Политология
.pdf
Государство как центральный институт политической системы
решений, не способствует преемственности политических, государст- венных и общественных приоритетов. Это создает предпосылки неус- тойчивого состояния общества, чреватого трудно предсказуемыми пе- рекосамивсоциально-экономическом развитиистраны.
7. Архиважной проблемой является нахождение разумных
пропорций в распределении властных полномочий между феде- ральным центром и его региональными субъектами. Оброненная в свое время и фраза первого президента РФ Б.Н. Ельцина о том, что они могут взять себе столько суверенитета, сколько смогут «прогло- тить», стала прелюдией сильных центробежных тенденций, крайним выражением которых стала ситуация с Чечней. Здоровое по своей сути стремление бывших автономий в составе РСФСР к национальному возрождению сегодня все в большей мере принимает форму нацио- нального обособления вплоть до постановки вопроса о выходе из со- става РФ. Это может привести к «балканизации» России по югослав- скому сценарию и ее распаду на «удельные княжества и ханства».
Было бы, однако, неверным в качестве панацеи от этого сепа- ратизма ввести в России федеративную модель государственного устройства не по национально-территориальному, а по администра- тивно-территориальному принципу, т.е. фактически вернуться к губернскому правлению с правом на национально-культурную ав- тономию. Достаточно в этой связи посмотреть на негативную реак- цию отдельных этносов по поводу отмены в новом паспорте гражда- нина РФ графы «национальность».
Если и возможен возврат к разрушенному большевиками гу- бернскому делению России, то только в условиях достижения высо- кого уровня экономического развития и соответствующего благосос- тояния людей во всех регионах. Тогда сами по себе исчезнут широко распространенные ныне подозрения типа «кто-то кормит другого», «кто-то живет за чужой счет». Пока же речь идет о необходимости поиска оптимального баланса интересов центра и регионов, разум- ной системе представительства всех субъектов РФ на уровне феде- ральной власти, реальном участии региональных элит в выработке и осуществлении общегосударственной политики и т.д.
Тема 5.4. Выборы как институт воспроизводства и обновления государственной власти
Выборы не только атрибут демократии, но и ее необходимое исходное условие. Это главный политический институт, позволяю- щий народу выступать в качестве реального источника власти, а гражданскому обществу контролировать государство. Неслучайно
201
Политология
демократию часто определяют как режим, при котором правители назначаются только посредством свободных и честных выборов. И для того, чтобы попасть в заветные структуры власти (прежде всего парламент) партии, равно как и другие общественно-политические организации и движения, а также общественно-политические деяте- ли в современных цивилизованных странах обязаны проходить через процедуру выборов. Вне выборов и без выборов к власти в условиях демократии прийти нельзя.
В этой связи во Всеобщей декларация прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. говорится: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна нахо- дить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном из- бирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».
Это положение четко фиксирует и статья 3 Конституции Рос- сийской Федерации о народном суверенитете, которое развивает Фе- деральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и пра- ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. В преамбуле это закона сказано: «Демократические сво- бодные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу вла- сти. Государством гарантируется свободное волеизъявление граждан на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме».
Значение выборов
Не секрет, что любые власти не могут не обращать внимания на то, что думают о них подвластные. Сама возможность того, что их политика способна спровоцировать неповиновение народа, под- польные движения, бунты, восстания, революции отрезвляюще дей- ствует на поведение даже наиболее жестоких автократов (абсолют- ных монархов, диктаторов и пр.). Конечно, вероятность смещения автократа с должности меньше, чем вероятность того, что выборное должностное лицо потерпит поражение на выборах. В то же время потенциальные издержки смещения в ходе революции не сопоста- вимы с издержками поражения на выборах.
С этой точки зрения непреходящее значение выборов заклю- чается в нижеперечисленном.
Во-первых, выборы служат заменой институционального механизма неформальных санкций по отношению к властям, ко-
торые в противном случае могут быть использованы широкими на- 202
Государство как центральный институт политической системы
родными массами. Это наиболее эффективное средство «минимиза- ции» той цены, которую общество платит за отстранение от власти неугодных ему правителей. Одновременно это и эффективный со-
циальный клапан, позволяющий выпустить пар социально- политической напряженности, не подрывая «строевых» основ общественной жизни.
