Глава 1. Оплата труда российских федеральных государственных гражданских служащих

Наиболее острой проблемой государственной службы России является крайне низкий уровень оплаты и система ее формирования не ориентированная на результаты служебной деятельности. Недостатки действующей системы, как отмечал Президент в своем послании Федеральному Собранию, привели к положению, когда "несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей".

Сложившаяся в нашей стране система оплаты труда делает государственную службу непривлекательной, не создает условий для закрепления квалифицированных кадров. Более того, объективно она стала очевидным фактором повсеместного распространению коррупции и своего рода "приватизации" государственной службы, когда определенные должности фактически оплачиваются частными компаниями. Система оплаты фактически является механизмом негативного отбора, способствующим ухудшению возрастной и квалификационной структуры государственных служащих, снижению этических стандартов.

Нужно сказать, что в этой беде мы не одиноки. Даже странам, обладающим несравненно большими, чем Россия, бюджетными возможностями полностью решить проблему привлечения и закрепления на государственной службе квалифицированных кадров, обеспечить их независимость от групп влияния не удается, несмотря на постоянное улучшение денежного содержания и социальных гарантий. Далеко не все вопросы решаются только за счет повышения оплаты труда. Тем не менее, ее относительный рост и увязка с результатами деятельности служат необходимыми условиями более сложных решений.

1.1 Уровень и система оплаты труда

Реальная оплата труда федеральных государственных служащих в России в настоящее время заметно ниже, чем в середине 90х годов. Перед дефолтом 1998 года она составляла более 450 долларов США, после него снизилась более, чем в три раза. С запозданием, только в июне 2002 года были приняты указы Президента РФ, вводящие надбавки к основному окладу (1,6 - 3,5 раза). Но поскольку эти надбавки вводились в рамках утвержденного бюджета, их потенциал полностью реализовать не удалось. До сих пор размер денежного содержания существенно ниже докризисного уровня и составляет в среднем чуть более 250 долларов США.

Введение надбавок увеличило разрыв в оплате оплаты по категориям должностей. Наибольший размер надбавок получили лица, замещающие высшие должности, более умеренный – те, кто работает на младших должностях. Это не способствовало обновлению государственного аппарата, поскольку не только младшие, но главные и ведущие должности стали еще менее привлекательными. В настоящее время, как показывают исследования социологов, молодежь приходит на федеральную государственную службу главным образом с намерением "завести" связи и перейти затем в частный сектор. Реформа государственной службы и административная реформа фактически оказались без кадровой поддержки.

Государственные служащие в целом безнадежно проигрывают работникам частного сектора по уровню оплаты труда и социальным компенсациям. Специальные исследования¹ показывают катастрофический разрыв в уровнях заработной платы.

Таблица 1. Средняя величина заработной платы с учетом надбавок (по сопоставимым должностным уровням в долларах США*)

Эталонные должностные уровни	Федеральные органы исполнительной власти	Российские частные компании	Иностранные компании
Заместитель министра	544	3 353	5 228
Руководитель департамента	465	2 157	3 217
Начальник отдела	302	1 548	2 500
Главный специалист	173	1 057	1 738
Ведущий специалист со стажем 1-2 года	136	617	1 047

*Здесь и далее расчет произведен исходя из 31,7 рубля за доллар США

В связи с низким денежным содержанием очень часто возникает вопрос о дополнительных льготах и компенсациях государственным служащим, их роли в повышении привлекательности государственной службы. Наиболее существенными из таких компенсаций, по крайней мере в стоимостном измерении, являются: медицинское и санаторно-курортное обслуживание, служебные автомобили, предоставление жилья и дач для ограниченного круга высших чиновников, дополнительное пенсионное обеспечение.

При анализе влияния неденежных компенсаций нужно учесть, что они повсеместно предоставляются и в частном секторе. Кроме того, большая часть компенсаций на государственной службе, которые были учтены при расчете таблицы 2, связана с особыми условиями труда, т.е. они действительно являются компенсациями, а не дополнительными бонусами. Так, услуги автотранспорта, занимающие в общей величине натуральных компенсаций значительное место, обусловлены ненормированным и крайне напряженным распорядком рабочего дня, многочисленными совещаниями в территориально разбросанных ведомствах. Такую компенсацию невозможно приравнять к предоставлению сотруднику частной компании автомобиля в индивидуальное пользование. Тем не менее, даже с учетом таких компенсаций общая денежная оценка дохода практически не приводит к сокращению разрыва между государственной службой и частным сектором. Это означает, что мнение о чрезмерных льготах чиновникам является преувеличенным.

Таблица 2. Средняя величина суммарного компенсационного пакета федеральных гражданских служащих (по сопоставимым должностным уровням)

Эталонные должностные уровни	Федеральные органы исполнительной власти	Российские частные компании	Иностранные компании
Заместитель министра	1076	3 442	5 816
Руководитель департамента	581	2 200	3 642
Начальник отдела	319	1 555	2 793
Главный специалист	153	1 070	1 941
Ведущий специалист со стажем 1-2 года	135	618	1 242

Уровень и система оплаты труда, как уже отмечалось, превратились в механизм негативного отбора кадров на государственной службе. Сохранение сложившейся ситуации неизбежно приведет к дальнейшему росту доли служащих, с одной стороны, готовых смириться с низким уровнем оплаты, поскольку в силу своего возраста, недостаточной квалификации и инициативы, они не найдут себе места на рынке. С другой стороны, увеличится часть государственных служащих, ориентированных на коррупционные доходы. Очевидно, что ни те, ни другие не могут сформировать кадровое ядро реформы исполнительной власти. Только приведение уровня оплаты на государственной службе в соответствие с зарплатой в частном секторе способно изменить ситуацию в лучшую сторону.

