vestnik_6_2011

Валерий Петрович

РЯБЦЕВ

доктор юридических наук, профессор, старший советник юстиции

Прокуратура в системе координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью

Необходимость координации правоНа основе анализа обширного массива охранительной деятельности по архивных документов в специальной литеборьбе с преступностью и ее осуратуре делается вывод, что деятельность до-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

онной деятельности прокуратуры отсутствовали

Возрождение координационных отношений в правоохранительной системе отмечается в 60-х гг., в период «оттепели», а их осуществление происходило в соответствии с организационно-распорядительными актами Генерального прокурора СССР, принимаемыми во исполнение постановлений «директивных органов» – ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Были распространены совместные обращения руководителей правоохранительных структур в партийные органы и государственные учреждения, которыми издавались соответствующие постановления и указы.

Постановлением ЦК КПСС от 25.01.1972 по результатам проверки в Брянской области выполнения постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23.06.1966 «О мерах по усилению борьбы с преступностью» правоохранительным органам предложено «создать единый фронт по борьбе с преступностью и иными правонарушениями». Руководство совместными действиями было возложено на прокуратуру. Постепенно складывались основные формы и методы координации.

Законодательное закрепление координационная функция прокуратуры получила в Законе СССР «О прокуратуре СССР» (принят Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г.). В ст. 3 этого Закона, определяющей основные направления, а по существу функции прокуратуры, указывалось: прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями.

В связи с отсутствием в Законе более детальной регламентации в регионах стали приниматься положения о координации, в которых, хотя и вразнобой, закреплялись наработанные практикой формы и методы координации. Основной формой координации были координационные совещания руководителей правоохранительных органов соответствующих уровней. На этих совещаниях обсуждались итоги согласованной деятельности по борьбе с преступностью за определенные периоды; оценивались тен-

денции развития преступности; согласовывались планы совместных мероприятий по борьбе с преступностью; распространялся положительный опыт; заслушивались сообщения руководителей отдельных правоохранительных органов о выполнении возложенных на них задач. На места направлялись совместные информационные письма, методические рекомендации. Разрабатывались система и методика единого учета и отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. При необходимости создавались межведомственные комиссии, оперативно-следственные группы.

После распада Союза ССР в России создана единая система органов прокуратуры. Однако в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» функция координации не была предусмотрена.

Последующая практика деятельности по укреплению законности и правопорядка как непременное условие успешности осуществления социальных и экономических преобразований вызвала необходимость существенного развития нормативной регламентации организации и деятельности органов прокуратуры в соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации (1993 г.). Федеральным законом от 17.11.1995 № 168-ФЗ в Закон о прокуратуре Российской Федерации 1992 г. были внесены существенные изменения и дополнения. В ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации была предусмотрена в числе других функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В Закон введена посвященная координации специальная ст. 8, в которой определены основные участники координационной деятельности и некоторые полномочия прокуроров по ее осуществлению. В соответствии со ст. 8 данного Закона подготовлено и утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567 Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это Положение, несмотря на некоторое несовершенство (например, отсутствие правовых критериев отнесения государственных органов к числу правоохранительных, деятельность которых

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

координируется прокуратурой в сфере борьбы с преступностью), сыграло позитивную роль в консолидации усилий правоохранительных органов по борьбе с преступностью

всложный и ответственный период развития страны

Оптимизация функции координации деятельности правоохранительных и других государственных органов представляется не-

обходимой в силу высокой актуальности консолидации их усилий по борьбе с наиболее опасными формами посягательств на защищаемые законом интересы

Актуальность проблемы обусловлена сложностью криминогенной ситуации в стране, несовершенством правовой регламентации и динамичным развитием организационных отношений в системе органов власти. Несмотря на проделанную правоохранительными органами работу по укреплению законности и правопорядка, коренного перелома в борьбе с преступностью не произошло. Это становится особенно заметным в условиях нарастания организованной преступности и коррупции, криминализации экономики7

Практика борьбы с организованной преступностью показывает, что наиболее эффективные результаты достигаются при комплексном использовании оперативных сил и средств совокупности правоохранительных органов8 . Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации, который входит

всостав Совета Безопасности Российской Федерации, и подчиненные ему прокуроры (ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Функция координации деятельности правоохранительных органов реализуется в двух основных направлениях: первое связано с устранением внутренних угроз национальным интересам России; второе – осуществляется на международном уровне и,

7 См.: Рябцев В.П., Капитонова Ю.В. Координация деятель ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в федеральных округах // Законность. 2001. № 10. С. 17.