Во-вторых, выборы – своего рода социальный барометр отно-
шения масс к политике государства и его ключевым институтам:
правительству и парламенту. Через механизм выборов даже самые пассивные граждане могут вознаграждать или наказывать власть имущих за действия, ими совершенные. И дамоклов меч новых выбо- ров – это чуть ли не единственная страховка от застоя крови в артери- ях общества и сосудах его головного мозга. Само напоминание об их неотвратимости предупреждение властям о том, что они подотчетны и завтра могут быть призваны к ответу за то, что творят сегодня.
Таким образом, с помощью выборов общество контролирует избранную им власть, призывает ее к порядку и страхует себя от произвола.
В-третьих, характеризуя выборы как средство проявления мас- совых настроений, нельзя не учитывать, что сами по себе эти на- строения подвержены формальному правительственному контролю и манипулированию. По этой причине выборы – не только средст-
во контроля народа над государством. Это средство, которое этим же государством контролируется. В каждой стране правила и про-
цедуры выборов, переводящие мнение и выбор индивидов в коллек- тивные решения и определяющие влияние этих решений на состав правительства, обычно используются властью для урегулирования результатов выборов и их возможных последствий. При этом они мо- гут использоваться для сокращения или даже исключения возможно- сти влияния через выборы.
Поэтому демократия и выборы – понятия, хотя и тесно взаимосвязанные, но далеко не тождественные друг другу. Ибо к выборам в целях придания легитимности своей власти прибегают не только демократические страны, но и страны, в которых правят не- демократические (тоталитарные, авторитарные и т.д.) режимы. Но там эти выборы чаще всего представляют собой «выборы без выбо- ра», и их результаты никоим образом не влияют на процессы рас- пределения и перераспределения властных полномочий и сохраня- ют практически без изменений существующий статус-кво во власт- ных структурах.
В демократических странах обычно не предпринимаются по- пытки ограничить массовое влияние через выборы. Вместо этого зако- ны о выборах в демократическом контексте используются для органи- зации выражения массового мнения таким образом, чтобы использо-
203
Политология
вать его на благо режима. Так что решения, принятые электоратом, будут соответствовать или даже усиливать власть тех, кто правит.
В-четвертых, выборы не только средство реализации естест- венного права народа на свободу отбора «вождей» и их периодиче- скую ротацию. Как это ни парадоксально звучит на первый взгляд,
но они также средство ограничения вмешательства народных масс
вуправленческий и политический процесс.
Вэтой связи следует напомнить, что длительное время в исто- рии становления западной демократии предметом острых дискуссий был вопрос о том, каким мандатом должен пользоваться избранник народа – императивным или представительным.
Императивный мандат – это не что иное, как наказы избира- телей, при которых депутат лишен всякой инициативы и обязан строго следовать инструкциям, формулируемым для него кругом электората, представителем которого он выступает. Если же он про- являет недисциплинированность, что называется «зарывается», то этот круг имеет все юридические возможности для лишения его сво- их полномочий (например, право отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей, практиковавшееся в СССР).
Однако реализовать такой мандат оказалось практически не- возможным. Избиратели не могут дать своим избранникам исчерпы- вающие инструкции на все случаи жизни и для того, чтобы работа парламентариев была эффективной, они должны пользоваться (на весь срок избрания) определенной независимостью от тех, кто вы- двинул их на этот пост.
Всилу этого во всех странах мира, где парламент обладает не формальной, а реальной властью, система императивного мандата была отклонена, и введена в качестве базисной система представи-
тельного мандата. Это значит, что права избирателей заканчива-
ются вместе с выборами. В этой связи лидер «Яблока» Г. Явлинский
вшутку предложил вывешивать в каждой кабине для голосования сентенцию: «Помните: выбранный товар обмену и возврату не под- лежит». Действительно, что бы ни вытворяли народные избранники
втечение срока легислатуры (за исключением уголовных преступле- ний), их статус неколебим. Всенародно избранный депутат вовсе не обязан подчиняться своим избирателям: он может не учитывать их мнение и поступать по своему усмотрению.
Но здесь есть одно «но», которое роднит императивный мандат с мандатом представительным. Это связано с периодичностью выборов и правом депутатов выставлять на них свои кандидатуры для переизбра- ния, что не может не заставлять депутатов действовать с оглядкой на электорат, приведший их к власти. Так появляется не абсолютное юри- дическое подчинение выборных лиц избирателю (как при императив- номмандате), аотносительное политическое подчинение.