Соответствие оплаты в государственном и частном секторах не означает их равенства. В большинстве развитых стран оплата государственных служащих ниже, чем в частном секторе даже с учетом компенсаций, хотя разрыв и не столь велик, как в России. Государственная служба имеет дополнительную привлекательность, связанную с социальным статусом, стабильностью, социальными гарантиями. Поэтому при определении социально приемлемого уровня оплаты нужно исходить не только из общего состояния рынка труда, но его региональной и отраслевой дифференциации, перспектив последующего трудоустройства, рациональных ожиданий лиц, ориентированных именно на государственную службу.

Исследования рациональных ожиданий государственных служащих относительно уровня приемлемого дохода подтверждают допустимость более низкой оплаты на государственной службы по сравнению с частным сектором.

Таблица 3. Желаемые уровни дохода на государственной службе (в долларах США)

Эталонные должностные уровни	Какую заработную плату, включая все надбавки, считают справедливой	Какую заработную плату, включая все надбавки, считают справедливой при отмене косвенных выплат	Прирост, процентов
Заместитель министра	2 182	3 733	71
Руководитель департамента	864	1 223	41
Начальник отдела	672	887	31
Главный специалист	448	634	41

Расчет произведен на основе данных аналитического доклада Регионального общественного фонда "Информатика для демократии" (Фонд ИНДЕМ) "Заработная плата и коррупция: Как платить российским чиновникам". УДК 331.215.24:35.08(047.3) ББК Х621.022. Москва 2002.

Приведенные данные показывают, что социально приемлемый уровень оплаты труда на государственной службе может быть ниже, чем в частном секторе. Это значит, что для достижения соответствия потребуется относительно меньше бюджетных средств, чем если основываться только на рыночных ставках зарплаты по сопоставимым должностям.

Расходы на государственное управление в общих расходах федерального бюджета составляют 2.8%. Доля фонда оплаты труда с начисления в них составляет 64%, т.е. около 40 млрд.р в бюджете 2003 года. Рост фонда оплаты в 1,5 раза в течение 3х лет потребует дополнительно примерно 7 млрд.р в год и в значительной степени позволит решить вопрос соответствия оплаты труда на государственной службе и в частном секторе. Очевидно, что такой прирост не может быть автоматическим. Он должен быть жестко привязан к реализации конкретных мероприятий административной реформы, повышению результативности государственной службы. Вместе с тем, упорядочение функций и структуры органов исполнительной власти должно привести к сокращению избыточных функций, передаче ряда функций государственным учреждениям и частным компаниям, следовательно, к сокращению числа государственных служащих и относительной экономии фонда оплаты их труда. Чем интенсивнее будет проводиться административная реформа, тем больше шансов на создание системы зарплаты, адекватной современным требованиям.

Бюджетные ограничения являются главным фактором, препятствующим достижению сопоставимого, социально приемлемого уровня оплаты труда государственных служащих. Этот фактор становится более весомым с учетом недопустимости значительного отрыва денежного содержания государственных гражданских служащих от денежного довольствия военнослужащих и оплаты других категорий бюджетников. При равномерном повышении оплаты во всех бюджетных сферах бюджетные ограничения, действительно, становятся непреодолимыми и не позволят решить ни одной из кадровых проблем. Доступное при таком подходе 20-30% повышение оплаты труда не будет воспринято как достаточное и справедливое.

Единственным выходом из этого положения является дифференцированный подход к увеличению оплаты по должностям. Оклады денежного содержания по ограниченному кругу наиболее значимых должностей всех категорий государственной службы целесообразно увеличить в первую очередь и в большей степени (2-3 раза). Эти должности, составляющие примерно треть от общей численности всех государственных служащих, должны сформировать кадровое ядро реформирования государственной службы в различных ее сферах. Такой дифференцированный подход позволит сократить дополнительную потребность в бюджетных средствах и получить от них большую отдачу.

Вместе с тем, при обосновании расходов на фонд оплаты нужно учитывать другие составляющие расходов на государственную службу (материально-технические, инвестиционные, оплату услуг). В ряде случаев эти расходы могут быть взаимодополняющими, в других – взаимозаменяемыми по отношению расходам на денежное содержание. Так, с одной стороны, повышение должностных окладов возможно потребует дополнительных затрат на переподготовку и повышение квалификации, чтобы обеспечить требования более "дорогих" должностей. Аналогично, для достижения приемлемой "производительности" более дорогих специалистов потребуется повышение материально-технической и информационной обеспеченности их труда. С другой стороны, рост материально-технической базы государственной службы на основе новых управленческих и информационно-коммуникационных технологий может привести к сокращению рутинных видов деятельности и потребности в обеспечивающих их сотрудниках.