Часть II. Основы римского публичного права
Тема 4. Государственное право в Древнем Риме
Возникновение государства в Древнем Риме. Понятие публичного права в Римском государстве и его основные элементы. Государственно-правовые отношения в Древнем Риме.
В процессе рассмотрения темы дается систематизированное знание об особенностях государственного права в Древнем Риме на различных этапах его истории, раскрываются основные государственно-правовые институты, показывается его взаимосвязь с римским частным правом.
***
Возникновение государства в Древнем Риме. Согласно известной римской легенде, Рим был основан Ромулом, который построил город, разделил между первыми его гражданами землю, обеспечил им возможность семейной жизни, – одним словом, дал вновь возникающему государству необходимое политическое и общественное устройство. Следующий царь Нума создал устройство религиозное.
Однако все это только народное предание, обросшее различными мифами.
Современная наука (главным образом, сравнительное языковедение) обнаружила неоспоримое родство между главными народами Европы и, некоторыми, Азии – народами, составляющими так называемую арийскую группу1.
В общей массе арийцев, влившихся в Европу, различают пять основных групп: греки, италики, кельты, германцы, славяне.
На заре исторической эпохи италики поселились на Аппенинском полуострове, но отнюдь не являются единственными обитателями полуострова. Напротив, они были окружены многочисленными и разнородными соседями. Главнейшими из них являются: лигуры на северо-востоке, япиги на юге и этруски на северо-западе. Все эти племена проникли в Италию, по-видимому, раньше италиков.
Из указанных соседей в древнейшей истории Рима наибольшее значение имели этруски. Это был народ в самую отдаленную эпоху отличался высокой культурой и развитым, своеобразным гражданским укладом.
Уже в древнейшее время этруски были организованы в крепко сплоченный "союз 12 народов" (duodecim populi) под властью одного общего царя.
Некоторые из современных ученых-романистов предполагают целый период, когда Рим находился под владычеством этрусков; есть даже и такие, которые считают древнейший Рим прямо одним из этрусских поселков.
Как бы то ни было, нельзя отрицать, что древнейшая история италиков после их поселения на полуострове находилась в сильной зависимости от этих соседей.
Сами италики не представляли единой, сплоченной массы. Они распадались на множество мелких племен, из которых слагают две группы: латинов и умбро-сабеллов (умбры, сабиняне, вольски и т. д.). Латины занимали более удобную часть средней Италии – равнину Лациума.
Здесь, на этой равнине, они жили небольшими общинами (civitates). Каждая община имела укрепленный пункт – arx (арикс), куда население укрывается на случай вражеского набега и где находится общинная святыня. Порстепенно здесь же начинают строить и постоянные жилища; так возникает город (urbs), который делается средоточием всей жизни общины ("государство-город").
Каждая из латинских общин была совершенно самостоятельна (автономна) как в своих внутренних, так и во внешних отношениях; тем не менее, общность национального происхождения, языка и религиозных верований связывала их в некоторое единство под общим именем nomen Latinum (Лациум).
Кроме общелатинских религиозных празднеств, внешним выражением этого единства была взаимность правовой охраны ("Rechtsgemeinschaft")1.
Немалую роль играли и происходившие по поводу религиозных празднеств общелатинские народные собрания, на которых обсуждались общие для всех латинских civitates вопросы, как например, о защите от общих врагов, об основании общелатинских колоний и т.д.
Решения, принятые на этих собраниях, хотя и не были юридически обязательными для каждой отдельной общины, но тем не менее имели большое фактическое значение и по большей части облекались затем в форму постановления.
Одной из таких латинских общин и был Рим.к Подробности его древнейшей истории теперь составлены быть не могут, т.к. римское предание лишено исторической достоверности.
Но в этом предании один элемент, который имеет под собой некоторое историческое основание. По преданию, Ромул разделил первоначальное население Рима на 3 трибы, из которых каждая имела особое имя - Ramnes, Tities и Luceres.
