1.3 Система оплаты и стимулирования труда

Основное направление реформирования системы оплаты труда состоит в установлении прямой и прозрачной зависимость между величиной зарплаты и результатами (индивидуальными и коллективными). Это не означает, что государственные служащие должны перейти на "сдельщину". Предполагается, что регулярные отчеты о выполнении должностных обязанностей и достигнутых результатах, формализованные процедуры оценки интенсивности и качества работы будут учитываться при выплате премий, надбавок и должностном росте. Индикаторы исполнения должностных обязанностей будут непосредственно связаны с задачами и функциями органов и отражаться в трудовых контрактах. Реформа оплаты труда должна быть непосредственно увязана с его регламентацией, реализацией мероприятий программы реформирования государственной службы.

Такой подход, в свою очередь, требует более четкого и детального определения обязанностей и оценки их исполнения, в том числе путем создания служебных регламентов, а также относительного увеличения выплат за достижение большей результативности.

Результативность управленческой деятельности является комплексным понятием, включающим в себя интенсивность и качество труда, инициативу и ответственность. Ее сложно выразить ограниченным набором объективно измеряемых и нормативно установленных показателей. Это означает, что больше полномочий по оценке государственных служащих и определению размеров индивидуального премирования нужно передать их непосредственным руководителям, осуществляющих в силу своих обязанностей постоянный мониторинг и контроль своих подчиненных. В тоже время, руководители должны получить действенные инструменты оценки деятельности подчиненных, например, электронные должностные регламенты, позволяющие в отличие от традиционно бесполезных должностных инструкций сравнивать нормативный и реальный порядок работы служащих в режиме постоянного мониторинга.

Расширение прав руководителей ведомств, их структурных подразделений по установлению индивидуальных премий, штатной численности и структуры персонала происходит во всех странах. В частности, наблюдается тенденция агрегирования разрядов тарифных сеток, в рамках которых становится возможным в большей степени дифференцировать индивидуальные выплаты.

В тоже время, при назначении окладов денежного содержания учитываются традиционные характеристики служащего, уровень образования, стаж службы и некоторые другие, несвязанные с деятельностью данные, как косвенные, но в ряде случаев единственные оценки заслуг и квалификации. Принимаются во внимание особые условия службы, которые могут быть весьма экзотическими. Например, в США при работе государственных служащих за рубежом предусматриваются доплаты на возможное обесценение доллара. Используются региональные коэффициенты стоимости жизни, учитывается работа в сложных и опасных условиях, необходимость дополнительных расходов, связанных со службой (например, необходимость покупки униформы).

Законодательно и процедурно закрепляется ежегодная индексация зарплаты в соответствии с индексом стоимости жизни и изменениями на рынке труда. Так, в США ежегодная индексация привязывается к специально рассчитываемому индексу стоимости персонала. В Канаде аналогичный индекс определяется на основе ежегодных опросов десятков тысяч должностей в частном секторе, где учитываются не только прямые выплаты, но также различные бонусы и натуральные компенсации. При этом зарплата на государственной службе по сопоставимым позициям как правило ниже, чем в частном секторе. Однако государство всегда следит за тем, чтобы этот разрыв не был нерационально большим.

Происходит отказ от пожизненного найма на государственную службу, и создаются условия для большей межсекторной мобильности. Перемещения из бизнеса в государственные структуры и обратно является не исключением, а правилом. В ряде случаев для выполнения определенных государственных программ применяются срочные контракты.

В проекте закона о Государственной гражданской службе (ГГС) Российской Федерации представлен вариант формирования фонда оплаты труда. Он предполагает изменение ситуации с оплатой служащих в лучшую сторону и в принципе не противоречит общемировым тенденциям. В соответствии с положениями проекта увеличивается переменная часть оплаты труда.

Таблица 4. Формирование фонда оплаты труда (окладов в год)

Вид выплат	Действующие условия	Вариант законопроекта ГГС
Должностной оклад	12	12
Ежемесячная надбавка за классный чин	4	6
Ежемесячная надбавка за особые условия труда	14	12
Ежемесячная надбавка за выслугу лет	3	5,5
Ежемесячная надбавка за секретность	0	2
Премии по результатам	3	5
Премии за выполнение особо важных заданий	0	2,5
Материальная помощь	2	3
ВСЕГО ОКЛАДОВ В ГОД	38	48

В рамках установленных фонда оплаты и его структуры формируются индивидуальные размеры денежного содержания. Размеры должностных окладов дифференцируются по уровням и статусу государственных органов, категориям и группам должностей гражданской службы. Устанавливается, что разница между должностными окладами не должна быть меньше 10 процентов в пределах группы должностей.