204
Государство как центральный институт политической системы
Не случайно во всех демократических странах президент, члены высших законодательных органов избираются обычно на срок от 4 до 6 лет. Считается, что такой промежуток времени вполне достаточен для выполнения кандидатами своей предвыборной платформы, по- зволяет обеспечить стабильность и преемственность политического руководства. Вместе с тем этот срок не настолько велик для того, чтобы политик мог «укорениться», не задумываясь о предстоящих выборах, не помнить о своей ответственности перед избирателями.
Начальный этап избирательной кампании
В Федеральном законе «Об основных гарантиях избиратель- ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под избирательной кампанией подразумевается пери- од со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официаль- ного опубликования результатов. Это период, в течение которого соответствующие государственные органы, а также политические партии и избирательные блоки осуществляют организационную, пропагандистскую и информационно-идеологическую подготовку и проведение выборов в соответствии с установленными правилами. В рамках предусмотренной законом последовательности осуществля-
ется комплекс избирательных действий и избирательных проце-
дур, среди которых в качестве исходных выступают:
•регистрация (учет) избирателей и составление списков избира- телей;
•образованиеизбирательныхокругов иизбирательныхучастков;
•выдвижение и регистрация кандидатов.
Как отправной пункт любой избирательной кампании, реги-
страция (учет) избирателей относится к числу важнейших меро- приятий, обеспечивающих избирательные права граждан и леги- тимность выборов. На основании количественных и персональных данных об избирателях формируются избирательные округа и соз- даются избирательные участки, составляются списки избирателей, проводятся другие избирательные действия.
В зависимости от того, на ком лежат обязанности по регистра- ции избирателей: на государстве в лице его соответствующих орга- нов или на самом гражданине, – различают два основных вида ре-
гистрации: публичную (обязательную) и личную (добровольную).
Первый вид регистрации является преобладающим, и в большинстве развитых стран (в России в том числе) регистрацию избирателей и составление списков избирателей, в которые заносятся все граждане, имеющие право голоса, осуществляют местные органы власти.
205
Политология
Выборы проводятся по избирательным округам, учреждае-
мым на основании закона. Как территориальная единица, от кото- рой избирается одно или несколько выборных должностных лиц,
избирательный округ имеет два измерения: величину и размер.
Первое определяется количеством распределяемых в округе манда- тов, второе – количеством зарегистрированных в нем избирателей. Если от избирательного округа избирается одно должностное лицо, то округ называется одноименным или одномандатным, если два и более многоименным или многомандатным.
Важнейшей составляющей в организации демократических выборов выступает выдвижение кандидатов на выборные должно- сти. В мировой практике право выдвижения кандидатов чаще всего предоставляется отдельным лицам, группам граждан и партиям. Лишь в двух странах (Австрия и Швеция) исключительное право вы- движения кандидатов предоставлено партиям.
Выдвижение кандидатов непосредственно избирателями проводится путем самовыдвижения, а также по инициативе избира- теля, группы избирателей, обладающих активным избирательным правом при голосовании за данного кандидата – с уведомлением об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться ре- гистрация кандидатов, и последующим сбором подписей в поддерж- ку кандидатов. Для этого необходимо передать в окружную избира- тельную комиссию заверенный протокол собрания инициативной группы по выдвижению кандидата с подписями всех членов инициа- тивной группы, с указанием их паспортных данных и постоянного места жительства. Выдвижение инициативными группами избирате- лей принято на выборах любых должностных лиц всех уровней. Сра- зу же после выдвижения инициативная группа вправе приступить к сбору подписей.
Выдвижение кандидата избирательным объединением в одномандатный избирательный округ осуществляется решением съезда (конференции) избирательного объединения (его региональ- ного объединения, если выборы проводятся в региональные органы власти). Копии решения и протокола заседания съезда (конферен- ции) избирательного объединения передаются в ЦИК (на регио- нальных выборах – в комиссии субъекта федерации). Выдвижение заканчивается выдачей ЦИК (на региональных выборах – комиссией субъекта федерации) заверенных копий списков кандидатов, – после чего после можно приступать к сбору подписей.