Две первые трибы – Ramnes и Tities – имеют несомненный национальный отпечаток: Ramnes – это латины, а Tities – сабиняне. Латины и сабиняне первоначально были двумя совершенно самостоятельными общинами, обитавшими на двух соседних холмах, долго враждовали между собой (об этой вражде с сабинами повествует и предание), но кончили тем, что слились в одну единую общину.
Несколько позже в состав той же общины вошла и третья – Luceres, национальный характер которой неясен (некоторые думают даже, что это были выходцы из Этрурии).
В состав Латинского союза в более раннюю эпоху Рим занимал положение одной из рядовых общин. Постепенно значение Рима начинает возрастать. Этому способствовало как самое географическое положение Рима (на границе Лациума с Этрурией, в низовьях Тибра, вблизи от моря), так и указанное выше слияние трех соседних общин в одну.
Между Римом и главенствующей общиной Альба Лонга возникает соперничество за гегемонию в союзе, и борьба на этой почве, согласно различным легендам, заканчивается полной победой Рима.
Древнейший исторически известный общественный строй у всех арийцев покоится на родовом принципе.
Родовой принцип заключается в том, что род, то есть естественно разросшийся союз семейств, происшедший в более или менее отдаленном прошлом от одного общего родоначальника, является ни от какой власти не зависящим, самодовлеющим и самоуправляющимся (суверенным) целым.
В процессе исторической эволюции роды оказываются включенными в некоторый более обширный союз, стоящий над ними. Так возникает примитивное государство, сначала еще очень непрочное и слабое, но потом все более и более крепнущее и усиливающееся.
По мере же того, как государственная организация крепнет и расширяется, значение родов и родовой связи постепенно ослабляется и становятся едва заметными.
Римская традиция повествует, что все римское общество того времени делилось на 3 трибы, 30 курий и 300 родов (gentes). Число сенаторов равнялось также 300. Сенат представлял из себя совет родовых старейшин, в его состав входили представители всех коренных родов Рима.
Род сохраняет все свое значение как союз религиозный: члены рода – gentiles – связаны единством религиозного культа (sacra gentilicia). В связи с род осуществлял моральный контроль рода над своими сочленами, может издавать относящиеся сюда постановления (decreta gentilicia), налагать на провинившихся сочленов те или другие наказания вплоть до полного отлучения и т.д.
Возникнувшее государство, охватив отдельные, ранее независимые роды своей высшей организации, ослабляет значение родовых связей, разлагает роды на составляющие их элементы. Такими элементами являются семьи – familiae.
Римская семья этой эпохи представляет из себя замкнутый, тесно сплоченный круг лиц и имуществ, нечто для государства почти непроницаемое.
Государство во внутренние отношения семьи не вмешивается. Оно имеет дело только с главою семьи, paterfamilias, который представляет всю семью для внешнего гражданского мира. Он отвечает за нее, но зато пользуется всеми правами внутри нее; de jure он здесь неограниченный владыка.
Только в политическом отношении взрослые члены семьи, способные носить оружие, являются самостоятельными: они участвуют в народном собрании наравне со своими домовладыками и, следовательно, обладают всеми известными тогда правами гражданина.
Кроме рассмотренных триб и родов, в древнейшей организации римского общества известную роль играют курии (curiae). Согласно преданию, они являются некоторым посредствующим звеном между трибами и родами: в каждой трибе 10 курий (всего, таким образом, 30), в каждой курии 10 родов.
Но что такое курия и каково ее происхождение, вопрос также открытый. Одни усматривают в куриях религиозные союзы (prima facie) – нечто вроде приходов; другие – союзы семейств для лучшей защиты, наподобие греческих фратрий, и т.д.
Но курии являлась единственным делением, имеющим политическое значение: древнейшие народные собрания были организованы и вотировались (голос овали) по куриям.