8 См.: Криминология: учебник / под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. М., 1999. С. 413.

соответственно, имеет целью устранение, противодействие либо нейтрализацию внешних угроз, а также согласованность деятельности по различным вопросам на территории, например, совокупности ряда или всех стран СНГ.

Внутригосударственный аспект реализации функции координации тесно сочетается с функцией уголовного преследования, поскольку относится к сфере борьбы с преступными проявлениями. Обеспечивая согласованность усилий правоохранительных органов по выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, прокуратура в данной ситуации выступает организатором и гарантом законности уголовного преследования, своего рода лидером органов, осуществляющих правовую охрану государства, его граждан, бизнесструктур, других субъектов от преступных посягательств. Фактическое лидерство прокуратуры обеспечивается не только установленной законом ее ролью координатора в сфере борьбы с преступностью, но и осуществлением ею функции надзора за законностью действий и актов правоохранительных органов, обеспечивающей ей информационные возможности для применения средств прокурорского реагирования в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения требований законов любым правоприменителем

Тенденции и закономерности развития координационной функции прокуратуры рассматриваются уже длительное время9 При этом нами уже обосновывался вывод о наличии тенденции дифференциации координаторов по направлениям, сферам правовых отношений и актуализации стратегической задачи прокуратуры как «координатора координаторов» в сфере борьбы с преступ-

ностью10.

9 См.: Бессарабов В.Г. и др. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. М., 2001; Зиннуров Р.Н. Концептуальные основы и научнопрактические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (тенденции и закономерности): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Уфа, 2003. С. 10 – 15; Кобзарев Ф.М. Координация деятельности правоохранительных органов. М., 2004.

10 См.: Рябцев В.П. Концептуальные аспекты развития ко ординации правоохранительной деятельности // Вестн.

Вместе с тем координация, осуществляемая прокуратурой в сфере борьбы с преступлениями, посягающими на интересы национальной безопасности, характеризуется несомненными особенностями. Определяющее значение здесь имеет объект преступных посягательств. Представляя собой охраняемые законом жизненно важные интересы личности, общества, государства, объект преступления олицетворяет высшие социальные ценности. Это дает основания считать действия прокуратуры по обеспечению согласованных усилий правоохранительной системы в сфере национальной безопасности постоянным и одним из приоритетных видов ее деятельности. Из этого следует, имея в виду многоплановость аспектов национальной безопасности как социально-политического и социально-экономического феномена, что во всех направлениях и формах координации нужно учитывать интересы обеспечения национальной безопасности, включая противодействие преступности, административной правонарушаемости как наиболее значимым аспектам внутренней безопасности страны и ее граждан. Учитывая значимость координации и самостоятельность как функции, было бы целесообразно посвятить регламентации задач, полномочий, особенностей действий органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности, в том числе при координации деятельности правоохранительных органов, самостоятельную главу о координации в Законе о прокуратуре. В этой главе на основе общей конструкции глав Закона по функциональному критерию определяются предмет координации, полномочия ее участников, правовые средства их реализации прокурором.

Результативность координационных совещаний руководителей правоохранительных органов всех уровней как основной организационной формы координации имеет основополагающее значение для решения вопросов, связанных с обеспечением национальной безопасности. Именно на координационных совещаниях рассматриваются наиболее сложные, принципиальные, крупномасштабные проблемы, от которых

Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2007. № 2. С. 67.

непосредственно зависит общее состояние преступности в стране и в ее отдельных регионах. Анализ материалов координационных совещаний под председательством Генерального прокурора Российской Федерации за перестроечный период показывает, что на них рассматривались актуальные вопросы: борьбы с терроризмом и экстремизмом, наркоторговлей, коррупцией в среде государственных служащих, незаконным оборотом оружия и взрывчатых веществ, преступлениями в сфере экономики и другие приоритеты координационной деятельности, обусловленные происходящими в стране политическими, социальными, экономическими и иными процессами развития.

