Розділ2. Хід адміністративної реформи в україні

Ходу здійснення адміністративної реформи була присвячена науково-практична конференція “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (14-15 лютого 2003р. , м. Київ). Організована Київським регіональним центром Академії правових наук України. В роботі конференції взяли участь провідні вчені України, відповідальні працівники судових і державних органів, а також молоді науковці, що займаються дослідженням адміністративного права. На пленарному засіданні в перший день роботи розглядалися такі проблеми:

• “Адміністративна реформа в Україні: стратегія та основні результати”,

• “Актуальні завдання адміністративної реформи в Україні”,

• “Наукова та громадська оцінка ходу адміністративної реформи в Україні та її перспектив”.

Наступного дня було проведено “круглий стіл” з питання “Адміністративна реформа та проблеми розвитку адміністративного права України”.

Обговорення винесеного на конференцію питання було активним, різнобічним, часто полемічним. Хід адміністративної реформи в Україні не вперше стало об’єктом аналізу юридичної громадськості. І хоч її необхідність не заперечує ніхто, та йде вона не тими темпами, які потребує життя.

У доповіді першого заступника Глави Адміністрації Президента України О.Дьоміна йшлося про «Роль адміністративної реформи у державотворенні на сучасному етапі».

О.Дьомін наголошував, що «удосконалення структури центральних органів виконавчої влади і місцевих державних адміністрацій, оптимізація функціонального управління і скорочення витрат на утримання державного апарату неможливо здійснити без реформування системи державної служби. Це, у свою чергу, передбачає вдосконалення чинного законодавства, розроблення скоординованих заходів щодо підвищення ефективності державної служби, оптимізації використання управлінського персоналу, системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів».

Оцінювати результативність адміністративної реформи, - наголосив, завершуючи свою доповідь О.Дьомін, - слід за такими критеріями: яким чином здійснення адміністративної реформи позначиться на забезпеченні політичних, економічних і соціальних прав громадян; як реформування системи влади позначиться на якості та доступності для громадян послуг, що надаються владними органами; наскільки здійснення адміністративної реформи сприяє підвищенню ефективності, оперативності діяльності органів державної влади, здійсненню місцевого самоврядування. Без цього постулати щодо посилення відповідальності влади перед громадянами ніколи не поєднаються з конкретними інституціональними рішеннями і залишатимуться на рівні ритуальних гасел.

“Конституційні засади проведення адміністративної реформи” були темою доповіді доктора юридичних наук, професора, академіка АПрНУ Ю. Тодики.

Не людина для держави, а держава для людини – концептуальна позиція законодавця, в тому числі в аспекті взаємовідносин громадянина з органами державного управління. Тому стрижневою ідеєю адміністративної реформи повинно бути забезпечення прав особи. Відповідно слід формувати і державний апарат, його структури, визначати зміст його діяльності.

Не вирішивши таких концептуально важливих питання, як форма правління, процедура формування місцевих органів державної виконавчої влади, вдосконалення адміністративно-територіального устрою України, підсумував Ю.Тодика, неможливо провести адміністративну реформу.

Доктор юридичних наук, професор В. Авер’янов докладно виклав “Актуальні завдання адміністративної реформи”. Адміністративна реформа в Україні має на меті, - зазначив він, - побудову такої системи державного управління, яка відповідатиме стандартам демократичної, соціальної, правової держави і має бути спрямована на служіння потребам й інтересам людей, забезпечення ефективної реалізації прав і свобод громадян, доступності і якості широкого кола державних і громадських послуг населенню.

Нагальним є вирішення кількох основних проблем, зокрема, пов’язаних з: більш чітким відмежуванням міністерств від організаційно-правових форм інших центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ); уточненням організаційно-правової форми ЦОВВ “зі спеціальним статусом”; поліпшенням співвідношення і взаємодії ЦОВВ з урядовими органами державного управління.

Голова Центру політико-правових реформ, кандидат юридичних наук І.Коліушко у доповіді “Проблеми правового забезпечення адміністративної реформи” виклав свою оцінку стану адміністративної реформи в Україні.

На його погляд, немає жодних підстав говорити про завершення адміністративної реформи. До сьогодні не зроблено навіть першого кроку у її правовому забезпеченні, адже і досі не набув чинності Закон “Про Кабінет Міністрів України”, не кажучи вже про відсутність інших важливих законів: “Про центральні органи виконавчої влади”, нової редакції закону “Про державну службу” та інші.

Одним з принципів європейського адміністративного простору є принцип пропорційності (доцільності та відповідності), який означає, що згідно із законом адміністративні дії повинні бути пропорційно вимогливими, тобто не можуть вимагати від громадян більше, ніж необхідно для досягнення мети. Пропорційність також означає, що незаконно застосовувати певне законодавство у тих випадках, коли зазначені дії можуть призвести до наслідків, не передбачуваних законом.

