§3 Государственное внебюджетное финансирование
социальных потребностей
Государственное внебюджетное финансирование социальной сферы осуществляется за счет средств формирующихся из внебюджетных источников, к которым относятся государственные социальные внебюджетные фонды.
Создание таких фондов обеспечивает перераспределение и использование финансовых ресурсов, привлекаемых за счет внебюджетных источников для финансирования социальных потребностей и расходуемых на основе оперативной самостоятельности. В зависимости от уровня управления эти фонды могут быть федеральными и региональными. Данные фонды являются одним из источников финансирования социальной сферы, социальной инфраструктуры территорий и хозяйствующих субъектов, а также населения.
Государственное внебюджетное финансирование направлено на реализацию системы социальных льгот для работников, в частности, на:
- удешевление стоимости питания организации;
- лечение через систему профилакторно-санаторного обслуживания;
- сервизацию комплекса услуг на детей родителей работающих в организации и т.п.
Гранты, выделяемые государственными внебюджетными фондами соответствующего целевого назначения, финансируют проведение научно-исследовательских, экспертных, внедренческих и т.п. работ в учреждениях социальной сферы.
К федеральным социальным внебюджетным фондам относятся фонд обязательного медицинского страхования, фонд занятости Российской Федерации, фонд государственного социальной страхования, Пенсионный фонд России. На региональном уровне могут создаваться фонды здравоохранения, социальной поддержки малоимущих слоев населения и др.
Основными причинами создания данных фондов являются:
— дефицит бюджетов, что требует изыскания дополнительных финансовых ресурсов для финансирования социальных потребностей;
— многообразие форм собственности организаций, что требует, наряду с бюджетными, использования методов перераспределения денежных средств в обществе.
Фонд обязательного медицинского страхования создан в России на всех уровнях территориального управления. Источниками средств фонда медицинского страхования являются средства бюджетов соответствующих территорий, отчисления организаций, личные средства граждан, кредиты, благотворительные взносы, доходы от ценных бумаг и др.
В фонд обязательного медицинского страхования выплачивается страховой взнос в процентах к начисленной заработной плате. Средства этого фонда используются на:
— развитие материально-технической базы учреждений здравоохранения;
— оплату медицинской помощи;
— субсидирование регионов с целью выравнивания условий оказания медицинской помощи населению;
— финансирование научных исследований в области здравоохранения;
— финансовое обеспечение профессиональной подготовки медицинских работников и т.п.
Учреждения здравоохранения получают более 50% финансовых ресурсов за счет средств обязательного медицинского страхования.
Средства фонда не подлежат изъятию и могут быть использованы только для развития системы здравоохранения.
В целях организации и содержания бирж труда, материальной поддержки безработных, обеспечения профессионального переобучения и переподготовки кадров и т.п. был создан фонд занятости населения. Источниками его образования являются обязательные отчисления работодателей в процентах к начисленной заработной плате, добровольные взносы юридических и физических лиц, средства бюджетов соответствующих уровней и др.
Вопросы, связанные с характером использования фонда, решаются региональными органами субъектов федерации государственной службы занятости. Его средства могут направляться на непротиворечащие уставу фонда коммерческие цели, освобождены от налогообложения, а также государственных и таможенных пошлин.
Фонд государственного социального страхования — это централизованный фонд денежных ресурсов общегосударственного назначения. Фонд образуется за счет страховых взносов хозяйствующих субъектов, бюджетных средств, доходов, полученных от реализации путевок в санатории и дома отдыха и других источников.
Отчисления коммерческих организаций в фонд государственного социального страхования учитываются в себестоимости продукции. Они призваны обеспечить воспроизводство трудовых ресурсов.
С середины восьмидесятых годов поступления в фонд стали отставать от выплат средств из фонда. Эта тенденция особенно проявляется при сравнении особенностей формирования и использования других социальных фондов. Для обеспечения покрытия необходимых расходов государство вынуждено существенно пополнять средства фонда государственного социального страхования за счет бюджетных средств, что, в свою очередь снижает базу финансирования других необходимых расходов бюджета.