Предметом координации прокурором деятельности правоохранительных и иных органов по борьбе с преступностью и коррупцией является: обеспечение согласованности и объединение усилий и возможностей по разработке и реализации мер, форм и средств, используемых ими по борьбе с преступностью; выявление причин и условий (обстоятельств), способствующих совершению преступлений или препятствующих повышению эффективности деятельности по борьбе с преступностью, подготовка и реализация мер по их устранению и профилактике; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности; согласование предложений по правовому регулированию деятельности по борьбе с преступностью в соответствии с потребностями развития общественных отношений; обеспечение согласованных криминологических исследований в целях выявления опасностей и угроз в структуре и динамике преступности, тенденций ее развития, рассматриваемых особенностей преступных проявлений.

Как отмечалось ранее, должны быть четко определены субъекты координационной деятельности, и не столько путем их перечисления (МВД России, ФСБ России и др.), сколько установлением правовых критериев выполнения структурами государства правоохранительных функций. В соответствии с политическими, социальными и экономическими реалиями и тенденциями их развития, влияния на правовую ситуацию должны быть скорректированы коор-

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

динационные полномочия прокуроров всех уровней. Они должны включать право прокурора: созывать и проводить координационные совещания и оперативные заседания координационных советов; получать статистическую и иную информацию, необходимую для оценки состояния законности и правопорядка, уровня угрозы преступности национальной безопасности в отдельных сферах правовых отношений, регионах и в целом по стране для выработки мер по организации координационной работы; организовывать рабочие группы в составе полномочных представителей прокуратуры, правоохранительных и иных государственных органов для проведения мер координационного характера, включая выезды в регионы для адекватной оценки положения дел, оказания помощи на месте и выработки предложений об исчерпывающих мерах руководству страны.

Состояние преступности в стране, особенно высокий уровень организованной преступности, в том числе в правоохранительной системе, требует вывода координации деятельности по борьбе с преступностью на более широкий горизонт, ее осуществления в субъектах Федерации руководителями (главами) администраций с повышением их роли и ответственности за состояние и результаты борьбы с преступностью в регионах, устранения обстоятельств, способствующих преступлениям.

В этом контексте актуален Указ Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка». Этим Указом высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации поручено образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и утвердить их состав. Установлено, что решения таких совещаний оформляются актами высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), а в необходимых случаях – актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации. Учитывая ту важную роль, которая возложена на прокуроров при осуществлении координации (ст. 8 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»; Положение

окоординации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567), Генеральный прокурор Российской Федерации приказом от 20.12.2010 № 445 поручил прокурорам субъектов Российской Федерации принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе указанных координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации. Прокуроры представляют результаты анализа состояния преступности и скоординированные с другими правоохранительными органами предложения о мерах по укреплению правопорядка

Отмеченные тенденции развития координационной деятельности по обеспечению законности и правопорядка в стране, совокупность принятых законодательных и иных нормативных решений создают условия для реализации важного правового и организационного решения – разработки и принятия федерального закона «Об организации деятельности государственных органов, структур гражданского общества по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации». В данном законе должны быть определены роль и полномочия каждого субъекта – участника координационной деятельности, их соотношение, сфера ответственности. При этом должны быть соблюдены ограничения и гарантии необходимой степени самостоятельности, независимости

иответственности каждого субъекта координации, включая прокуратуру (ст. 5, 8 Закона

опрокуратуре Российской Федерации).

