и рассмотрение законопроекта. Такой деспотический контроль председателя палаты за всем
736 Глава 24. Конституционное право стран Латинской Америки
содержанием ее деятельности позволяет проводить через конгресс выгодное и нужное правительству и лично президенту законодательство.
Латиноамериканские законодательные органы (каждая из палат) имеют свою комиссию по работе палаты, в которую входит председатель палаты, его заместители, а также руководители парламентских фракций или блоков. Ее возглавляет председатель палаты. Обычно такая комиссия собирается на заседания не реже одного раза в неделю в период сессии законодательного органа и по мере необходимости — после ее окончания. Функции такой комиссии заключаются в подготовке планов работы палаты, проекта повестки дня сессии с пунктами, которые могут быть предложены законодателям, в получении информации о состоянии обсуждения вопросов в постоянных комиссиях, в обеспечении практических мер для эффективного проведения общих дебатов. При определении общей повестки дня сессии комиссия детально обсуждает и утверждает каждый пункт. Планы работы палаты и повестка дня каждого заседания, предложенные комиссией, утверждаются на открытых заседаниях всей палаты.
Большую роль в структурной организации палат играют постоянные комитеты. Эти комитеты образуются как в палате представителей, так и в сенате. Количество постоянных комитетов, их номенклатура, полномочия и порядок работы обычно регулируются регламентами палат. В регламентах палат также предусмотрен перечень постоянных комиссий, которые образуются палатами, и их численный состав. В частности, регламент Палаты депутатов Аргентины предусматривает образование 26 постоянных комиссий, каждая из которых состоит из 15 членов. Редким исключением является регулирование конституцией страны количества и названия постоянных комитетов. Так, например, Конституция Эквадора 1977 г. устанавливает, что Национальная палата представителей образует четыре постоянные законодательные комиссии в составе пяти депутатов каждая: 1) по гражданским и уголовным вопросам; 2) по труду и социальным вопросам; 3) по финансово-бюджетным и банковским вопросам; 4) по промышлен- но-аграрным, экономическим и торговым вопросам. По сложившейся парламентской практике, хотя такое правило в регламентах и не закреплено, комитеты сосредоточивают в своих руках основную часть действительной законодательной работы, поскольку все законопроекты после официального внесения в палату передаются на рассмотрение в соответствующий постоянный комитет, который фактически по своему усмотрению дорабатывает и дополняет законопроект, может даже радикально изменить его как по форме, так и по содержанию. Кроме того, комитет обладает правом законодательной инициативы, от своего имени внося на рассмотрение палаты подготовленные законопроекты.
Конституциями или специальными законами предусматривается образование специальных комитетов по расследованию,