Семья, род и курия являлись, таким образом, основными, краеугольными камнями римского общественного строя древнейшего периода. Весь гражданский и политический механизм рассчитан только на граждан, входящих в состав того или другого из родов и зачисленных в ту или другую курию.
Вне принадлежности к одному из родов нельзя было быть гражданином полноправным. Полноправные граждане назывались патрициями, то есть теми, qui patrem ciere possunt, кто может указать своего отца, свой род.
Следовательно, патриции, по первоначальной идее своей, отнюдь не являются классом богачей или аристократов. Это название обозначало только коренных и потому полноправных обитателей Рима.
Рядом с этими полноправными гражданами находились и неполноправныен лица. Таковы клиенты и плебеи, юридическое положение которых различно.
Клиент находится в личной зависимости от какого-нибудь патрона из патрициев. Он входит в состав семьи последнего, обязан следовать за ним на войну, оказывать ему материальную поддержку и уважение.
С другой стороны, патрон был обязан защищать клиента перед третьими лицами, ибо клиент гражданской правоспособности не имел. Юридическую защиту он получал только через посредство патрона.
Плебеи не принадлежали ни к одному из патрицианских семейств. Они являлись юридически самостоятельным, хотя и неполноправным.
Плебеи признавались самостоятельными членом гражданского общества. В области гражданских прав (по имуществу) он был равен патрицию (имеет так называемое jus commercii).
Являясь в области частных гражданских отношений правоспособными, плебеи не имели никаких политических прав. Находясь вне патрицианской родовой организации, они не участвовали в народных собраниях и потому оставались чуждыми политической жизни общины.
Что касается происхождения клиентов и плебеев, то наиболее правильным должно быть признано следующее объяснение, которое в общих чертах может быть названо и господствующим1. Оно в основе дано было уже Нибуром и разделяется такими учеными, как Беккер, Швеглер, Линче, Мэдвиг, Герцог и др.
Институт клиентела встречается у многих народов, и везде он обязан своим происхождением тому общему древнему воззрению, в силу которого суд и право каждого народа существуют только для защиты членов данного общества; иностранец принципиально считается врагом, и потому существом бесправным.
В древнем Риме: всякий чужестранец также рассматривается, как враг. Если кому-нибудь из них оказывается необходимым прибыть в Рим, а тем более поселиться там на продолжительное жительство (например, беглецы), то ему ничего другого не остается, как прибегнуть к гостеприимству и покровительству кого-нибудь из коренных и полноправных римлян (hospitium privatum).
Этим объясняется и указанная личная зависимость клиента от патрона, и принадлежность его к семье последнего, и особый характер отношений между ними.
Происхождение плебеев также вернее всего может быть отгадано на основании их юридического положения. Это были тоже переселенцы в Рим, но, очевидно, из таких общин и племен, которые пользовались гражданско-правовой взаимностью. А таковыми, как мы знаем, являлись общины Латинского Союза. Латины не считались врагами; они и в Риме могли приобретать имущество, заключать с гражданами сделки и выступать от своего имени на суде, – имели полное jus commercii.
Поэтому латинянин, переселяясь в Рим, не имел нужды в покровительстве, но, конечно, не принадлежа ни к одному из родов, входящих в состав курий и триб, он не имел никаких политических прав. С ростом Рима количество таких переселенцев (иногда и недобровольных) возросло; они оставались жить в Риме из поколения в поколение, и, таким образом, рядом с слоем коренных Римлян и сравнительно немногочисленным классом клиентов постепенно нарастал слой нового населения, который и стал называться плебсом.
По мере становления государства формировались и правовые основы его функционирования.
Понятие публичного права в Римском государстве и его основные элементы. Уже с древнейших времен в Риме различались две отрасли права: публичное и частное право (jus publicum и jus privatum).