Должностные оклады служащих ведущей, высшей и главной категории, а также надбавки за классный чин устанавливаются указом Президента по представлению Правительства. В порядке, установленном законодательством к денежному содержанию устанавливается районный коэффициент. Предусматривается ежегодная индексация размеров окладов с учетом возможностей бюджета и динамики потребительских цен.

В проекте закона о ГГС руководители получают большую самостоятельность в определении зарплаты своих сотрудников. Они вправе перераспределять средства фонда оплаты между видами выплат (надбавками за выслугу лет, за секретность, результативность деятельности и выполнение особо важных и сложных заданий, материальной помощи). Руководители министерств и ведомств (представители нанимателя) вправе утверждать показатели результативности государственных служащих и положения о премировании с учетом выполнения задач и функций государственного органа, должностного регламента и особо важных заданий. При этом индивидуальный размер премий, как это принято и сейчас, не усредняется. Руководители устанавливают положения о выплате материальной помощи, являющейся разновидностью денежной компенсации, не связанной с результатами труда.

Таким образом, казалось бы, проектируемая система оплаты рациональна и во многих чертах соответствует общемировым тенденциям. Однако, несмотря на очевидное улучшение по сравнению с действующей системой зарплаты, она не сможет решить стоящих перед государственной службой кадровых проблем.

Доля стимулирующей части оплаты в проекте закона осталась незначительной. Фактически не зависящая от результата часть денежного содержания составляет в среднем 84% (при действующей системе 92%). Крайне высока доля выплат за стаж, что вряд ли оправдано в период неизбежного обновления кадров государственной службы. Высокую долю в денежном содержании имеют надбавки за особые условия службы, суть которых четко не прописана. Фактически, условно-постоянная часть зарплаты государственных служащих воспроизводит систему оплаты военнослужащих, что не соответствует характеру гражданской службы и большей трудовой мобильности гражданских служащих.

Средний размер премий в 16%, который устанавливается в проекте закона о ГГС, недостаточен, особенно если принять во внимание традиционно низкий базовый уровень оплаты труда. Иными словами, при низком базовом окладе, премии являются лишь формой дополнительной компенсации, а не стимулирования результативности. Если государственный служащий не получает премию, то это означает по сути, что он является кандидатом на увольнение. Депремирование одних служащих и премирование за их счет других может быть использовано лишь в условиях избыточных штатных вакансий и достаточно высокого уровня оклада денежного содержания. При ускорении административной реформы, сокращении избыточных функций и должностей, значительные вакансии могут сохраняться лишь ограниченный период времени. В проекте закона о ГГС тактические цели, связанные с попыткой преодоления ограничения по соответствию гражданских и военнослужащих, ставятся на первое место по сравнению с решением стратегических задач по повышению конкурентоспособности государственной службы на рынке труда.

В развитых странах премии по результатам составляют до 30% при гораздо более высокой, чем в России, базовой величине оклада. Исходя из этого мирового опыта, премиальную часть оплаты российских государственных служащих, ориентированную на результаты, нужно существенно расширить. Это имело бы и большой воспитательный эффект, способствовало уточнению должностной нагрузки и привязке премий к индикаторам результативности, поскольку возросший размер премий заставил бы гораздо серьезнее относится к установлению показателей премирования, ориентируя их на отражение реальных усилий, ответственности, результатов. Расширение премиальной части оплаты может быть эффективным лишь при создании в ходе административной реформы системы бюджетирования по результатам, повышении ответственности государственных органов перед их клиентами и гражданским обществом в целом. Это потребует модернизации положений о ведомствах, уточнения их функций, создания и внедрения административных и служебных стандартов и регламентов, как базы для оценки результативности деятельности. В противном случае расширение премиальной части оплаты труда приведет лишь к росту произвола начальников, которые, в свою очередь, останутся вне поля эффективного контроля.

В проекте закона о ГГС недостаточно разработан вопрос о ежегодном повышении денежного содержания государственных служащих. Для большей обоснованности этого решения о повышении оплаты необходимо разработать и утвердить методику оценки социально приемлемого уровня денежного содержания на государственной гражданской службе. Социально приемлемым является уровень оплаты труда гражданских служащих, который соответствует квалификации, масштабам решаемых задач, интенсивности и иным особенностям труда гражданского служащего, а также состоянию локального рынка труда по сопоставимым профессиональным группам.