Средства фонда используются по следующим направлениям:
— выплаты пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, единовременных пособий при рождении ребенка, единовременных пособий на погребение;
— финансирование содержания интернатов для престарелых и инвалидов, санаторно-курортного обслуживания граждан и их детей, обучения и переобучения детей-инвалидов с последующим их трудоустройством и прочие цели.
В соответствии с законодательством РФ выплата пенсий и отдельных видов пособий производится за счет средств Пенсионного фонда России. В этом фонде накапливаются специальные взносы, предназначенные на выплату пенсий. Он создан на Федеральном уровне, имеет отделения в субъектах федерации, подотчетен Совету Федерации и Госдуме. На рассмотрение Федерального собрания ежегодно представляется информация о результатах деятельности Пенсионного фонда. Этот фонд по существу представляет собой самостоятельную финансово-банковскую систему, он участвует в финансировании долгосрочных федеральных и региональных программ по социальной поддержке граждан, осуществляет накопление своих средств на основе принципов самофинансирования и коммерческой деятельности.
Функции пенсионного фонда, следующие:
— определение размеров взносов на государственное пенсионное страхование и обоснование их градации по признаку условий труда;
— обеспечение контроля за своевременностью и полнотой поступающих страховых взносов и правильностью расходования средств;
— участие в разработке и обосновании рекомендаций по совершенствованию пенсионного обеспечения федеральных и региональных социальных программ;
— осуществление международного сотрудничества по решению вопросов в пределах компетенции фонда.
Размер взносов организаций в Пенсионный фонд ежегодно устанавливается Федеральным собранием России. Величина страховых отчислений устанавливается в процентах к фонду оплаты труда и периодически пересматривается с учетом данных о страховых рисках. Пенсионные взносы включаются в себестоимость. Физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, вносят страховые платежи в Пенсионный фонд по установленному для них тарифу один раз в год после определения окончательной суммы их годового дохода.
Источниками формирования средств Пенсионного фонда являются страховые взносы хозяйствующих субъектов; страховые взносы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью; обязательные страховые взносы граждан, средства из республиканского бюджета, предназначенные для выплаты государственных пособий и пособий военнослужащим и приравнянным к ним по пенсионному обеспечению гражданам; средства, возмещаемые Пенсионному фонду Государственным фондом занятости населения в связи с назначением досрочных пенсий безработным; добровольные взносы граждан хозяйствующих субъектов; доходы от коммерческих финансово-кредитных операций.
Средства Пенсионного фонда России используются на следующие цели:
— выплата государственных пенсий в соответствии с действующим законодательством: трудовых по возрасту, инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет (в том числе гражданам, выезжающим за пределы РФ в соответствии с межгосударственными договорами;
— выплата пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет;
— оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;
— повышение пенсии в связи с изменением индексов стоимости жизни и ростом заработной платы;
— участие на договорной основе в финансировании республиканских и региональных программ по социальной поддержке пенсионеров, инвалидов, детей;
— помещение резервов в кратко- и долгосрочные государственные ценные бумаги, а также проведение иных коммерческих операций;
— финансирование текущей деятельности фонда, содержание органов его управления, развитие материально-технической базы фонда;
Ежегодно выходит закон, утвержденный Федеральным собранием, о ставках отчислений в рассмотренные фонды.
— другие мероприятия, связанные с деятельностью Пенсионного фонда.
В новых условиях созданы предпосылки широкого использования средств государственных внебюджетных фондов в социальной сфере. Характер функционирования этих фондов во многом определяется проводимой в стране социальной политикой.
Функционирование системы внебюджетных фондов способствует межрегиональному перераспределению финансовых ресурсов между различными субъектами Федерации. Например, при распределении Пенсионного фонда происходит из регионов с относительно более высоким уровнем заработной платы и относительно невысокой долей лиц пенсионного возраста в регионы с высокой долей пенсионеров и иных лиц, получающих пособие этого фонда.
Развитие внебюджетных фондов не лишено определенных противоречий. Так, существует группа субъектов Федерации, которые несмотря на то, что уровень доходов этих фондов, формируемых на их территории, существенно ниже средних для страны показателей, имеют тенденцию выступать преимущественно “донорами” этих фондов. Это касается в первую очередь областей Центрального и Центральночерноземного районов. Другая группа регионов при том, что стабильно имеет более высокие показатели формирования доходов этих фондов на одного занятого, одновременно является потребителем средств этих фондов. К их числу относятся в основном районы Сибири и Дальнего Востока.