К публичному праву, по определению Ульпиана, принадлежат все те нормы, которые «относятся к положению римского государства как целого; напротив, частное право имеет дело с тем, что касается «пользы отдельных лиц» (Д. 1.1.2).
Таким образом, под публичным правом понимаются нормы, которые непосредственно охраняют интересы государства и определяют правовое положение государства и его органов.
Сюда относятся: система государственных органов; компетенция учреждений и должностных лиц; нормативные акты государства.
Ульпиан указывал, что этот перечень не является исчерпывающим. В ряде случаев «публичное право» понималось римскими юристами и в смысле норм, которые имеют безусловно обязательную силу и не могут быть изменены путем соглашения частных лиц. В современном праве такие нормы называют императивными.
Они имели обязательную силу и не могли быть изменены по воле применяющих их лиц (например, не могли быть оспорены нормы, определявшие военную службу римских граждан).
В то же время, большинство частно-правовых отношений регулировалось уполномочивающими и диспозитивными нормами.
Но в отдельных случаях государством употреблялись и императивные (принудительные) нормы. Они обязывали частных лиц совершать строго определенные действия и не предоставляли им никакого простора для иных действий.
Примером такой нормы может служить предписание опекуну получить разрешение властей при отчуждении имущества опекаемого лица.
Наконец, публичное право отличалось от частного способами защиты нарушенного права.
Публичные интересы в случае их нарушения защищались государственными органами в рамках административного или уголовного процесса.
Защита частного интереса осуществлялась по требованию лица, чьи права были нарушены. Сама защита процессуально принимала форму гражданского иска и проходила в рамках гражданского процесса.
В публичном праве отношения строятся по вертикали и носят одновариантный, безальтернативный характер поведения — что-либо сделать или чего-либо не делать по предписанию властей.
Для частного права характерны отношения по горизонтали: равенство субъектов и наличие у них воли вступать в частно-правовые отношения или нет. Нормы здесь, как правило, предполагают многовариантность поведения в зависимости от воли сторон.
Эволюция государственного строя в Древнем Риме. Основными элементами древнейшего государственного устройства Рима являются: царь, сенат и народное собрание.
Царь (rex) является верховным правителем государства. В его руках сосредоточиваются все функции государственной власти. Он является и верховным полководцем народа, и блюстителем внутреннего порядка, и предстателем за народ перед богами.
В качестве полководца он распоряжается военными силами народа, назначает командиров и т.д.
В качестве блюстителя внутреннего порядка он имеет право суда и наказания над всеми гражданами (jus coercitionis) вплоть до права жизни и смерти.
В качестве верховного жреца (понтифика) он заведовал совершением общенародных жертвоприношений и т.д.
Рим не является монархией династической. Вероятнее царская власть была выборной.
После смерти царя, в момент междуцарствия (interregnum) верховная власть в государстве переходит к сенату.
Сенат выбирает из своей среды 10 человек (interreges), которые по очереди (по 5 дней каждый) управляют государством до тех пор, пока не будет намечен кандидат в цари.
Намеченного кандидата очередной interrex предлагает народному собранию, которое и облекает его властью (lex curiata de imperio).
Для приобретения права сноситься с богами вновь избранному царю необходимо еще особое посвящение – inauguratio (инагурация).
При отправлении своей власти царь мог назначать себе помощников. Существовали командиры отдельных войсковых частей (tribuni militum, tribunus celerum). Возможно, что на время своего отсутствия царь оставлял в городе кого-либо в качестве своего заместителя (praefectus urbi).
Рядом с царем стоит сенат (senatus), состоявший в древнейшее время из всех родовых старейшин, которые являлись, таким образом, как представители родов, членами сената ex officio.
Роль сената по отношению к царю является чисто совещательной: сенат обсуждает по предложению царя те или другие вопросы, и его заключения (senatusconsulta) имеют принципиально значение советов, для царя юридически не обязательных, но имеющих, конечно, огромную фактическую силу.