Выдвижение списка кандидатов по общефедеральному из- бирательному округу в Государственную Думу осуществляется ре-
шением съезда (конференции) избирательного объединения (блока). При этом избирательное объединение (блок), определяет порядок
206
Государство как центральный институт политической системы
размещения кандидатов в списке, разбивает его полностью или час- тично на региональные группы кандидатов (по субъектам федера- ции или по группам субъектов федерации). Заверенные списки и протокол о выдвижении передаются в ЦИК. Выдвижение заканчива- ется выдачей ЦИК заверенных копий списков кандидатов.
При этом законодательно запрещается одному и тому же лицу одновременно баллотироваться в двух одномандатных округах (на любых выборах). В равной мере нельзя выдвигаться кандидатом од- новременно от избирателей и от избирательного объединения по одному округу (по выборам в Госдуму). Этот запрет, однако, не рас- пространяется на возможности выдвижения по разным округам от разных избирательных объединений или групп избирателей.
Наиболее трудоемкий процесс начального этапа избиратель- ной кампании, следующей за выдвижением кандидата (списка кан- дидатов) – сбор подписей. Эта работа проводится инициативной группой или избирательным объединением, выдвинувшим кандида-
та (списки кандидатов). Подписи могут собираться только среди
избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. Участие администраций предприятий всех форм соб- ственности, учреждений и организаций в сборе подписей, равно как и принуждение в процессе сбора подписей и вознаграждение изби- рателей за внесение подписи не допускается. Сбор подписей в про- цессе и в местах выдачи зарплаты запрещается. Грубое или неодно- кратное нарушение этих запретов может быть основанием для при- знания соответствующей избирательной комиссией либо судом не- действительности собранных подписей и (или) отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов (списка кандидатов) не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа.
Ключевая и завершающая процедура начального этапа избира- тельной кампании, следующая за сбором подписей, – регистрация кандидата (списка кандидатов) Регистрация кандидатов проводится окружной избирательной комиссий или главной по отношению к ней избирательной комиссией (ЦИК на общероссийских выборах, избира- тельной комиссией субъекта РФ на региональных выборах и т.д.). Если по тем или иным причинам в избирательном округе окажется зарегист- рированным только один кандидат либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или рав- ным ему, то выборы, как правило, не проводятся. В равной мере не про- водятся выборы, если зарегистрирован только один список кандидатов (навыборахв Госдуму пообщефедеральному округу).
207
Политология
При регистрации кандидатов законодательством многих стран (в том числе России) предусматривается внесение залога – своего рода материального подтверждения серьезности намерений претен- дентов на выборный пост. Если на выборах кандидат получил мень- ше установленного минимума голосов избирателей, принявших уча- стие в выборах, залог не возвращается.
Правовое регулирование и порядок проведения предвыборной агитации
Предвыборная агитация – один их важнейших, по существу решающих, с точки зрения влияния на результаты выборов, этапов любой избирательной кампании. Это ее наиболее политизированная часть, в ходе которой все зарегистрированные участники предвы- борной гонки ведут упорную борьбу за депутатские мандаты, вы- борные должности в исполнительных органах государственной вла- сти, а также в органах местного самоуправления. И от того, насколь- ко грамотно и эффективно организована предвыборная агитация, во многом зависит политическое будущее того или иного кандидата, равно как и избирательного объединения (блока).
В Федеральном законе об основных гарантиях предвыборная агитация определяется как «деятельность граждан Российской Феде- рации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных бло- ков, общественных объединений, имеющая целью побудить или по- буждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списков кандидатов) или против них». Из этого определения следует, что предвыборная агитация – это не толь- ко «позитивная» деятельность субъектов предвыборной кампании по завоеванию как можно большего числа избирателей путем убеждения их в своей способности защитить их интересы и предложить наиболее эффективные способы решения стоящих перед обществом проблем. Одновременно такая деятельность включает в себя агитацию не толь- ко «за», но и «против» отдельных кандидатов и избирательных объе- динений. Причем такого рода агитация (или «контрагитация») раз- решена законом и является одним из важнейших избирательных прав негосударственных участников избирательного процесса (отдельных граждан, кандидатов, избирательных объединений и т.д.). Что касает- ся государственного аппарата, он обязан соблюдать нейтралитет и не вмешиваться в ход избирательной борьбы.