Тем самым достигаются полнота и точность правового регулирования общественных отношений в указанной перманентно актуальной и острой сфере как необходимое условие успешного противодействия преступности

Достижение таких результатов обеспечивается адекватностью оценки происходящих в обществе и государстве процессов и тенденций развития социальных, экономи-

ческих и иных отношений, разнопланово влияющих на состояние законности и правопорядка в стране. Данная цель достигается согласованными и, что существенно, мониторинговыми оценками самых разных субъектов правоприменения и правоохраны

В связи с этим важным шагом в рассматриваемом направлении являются и другие предпринимаемые в последнее время усилия со стороны Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Так, Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» определено по существу новое направление координации усилий государственных органов, институтов гражданского общества «в целях совершенствования правовой системы Российской Федерации» и, естественно, такой ее значимой подсистемы, как обеспечение эффективной борьбы с преступлениями, иными правонарушениями. Новизна этого направления связана, прежде всего, с тем, что Министерство юстиции Российской Федерации определено общим системным координатором мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также осуществление функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению.

Названным Указом рекомендовано Генеральной прокуратуре Российской Федерации наряду с иными государственными органами, не входящими в систему органов исполнительной власти, ежегодно направлять в Министерство юстиции Российской Федерации предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга. Такой доклад Президенту Российской Федерации ежегодно до 1 сентября

представляет Правительство Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации постановлением от 19.08.2011 № 694 утвердило методику осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 23.06.2011 № 180 определен порядок организации исполнения органами прокуратуры Указа Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». В частности, из смысла названных Указа Президента Российской Федерации и приказа Генерального прокурора Российской Федерации вытекает необходимость более тщательного, взвешенного и научно обоснованного планирования работы органов прокуратуры, в том числе по осуществлению мониторинга, который следует рассматривать как стратегически важную интегративную функцию прокуратуры, реализуемую помимо собственных средств осуществления средствами практически всех других

еефункций, включая координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Такой вывод непосредственно вытекает из содержания полномочий прокуратуры как координатора, в том числе ст. 8 Закона о прокуратуре Российской Федерации, п. 5 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которым на правоохранительные органы прямо возложено осуществление разработки предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.

Таким образом, развитие координационных отношений в сфере борьбы с преступлениями, иными правонарушениями выявило ряд новых, устойчивых и, на наш взгляд, объективно востребованных и в существенной мере реализуемых моделей ее осуществления. Они заключаются, проявляются в динамичном изменении предметов координации, их дифференциации, в том числе по сферам правовых отношений, по составу участников, по формам и методам осуществления, по уровню и характеру

еенормативно-правовой регламентации.

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

В связи с этим для прокуратуры ее функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в существенной мере, как это отмечалось ранее, превращается в роль «координатора координаторов». Однако, как известно, деятельности только одних правоохранительных органов оказывается явно недостаточно в борьбе с преступностью в широком смысле. Небесполезно напомнить, что основные причины и условия, способствующие совершению преступлений, имеют весьма широкий спектр и находятся вне пределов непосредственного воздействия прокуратуры, правоохранительных органов и спецслужб. Они имеют нормотворческий, экономический, организационный, структурный, идеологический и иной характер и успешно могут устраняться только совместными усилиями многообразных органов всех ветвей власти и уровней федеративного государства.

Поэтому необходима постоянная координация деятельности всех государственных структур, институтов гражданского общества на всех уровнях федеративного государства и во всех принципиально значимых (приоритетных) сферах правовых отношений в целях борьбы с преступлениями, иными правонарушениями.

Множественность «центров влияния» в процессе координации деятельности по борьбе с преступлениями, иными правонарушениями и участие прокуроров в составе соответствующих координационных органов ни в коей мере не умаляют надзорный статус прокуратуры11 . Прокурор участвует в регионах в работе координационных совещаний, возглавляемых руководителями соответствующих субъектов Федерации, как постоянный член такого совещания, но в собственном прокурорском качестве, в соответствии с принципами организации и деятельности прокуратуры и ее функциями согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». В координационном совещании, возглавляемом руководителем субъекта Федерации, прокурор необходим именно как координатор

11 См.: Мыцыков А. Координация борьбы с преступно стью – новый поворот // Законность. 2011. № 3. С. 7.

правоохранительных органов, специалист, представляющий результаты мониторинговой оценки состояния законности и правопорядка и анализ причин и условий, способствующих совершению преступлений, и обосновывающий необходимость принятия мер социального, экономического, организационно-структурного, воспитательного и иного характера, оценка и реализация которых прежде всего относятся к компетенции многообразных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) органов.