По отношению к народу сенат играет роль опекуна. Всякий новый закон, принятый в народном собрании, нуждается еще для своей действительности в утверждении сената (так называемый auctoritas patrum, которую Моммзен справедливо сближает с auctoritas tutoris).
Третьим элементов государственного устройства является народное собрание, то есть собрание всех взрослых (способных носить оружие) полноправных граждан (то есть патрициев).
В основу организации этих народных собраний положено деление на курии, почему и самое собрание называется comitia curiata, или (по способу своего вызова, через глашатаев) comitia calata.
Народное собрание созывалось по инициативе царя, который и вносил туда свои предложения.
Предложения эти в собрании не обсуждались, а лишь просто принимались или отвергались открытою устною подачей голосов (простым "да" или "нет"). Большинство голосов в данной курии давало голос курии, а большинство голосов этих последних давало решение народного собрания.
Предметы ведения народных собраний едва ли могут быть определены с достаточной ясностью. А priori можно предположить, что в санкции народных собраний нуждались все новые законы, затрагивавшие более или менее существенно правовой строй общества.
В народном собрании происходит принятие кого-либо в состав патрициев (cooptatio in patriciis), а также некоторые важнейшие акты частно-правовой жизни – усыновление (arrogatio) и завещание (testamentum).
Вероятно, в собраниях же решались и важнейшие вопросы текущей внутренней и внешней политики – например, вопрос об объявлении войны, о заключении мира и т. п.
Но, вообще, передать или не передать тот или иной вопрос на решение народного собрания зависело всецело от воли царя, ибо и самое собрание без его воли состояться не могло.
Патриархальный характер древнеримского государственного строя устраняет мысль о каких бы то ни было юридических (конституционных) правах народных собраний по отношению к царю.
Фактически, конечно, царь во всех важнейших случаях должен был искать опоры в народе, но юридически его личная воля, его верховная власть (imperium) ничем не была связана.
Вместо того, чтобы вносить свои предложения в comitia, царь мог и самостоятельно повелеть (imperare) то, что находил нужным, и такое начальственное предписание было для граждан так же обязательно, как и закон, – с тем разве только различием, что закон, принятый в народном собрании (lex), есть jussus populi, обязательный навсегда (до отмены в таком же порядке).
А личное предписание царя имеет силу лишь до тех пор, пока этот царь находится у власти, и, следовательно, со смертью его eo ipso перестает быть обязательным.
Ввиду наличности всех трех описанных элементов, общий характер римского государственного устройства этого периода представляется спорным.
Ввиду того, что рядом с царем стоят сенат и народное собрание, государственное устройство может показаться монархией конституционной.
С другой стороны, ввиду отсутствия каких-либо юридических ограничений царской власти, оно может быть понято как монархия абсолютная.
Наконец, принимая во внимание выборный характер царской власти и сравнительную полноту полномочий позднейших республиканских магистратов, в особенности диктаторов и консулов, можно и древнейший Рим счесть за республику, только с диктатором пожизненным.
Равным образом, спорен и внутренний характер этого устройства: одни выдвигают в царской власти на первый план элемент военный (например, Г. де Санктис), другие – элемент религиозный, теократический (например, Фюстель-де-Куланж) и т. д.
Все эти споры находят себе объяснение в том, что в госустройстве этого периода заключены еще все эти элементы вместе и что к не сложившемуся еще строю нельзя прилагать наших нынешних теоретических категорий.
И если уж желательно дать этому строю какое-либо общее определение, то наиболее верным будет "патриархальный".
Царь является патриархальным владыкой своего народа и стоит к последнему в таком же отношении, как paterfamilias к своей семье. Как в руках paterfamilias сосредоточивались все функции семейной власти, так в руках царя сосредоточивалось начальство над народом во всех сторонах его существования; как paterfamilias не ограничен ничем, кроме религии и общественного мнения, так не ограничен и царь в своем управлении народом.