Такое необоснованное административное перекачивание финансовых ресурсов через внебюджетные фонды с локальных финансовых рынков в центр оказывает крайне негативное влияние на социально-экономическую ситуацию в субъектах Федерации. Этим обстоятельством предопределяется низкий уровень использования средств ряда государственных внебюджетных фондов социального характера.
Поэтому необходима существенная децентрализация средств фондов. Консолидация же средств внебюджетных фондов в составе бюджета нецелесообразна, поскольку приводит к потере преимуществ их использования в территориальном разрезе. В случае невыполнения субъектами Федерации своих обязательств перед федеральным бюджетом централизованная политика регулирования в отношении этих фондов должна предусматривать возможность ограничения участия (доли) государственных средств в финансировании этих фондов.
Вопросы для самопроверки.
1. Какие государственные внебюджетные фонды финансируют социальную сферу?
2. Каковы источники финансирования социальной сферы за счет государственных средств имеют место в России?
3. Какие социальные потребности финансирует каждый из рассмотренных в параграфе государственный внебюджетный фонд?
4. За счет каких источников формируется государственные внебюджетные социальные фонды?
5. В чем заключается несовершенство действующего механизма формирования и использования государственных внебюджетных фондов, финансирующих социальную сферу?
Вопросы для обсуждения.
1. Известно, что одним из основных принципов функционирования организации в условиях рыночных отношений является его самообеспечение. Не противоречит ли это политике субсидирования, социальной сферы используемой государством?
2. Регионы, нуждающиеся в поддержке, получают трансферты из федерального бюджета. Насколько соответствует это действующей налоговой политике и принципу бюджетного федерализма?
3. В рыночных условиях функционирования экономики страны, государство не вмешивается в внутрихозяйственную деятельность организаций. Оправдана ли активная роль государства в проведении финансовой политики в социальной сфере?
4. Все методы бюджетного субсидирования нацелены на выполнение одной и той же конечной цели. Правильно ли это высказывание? Если “нет”, то почему? Если “да”, то чем вызвано многообразие этих методов? Дайте аргументацию.
5. Является ли бюджетное финансирование организаций и учреждений социальной сферы всегда оправданным и почему?
6. Известно, что государственные социальные внебюджетные фонды частично формируются за счет бюджетных средств. Целесообразно ли участие бюджетов в их образовании в условиях постоянного бюджетного дефицита?
7. Ведущие специалисты по-разному оценивают роль государственного внебюджетного финансирования социальной сферы в перспективе: рассматриваются положительные и отрицательные ожидания. Чем это объясняется?
Литература:
1. Балабанов И.Т., Степанов В.Н. Бюджетная система Российской Федерации. - СПб.: СПбТЭИ, 1995.
2. Богачева О. Государственное финансирование сферы культуры и искусства // Вопросы экономики, 1996 - № 10.
3. Ветрова Н.С. Финансирование социальных программ в странах Запада. - М.:Наука, 1993.
4. Ерошин В.И. Перспективы финансирования образования // Педагогика, 1993 -№ 4.
5. Новые императивы в бюджетной политике: уроки российской бюджетной реформы / под ред.Горьковой Т.Ю. - СПб.:СПбУЭФ, 1995.
6. Прозорова Т.А., Сухарева О.Т. Внебюджетные фонды как источники финансовых ресурсов в структуре финансовой системы. Учебное пособие. - СПб.: СПбТЭИ, 1996.
7. Россия в цифрах: краткий статистический сборник / Госкомстат Росси. -М.: Финансы и статистика, 1996.
8. Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. - М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997.
9. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. - М.: Финансы и статистика, 1996.
10. Финансы / под. ред. В.М. Родионовой. - М.: Финансы и статистика, 1995.
11. Хайкин М.М. Регулирование общественного сектора. - СПб: Изд-во СПбТЭИ, 1997.
12. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. - М.: Аспект Пресс, 1996.