Правовое регулирование предвыборной агитации включает,
прежде всего, регулирование сроков ее проведения. Согласно зако- ну, официальная предвыборная агитация разрешается только после регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. При проведении повторного го-
208
Государство как центральный институт политической системы
лосования предвыборная агитация возобновляется со дня офици- ального опубликования решения о назначении повторного голосо- вания и также прекращается в ноль часов за сутки до дня повторного голосования. Если она начата раньше этого срока, то это считается грубым нарушением законодательства и может повлечь за собой от- каз в регистрации или ее отмену.
Наряду с регулированием сроков, в законодательном порядке
устанавливаются формы и виды (жанры) предвыборной агита-
ции. В пункте 4 статьи 37 Закона об основных гарантиях в этой связи говорится о трех основных формах агитации: через СМИ, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с граждана- ми, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шест- вий), выпуска и распространения агитационных материалов (в том числе аудиовизуальных). При этом кандидатам, избирательным объ- единениям (блокам), их уполномоченным представителям, а также иным организациям, прямо или косвенно участвующим в предвы- борной агитации, напрямую запрещается:
а) агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную ненависть и вражду; призывы к захвату власти, насильствен- ному изменению конституционного строя и нарушения цело- стности государства, пропаганда войны и т.д.;
б) осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средст- ва, подарки и иные материальные ценности иначе как за выпол- нение организационной работы (дежурство на избирательных участках, сбор подписейидругуюагитационную работу);
в) проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распро- странять любые товары, за исключением печатных, в том числе иллюстративных, материалов и значков, специально изготов- ленных для избирательной кампании, а также предоставлять услуги безвозмездно либо на льготных условиях;
г) воздействовать на избирателей обещаниями передачи им де- нежных средств, ценных бумаг (в том числе по итогам голосо- вания) и других материальных благ, а также предоставления услуг на иных условиях, чем это предусмотрено законом;
д) с момента регистрации и до опубликования результатов выбо- ров кандидаты, избирательные объединения (блоки), доверен- ные лица не вправе заниматься благотворительной деятельно- стью, в том числе и за пределами избирательного округа, в ко- тором выдвинут кандидат (список кандидатов).
Основной смысл организации и проведения предвыборной кампании состоит в том, чтобы дать избирателю возможность по-
знакомиться с программами претендентов на выборные должно- сти и сделать осознанный, продуманный выбор. Каждый участник предвыборной гонки в лице партий и избирательных блоков в ходе
209
Политология
предвыборной кампании стремится заручиться поддержкой наи- большего числа избирателей и убедить их в своей способности защи- тить их интересы и предложить наиболее эффективные способы решения стоящих перед обществом проблем.
При этом используются самые современные политические тех- нологии, под которыми на уровне политической партии или избира-
тельного блока подразумевается основанная на изучении электората
система личностного (создание и выдвижение кандидатов – «това- ра»), программного (разработка программных, идеологических и других документов) и информационного (реклама, паблик ри- лейшнз) воздействия на избирателей с целью получения власти.
В качестве основных слагаемых эта система предполагает такие действия и мероприятия, как:
•анализ результатов прошлых выборов с помощью электораль- ных карт;
•изучение спроса, т.е. общественного мнения (проведение оп- росов, мониторинговых исследований и т.д.);
•оценка политической конъюнктуры (расстановке участвующих в выборах партий и избирательных блоков), сильных и слабых сторон соперников и пр.;
•определение адресных групп (т.е. тех, к кому апеллируют и ко- го хотят привлечь на свою сторону);
•создание предвыборной программы или платформы, т.е. фор- мулирование целей и основных проблем, на которых акценти- руется внимание, а также предлагаемых способов их решения;
•выдвижение мобилизационно-эффектных лозунгов и призы- вов, в том числе в символической форме;
•выработка коммуникационной стратегии (доведение основных программных установок до адресных групп – митинги, встречи с избирателями, использование радио и телевидения: теледе- баты, теле-дуэли, пресс-конференции, интервью и т.д.);
•политическая реклама (расклейка плакатов, рекламные поли- тические ролики и видеоклипы и пр.);
•работа над имиджем кандидатов с привлечением имиджмей- керов и др.;
•разработка и использование стратегии наступления или обо- роны в зависимости от хода избирательной кампании и кон-
кретного соотношения сил; моделирование проблемных си- туаций и т.д.
Вполне очевидно, что вести избирательную кампанию без опо- ры на партию или организованную группу влиятельных сторонни- ков чрезвычайно сложно и не располагающий подобной поддержкой кандидат едва ли сможет рассчитывать на успех.
210