В период республики (509-27 гг. до н.э.) центральными органами государства являлись: Народные Собрания (центуриатные и трибутные комиции); Сенат; Магистратура.
Народные Собрания имели законодательные функции, избирали высших должностных лиц.
Центром всей политической жизни Рима являлся Сенат. Неслучайно в официальных документах для названия Римского государства употреблялась формула: «Сенат и римский народ», однозначно указывающая, кому принадлежит политическая власть в Риме.
Сенат был постоянно действующим органом, ведающим казной, военным делом, внешними сношениями и т.д., контролирующим деятельность Народных Собраний.
Сенаторы назначались цензорами из числа наиболее богатых и влиятельных лиц.
Магистратура была представлена должностными лицами, выполнявшими различные функции управления.
Важнейшими принципами были: выборность, коллегиальность, срочность (избирались, как правило, на один год), ответственность перед народом, безвозмездность службы.
Высшими магистратами были консулы, осуществлявшие текущее управление и высшее военное командование.
В компетенцию преторов, бывших вначале помощниками консулов, стало входить руководство правосудием.
Цензоры распределяли граждан по центуриям, составляли списки сенаторов.
Ниже по объему полномочий были квесторы, эдилы. Особое место занимали плебейские трибуны, имевшие право наложить запрет («вето») на решения магистратов и Сената.
Исключительной, экстраординарной магистратурой являлась должность диктатора. Он назначался консулами по поручению Сената в таких случаях, как война, восстание и т.п.
Диктатор обладал неограниченной властью, но не мог занимать эту должность более шести месяцев.
Сбором официальных торговых (таможенных) пошлин занимались публиканы (portoriorum condutores)1. Это были частные лица, которые брали у государства на откуп его имущество, а также государственные доходы, в т.ч. и пошлины (portona). Они составляли особый класс внутри всаднического сословия. Для принятия откупов богатые горожане объединялись в корпорации (societates publicanorum) вели дела под руководством манцепса – руководителя, который сменялся ежегодно. В провинциях эти функции исполняли промагистры.
В качестве помощников при пошлинных (таможенных) откупщиках состоял многочисленный персонал мелких чиновников из несвободнорожденных.
Отдача на откуп происходила на форуме по контрактам на определенный срок. Корпорация, получившая откуп, должна была уплатить казне установленную в контракте сумму, а затем собирать пошлины на свой страх и риск.
На территории Римского государства в г. Пальмира (современная Сирия) 18 апреля 138 г. был принят «Закон о пошлинах, взыскиваемых на рынке Адрианы-Пальмиры у источников вод Элия Цезаря» - Пальмирский пошлинный тариф, который содержал подробный перечень товаров и размеры их обложения при ввозе и вывозе, порядок взаимоотношений между публиканами и платильщиками. Он выбит на большом камне. В настоящее время находится на хранении в Эрмитаже.
Откупная система господствовала в провинциях, где публиканы получали поддержку наместников.
При таком подходе государство экономило расходы на управление, устранялось от сложных процедур по взиманию доходов.
Кризис рабовладения, конфликт между центром и провинциями, грандиозные восстания рабов (в Сицилии и под руководством Спартака) привели в I в. до н.э. к падению республики в Риме.
Переход от республики к империи занял определенное время. Первым, кто использовал должность диктатора для достижения своих политических целей, был полководец Сулла. Назначенный в 82 г. до н.э. диктатором, он не сложил полномочия по истечении шестимесячного срока.
Став бессрочным диктатором, Сулла, опираясь на армию, в течение нескольких лет располагал неограниченной властью, самостоятельно решал все вопросы внутренней и внешней политики, беспощадно расправлялся с недовольными.
В 79 г. до н.э. он сам отказался от поста диктатора. Но республика просуществовала недолго. В 59 г. до н.э. три полководца — Цезарь, Красс и Помпей образовали «триумвират» и захватили власть в Риме.