Інший принцип – принцип процедурної справедливості. Згідно з ним процедури повинні гарантувати акуратне та неупереджене застосування права і приділяти увагу суспільним цінностям, таким як повага до людини та захист її честі і гідності.

А ще є принципи своєчасного функціонування державного управління, його відкритості та прозорості, відповідності органів і їх посадових осіб за свої дії та прийняті рішення тощо.

Неможливо погодитися з думкою, що реформу виконавчої влади повинен проводити якийсь “позавідомчий орган”, а не Кабінет Міністрів України. При цьому як основний аргумент виступає теза, що об’єкт реформування (тобто виконавча влада загалом та уряд зокрема) сам себе неспроможний реформувати.

Таким чином, доки зберігатиметься розбіжність між декларованим та реальним в діяльності керівництва нашої держави, доти важко сподіватися на суттєвий поступ у будь-яких реформах, в тому числі і в адміністративній.

“Адміністративна реформа в Україні та проблеми контролю” – тема виступу провідного наукового співробітника Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, доктора юридичних наук О.Андрійко. Йдеться про необхідність чіткої стратегії здійснення заходів адміністративної реформи та контроль за їх проведенням з глибоким аналізом можливих наслідків проведення таких заходів. Систематичний контроль дозволить своєчасно виявляти невідповідності чи необхідність внесення змін у плани проведення адміністративної реформи та виробити та прийняти рішення по їх усуненню. Такий контроль має в першу чергу здійснюватися Кабінетом Міністрів України. Загальний контроль за проведенням адміністративної реформи є прерогативою президентського та парламентського контролю. Почуття відповідальності за результати адміністративної реформи усіма гілками державної влади дасть змогу вирішити складні проблеми і стане певним внеском у процес прискорення проведення адміністративної реформи та дозволить надати йому чіткості, прогнозованості та контрольованості. У процесі здійснення адміністративної реформи важливою залишається і проблема організації та оновлення змісту державного контролю в системі виконавчої влади. Важливою передумовою вирішення проблеми ефективності державного контролю у сфері виконавчої влади та в органах місцевого самоврядування є використання ресурсів усіх державних контрольних органів. Основний зміст такого контролю полягає у підвищенні рівня організованості в управлінській діяльності і відповідальності посадових осіб, забезпеченні системності і цілеспрямованості, сприянні прийняттю найбільш виважених рішень та їх виконанню у визначені строки.

До практичних заходів по реформуванню контролю слід віднести розроблення і прийняття відповідного законодавства, в першу чергу – про державний контроль у сфері виконавчої влади і визначення координуючого центру.

Голова Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України М.Пухтинський зупинився на “Концептуальних та прикладних аспектах здійснення адміністративної реформи в Україні”. Із реформацією політичної системи країни, перерозподілом функцій і повноважень між Президентом України, парламентом, урядом, внесенням змін до Конституції наступає новий етап і для проведення адміністративної реформи. На цьому етапі важливо зосередитися на здійсненні системних, інноваційних змін в системі управління. Європейський вибір України підказує необхідність модернізації ідеології та філософії адмінреформи. Для ефективного вдосконалення управління на регіональному та місцевому рівнях організації публічної адміністрації суттєвим стає проведення реформи адміністративно-територіального устрою як складової адміністративної реформи.

В доповіді доктора юридичних наук, члена-кореспондента АПрН В.Погорілка “Розвиток форми правління Української держави” ґрунтовно викладено етапи розвитку державності України. Перехід України до президентсько-парламентської республіки є в цілому закономірним і позитивним явищем у розвитку української держави і українського суспільства та його політичної системи. Адже новий Уряд має формувати представник народу – парламент замість Президента як представника держави. Разом з тим, щоб уникнути негативних наслідків цього процесу державотворення і мати з цього максимальний ефект об’єктивно необхідно в разі розширення повноважень парламенту щодо формування Уряду України доцільно здійснити (конституційним шляхом) структурні або функціональні в його організації і діяльності, зокрема, шляхом переходу до двопалатного парламенту, утворення внутрішнього органу загальної компетенції (типу президії) або шляхом передачі частини установчих та інших повноважень Президентові України (щодо призначення суддів та інших повноважень).

На конференції піднімалося і обговорювалося ще багато питань, таких як “Проблеми правового регулювання адміністративно-процедурних відносин” (заступник голови Центру політико-правових реформ В.Тимощук) , “Формування нової генерації в ході адміністративної реформи – шлях України до європейської інтеграції” (директор Рівненської філії Київського університету права, доцент Д.Диновський) та інші.