По аналогии с другими странами для определения уровня ежегодной индексации и выхода на социально приемлемый уровень оплаты труда государственных служащих целесообразно ввести ежегодный мониторинг рынка труда. Методике такого мониторинга нужно придать определенный юридический статус и сделать его обязательным.

Несмотря на ключевое значение системы оплаты труда, только ею вопрос стимулирования государственных служащих не исчерпывается. В дополнение к стимулирующей оплате должна быть сформирована четкая позиция по дополнительному социальному пакету государственного служащего и создана система незарплатных стимулов.

Дополнительный социальный пакет (незарплатные формы социальных гарантий и компенсаций) можно оценить на основе сопоставления таблиц 1 и 2. Его доля в общей величине денежной оценки компенсации варьирует от 44% у заместителей министров до 10-12% у специалистов разных категорий, что выше, чем в иностранных и российских частных компаниях.

Социальные компенсации и гарантии являются в настоящее время важным фактором привлекательности службы для части государственных служащих, особенно старших возрастов. Незарплатные компенсации государственных служащим существуют практически во всех странах и обеспечивают дополнительную страховку, обучение и повышение квалификации, бесплатное предоставление (Китай) или льготные займы (Малайзия) на жилье. В тоже время, для молодежи и более мобильной части служащих важнее денежные выплаты. В ближайшее время нужно выбрать стратегию развития дополнительного компенсационного пакета, определить – нужно ли его увеличивать, или сокращать.

Экономически оправданными неденежные компенсации являются лишь в случаях, когда, во-первых, имеет место явная экономия на масштабе оптовой закупки, во-вторых, блага и услуги необходимы, но отсутствуют на рынке (организация предложения) или, в-третьих, имеет место принудительное потребление (организация спроса - униформа, специальное оборудование, специфические образовательные услуги). Опыт развитых стран показывает, что в рамках внедрения элементов нового государственного управления доля незарплатных компенсаций в общей величине доходов государственных служащих снижается.

В настоящее время стимулирование труда государственных служащих определяется не только размером и формой компенсации их трудовых усилий. Огромное значение имеет административная и общественная оценка результатов деятельности. Большинство государственных служащих не имеют четко определенных целей своей работы, находятся в положении пассивных исполнителей воли начальников. Понятная и гибкая система оценки деятельности имеет огромный стимулирующий потенциал сравнимый со всеми другими формами компенсаций.

Не имея возможности конкурировать с частным сектором по зарплате, государственная служба должна использовать разнообразные творческие стратегии привлечения и удержания высококвалифицированных специалистов. Карьера на государственной службе во все времена и в различных странах привлекала людей, желающих обменять относительно более высокий уровень зарплаты в частном секторе на более высокий социальный статус, общественно значимые результаты труда. Исследования, проведенные в США, показали, что в лучших бизнес-школах растет число студентов, предпочитающих карьеру в общественном секторе именно по причине ее социальной значимости ("работа со значением") и возможности самосовершенствования. Конкурсы на поступление в российские университеты (МГУ, ГУ-ВШЭ, ГУУ) по специальности "государственное и муниципальное управление" зачастую выше, чем на другие традиционно престижные коммерческие специальности. Именно поэтому социальную значимость и другие особенности государственной службы нужно всячески подчеркивать и акцентировать на них внимание потенциальных и действующих служащих.

Необходимо постоянно уделять внимание оценке труда государственных служащих и не сосредотачиваться только на процедурах найма и увольнения. Большое стимулирующее значение имеют опросы государственных служащих об их отношении к работе, удовлетворенности трудом, личных целях, предложениях по улучшению деятельности организации. Эффективной формой стимулирования результативности служит включение государственных служащих в процессы выработки стратегических решений, делегирование их в различные профессиональные сообщества. Должна быть сформирована четкая зависимость личных достижений с развитием карьеры и формальными требованиями к претендентам на каждую должность

Очень важно в среде государственных служащих поддерживать дух здоровой конкуренции, открытости для профессионального сообщества. В связи с этим целесообразно для решения отдельных задач государственной службы шире приглашать на временной контрактной основе или общественных началах внешних консультантов и советников, в том числе служащих других ведомств, для выполнения аналитической работы, подготовки законопроектов, нормативных документов, проведения тренингов. Внешние (прикомандированные) специалисты должны работать вместе с государственными служащими. Это меняет психологическую обстановку в коллективах, позволяет штатным государственным служащим взглянуть на себя со стороны, получить независимые оценки своей деятельности.