Красс погиб в войне против Парфии, соперничество Помпея и Цезаря завершилось в пользу последнего. Цезарь и стал единоличным властителем Рима, закрепив за собой должности бессрочного диктатора, пожизненного трибуна, консула, цензора, присвоил также высшую жреческую должность понтифика.
В 44 г. до н.э. Цезарь был убит. Вновь восстанавливается республика. Но в 43 г. до н.э. образуется второй триумвират: Октавиан, Антоний и Лепид. Они на пять лет берут власть в Риме для «упорядочения государства».
Борьба между триумвирами завершается в пользу Октавиана. В 27 г до н.э. в Риме окончатёльно утверждается Империя.
В I ‑ III вв. н.э. Римская Империя выступает в форме принципата (от слова «принцепс ‑ «первый в списке сенаторов»).
Это было время, когда утвердившаяся императорская власть вынуждена была прикрываться ширмой республиканских учреждений.
Одновременно действуют две системы управления. С одной стороны, заседал Сенат, избирались магистраты — консулы, преторы и т.д., а параллельно функционировала власть принцепса и создаваемого им нового государственного аппарата.
Принцепс — это постоянная должность, фактически переходящая по наследству в рамках императорской семьи.
По своим полномочиям он: верховный главнокомандующий, трибун, консул, великий понтифик.
Ему присваивается титул «август» («возвеличенный божеством»).
Составными частями системы управления принцепса становятся: «совет друзей», консилиум—являвшийся постоянным органом, особая казна — фиск, несколько канцелярий, назначаемые принцепсом многочисленные чиновники.
В управление принцепса передается ряд провинций.
Опорой его власти становится постоянная армия, и, прежде всего, гвардия преторианцев, несущая охрану принцепса. Глава преторианцев — префект претория становился доверенным лицом принцепса.
В то время как республиканское управление приходит в упадок, аппарат принцепса непрерывно растет и усиливается, и республиканское прикрытие вскоре становится уже ненужным.
В II-V вв. н.э. утверждается новая форма правления — доминат (от нового названия императора «доминус» — «господин»).
Старые республиканские учреждения теряют силу, исчезают, ширма полностью отбрасывается. Всё управление сосредотачивается в руках императора, власть которого рассматривается теперь как божественное установление.
Для его возвеличивания вводится восточный придворный этикет. Среди ведущих учреждений периода домината выделяются: Государственный Совет — Консистория, финансовое ведомство, военное ведомство.
Создается разветвленный бюрократический аппарат с массой чиновников. Среди них устанавливается строжайшая иерархия.
К числу высших сановников относятся: квестор священного дворца (глава Консистории), магистр должностей, начальник священной опочивальни и т.д.
Сенат сохранился, но роль его стала незначительной. Магистраты превращаются в почетные звания.
В 395 г Империя распадается на две части: Западную (со столицей в Риме) и Восточную (со столицей в Константинополе).
Каждая из них возглавляется императором — августом, который назначает себе помощника — цезаря.
Серьезные изменения происходят в местном управлении. Вводится единая система административного деления: префектура, диоцез, провинция.
Реорганизуется полиция. Армия окончательно превращается в постоянное, профессиональное войско со строжайшей дисциплиной, особыми привилегиями.
Но эти меры не спасли Империю. В 476 г под непрерывным натиском варваров Западная Римская Империя пала.
Таким образом, публичное право в Древнем Риме содержало нормы, которые непосредственно охраняют интересы государства и определяют правовое положение государства и его органов.
Сюда относятся: система государственных органов; компетенция учреждений и должностных лиц; нормативные акты государства.
В ряде случаев «публичное право» понималось римскими юристами и в смысле норм, которые имеют безусловно обязательную силу и не могут быть изменены путем соглашения частных лиц.
В целом, можно отметить, что в Древнем Риме была создана достаточно развитая государственно-правовая система, отражающая конкретно-исторические формы государства.