Важным шагом в развитии универсальных органов координации всей многообразной деятельности структур государства по противодействию преступности на федеральном уровне явилось, на наш взгляд, принятие Положения о Совете Безопасности Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 06.05.2011 № 590).

В Положении к функциям Совета Безопасности отнесено в числе других проведение стратегической оценки на основе анализа информации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации; о состоянии правопорядка и законности в стране; об эффективности принимаемых мер по противодействию терроризму и экстремизму; о ходе реализации государственной антинаркотической политики; о деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности; о координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения национальной безопасности; а также координация деятельности по разработке в федеральных округах документов стратегического планирования (п. 4).

ния законности и правопорядка в стране как важнейшего фактора обеспечения внутренней безопасности. Тем более что Гене-

ральный прокурор Российской Федерации является членом Совета Безопасности Российской Федерации12 , а содержательность и значимость его участия в Совете, в выработке стратегических решений предопределяются всей совокупностью функций прокуратуры, включая координацию прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, руководители которых входят в состав Совета Безопасности Российской Федерации.

Международно-правовой аспект реализации функции координации законодательно не обозначен, однако его фактическое наличие подтверждает практика борьбы с преступностью. Осуществление координации в международном масштабе объективно обусловлено рядом факторов. Наиболее влиятельным из них является образованное на постсоветском пространстве Содружество Независимых Государств. Государства – участники СНГ связаны общностью правовых систем, сходством состояния и методов борьбы с преступностью, прозрачностью границ, позволяющих развиваться транснациональной преступности. Дополнительным фактором выступает стремление к сохранению и развитию в новых условиях традиционных связей между прокуратурами, иными правоохранительными стуктурами стран, некогда входивших в состав единого государства. Организационной формой совместной деятельности прокуратур государств – участников СНГ является Координационный совет генеральных прокуроров стран СНГ (КСГП). Деятельность Совета уже при его создании связывалась с обеспечением борьбы с преступностью и укреплением законности на территориях государств – участников СНГ. Закономерно, что предметом рассмотрения КСГП были вопросы борьбы с транснациональной организованной преступностью, отмыванием средств, полученных преступным путем, международным терроризмом и другими преступлениями, несущими реальные угрозы национальной безопасности.

Анализ практики функционирования КСГП и его рабочих структур позволяет сде-

12 См. Указ Президента Российской Федерации от 25.05.2008 № 836 (в ред. от 03.01.2009).

лать вывод о том, что избранная организационная форма международной координации жизнеспособна и перспективна. Круг рассматриваемых КСГП вопросов свидетельствует о его квалифицированном подходе к выбору тем для обсуждения и выработки согласованных решений. Благоприятное воздействие на международную законность оказывают результаты исполнения принятых им решений.

Интерес к сотрудничеству, координации усилий в области борьбы с преступностью наряду со странами СНГ проявляют государства Европы, Америки и Азии. Акценты и приоритеты их международноправовой деятельности были продиктованы объективной необходимостью объединения, согласования усилий по борьбе с организованной преступностью, терроризмом, экстремизмом и другими негативными явлениями в жизни зарубежных государств. Об этом свидетельствуют создание

иактивное развитие Шанхайской организации сотрудничества, первоначально созданной для борьбы с терроризмом. В силу названных обстоятельств функция координации смыкается с функцией международного сотрудничества и отчасти – с функцией участия прокуратуры в правотворческой деятельности. Об этом вполне определенно свидетельствуют выработанные практикой формы и наметившиеся перспективы взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с прокуратурами других государств. Среди них – мониторинг качества и практики применения национального законодательства, его со-

ответствия международно-правовым стандартам, модельное законотворчество, обмен опытом в ходе взаимных консультаций, разработка правовых и методических основ деятельности прокуратуры, оказание правовой помощи по уголовным, семейным

игражданским делам. В этих целях еще не в полной мере раскрыты и используются возможности Международной ассоциации прокуроров (МАП), Межпарламентской Ассамблеи СНГ (МПА), Консультативного совета европейских прокуроров (ССРЕ).

Внастоящее время основная задача прокуратуры – используя функцию координации по борьбе с преступностью, добиваться

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011

Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 6 (26) 2011