Отношения с регионами. Реформа вертикали власти

Еще 4 сентября в обращении к нации по поводу трагедии в Беслане Владимир Путин сказал, что в ближайшее время будет разработан комплекс мер по укреплению единства страны и народа и по созданию более эффективного контроля за положением дел на юге России. Президент не стал слишком медлить со своими предложениями, и на понедельник 13 сентября 2004 года в Белый дом были приглашены не только все члены правительства и главные лица из администрации, но и все главы регионов России, генеральный прокурор, председатель Центробанка и президент Российской академии наук. В таком составе и в таком формате встреч еще не было.

Почти все собравшиеся (136 человек) волновались, ожидая заявлений большой важности. Но волновался и вышедший к собравшимся президент Владимир Путин. Его выступление продолжалось около тридцати минут, и большую часть его он читал по бумаге. Путин, в частности, сказал: «Уверен, что нет ни одной российской семьи, нет ни одного российского гражданина, который не воспринял бы горе и страдания осетинского народа как свое собственное. Однако одного сострадания, слез и слов поддержки со стороны представителей власти совершенно недостаточно. Необходимо действовать, повышать эффективность органов власти в решении всего комплекса стоящих перед страной проблем. Именно всего комплекса проблем. Поскольку вырванные из контекста всей совокупности задач, которые перед нами стоят, ни один из вопросов, даже такие важнейшие сегодня вопросы, как обеспечение безопасности граждан и государства, эффективно решены быть не могут.

В ситуации, сложившейся после теракта в Беслане, считаю необходимым обсудить с вами в этом расширенном составе проблемы, поднятые мной в обращении к народу России 4 сентября. Это вопросы обеспечения единства страны, укрепления государственных структур и доверия к власти, создания эффективной системы внутренней безопасности.

Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в регионах России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции и предложен в проектах, представленных целым рядом руководителей субъектов Российской Федерации.

До конца года соответствующий законопроект будет внесен в Государственную думу».

Это было главное предложение президента. Второе предложение было не менее важным, хотя и привлекло меньшее внимание присутствующих. В. Путин говорил о необходимости укрепить в стране систему партий. Он, в частности, сказал: «Сегодня мы обязаны своими практическими действиями поддержать инициативу граждан в их стремлении бороться с террором. Должны вместе найти механизмы, укрепляющие государство. Одним из таких механизмов, обеспечивающих реальный диалог и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором, должны стать общенациональные партии. И в интересах укрепления политической системы страны считаю необходимым введение пропорциональной системы выборов в Государственную думу. В ближайшее время внесу на рассмотрение парламента соответствующий законопроект».

Владимир Путин говорил также об укреплении структуры Южного федерального округа, об экономическом развитии этого региона. Новым полпредом президента в этом регионе был назначен Дмитрий Козак. Он наделялся более значительными полномочиями не только по контролю за главами регионов, но и по координации работы в Южном округе ряда федеральных министерств, а по определенным функциям – и силовых ведомств. Было решено восстановить Министерство по региональной и национальной политике.

Ни одно из предложений Путина не требовало каких‑либо изменений в Конституции. Она определяла только порядок выборов на пост президента и общие принципы выборов в Думу. Порядок выборов губернаторов и глав республик определялся местными конституциями и уставами областей. Предложения, которые сделал В. Путин, оказались неожиданными для многих, но они не были чем‑то абсолютно новым.

Сходные предложения разрабатывались и раньше – в целях укрепления в России вертикали власти. Такие предложения вносили и сами губернаторы. Еще в 2000 году губернаторы Михаил Прусак, Евгений Савченко и Олег Богомолов предлагали назначать глав всех регионов, за исключением республик, а также заменить местное самоуправление местным государственным управлением. Ряд предложений на этот счет делал в 1999 году и Евгений Примаков. Такие же предложения изучались в аппарате президента еще до событий в Беслане. Но теперь было решено ускорить их проведение в жизнь.

Уже 13 сентября в своих комментариях для печати предложения В. Путина поддержали такие видные региональные лидеры, как Юрий Лужков, Минтимер Шаймиев и Валентина Матвиенко. В последующие дни эти же предложения поддержали все главы и законодательные собрания регионов. Возражения высказал лишь президент Чувашии Николай Федоров, который принадлежит еще к демократам первой волны. Человек активный и честный, Николай Федоров оказался единственным из народных депутатов СССР, входивших в Межрегиональную депутатскую группу, кто сохранил и в 2005 году свой пост в региональных структурах власти.

Оппозиционные партии России конечно же осуждали и отвергали предложения Владимира Путина, обвиняя его в авторитаризме. При этом демократы протестовали громче, чем коммунисты. Было даже внесено предложение о тактическом союзе между КПРФ и СПС. «Это вредоносные предложения, – предупреждал Борис Немцов. – Назначение губернаторов приведет к росту коррупции, ведь такие назначения бескорыстно не проходят». «Мы совершаем переход от федерализма к унитарному государству», – обличала Елена Боннэр. «Власть укрепляет не Россию, а самое себя», – заявлял один из лидеров КПРФ Иван Мельников. «У нас восстанавливается даже не советский порядок, а самодержавный», – заявил писатель Владимир Войнович. Григорий Явлинский был, как обычно, более многословен и не смог удержаться от демагогии. «Все это бутафория, – сказал он. – У нас в стране нет независимых источников финансирования и независимых СМИ, и поэтому у нас не могут существовать независимые партии и демократические выборы. Но у нас есть группа людей, которая называет себя государством и даже верит в это. Это высшая номенклатурная бюрократия. Она пришла вместе с преемником Бориса Ельцина и подчинила себе парламент, прессу, суд, все системы юстиции, спецслужбы. Все это работает теперь, чтобы защитить интересы этой узкой корпорации».

Самые грубые и демагогические обвинения в адрес Владимира Путина выдвинула, как и следовало ожидать, «Новая газета». На первой странице большими буквами здесь было напечатано: «ОТКАТ. В 1933 году Адольф Гитлер использовал темную историю с поджогом рейхстага для установления однопартийной диктатуры НСДАП. В 1934 году Иосиф Сталин использовал загадочное убийство Кирова для развязывания массового террора и окончательного установления режима личной власти и культа личности. В 2004 году Владимир Путин использовал случившуюся в результате хаотического штурма гибель сотен невинных заложников в Беслане, в большинстве своем – детей, для прекращения исторического эксперимента по построению в России демократии».

Это были несправедливые и голословные обвинения. Из центральных газет, издающихся в Москве, большая часть выступила с разного рода грубыми обвинениями в адрес В. Путина, не забывая при этом повторять, что он, Путин, лишил страну независимой прессы. Особенно массированная критика по отношению к президенту звучала теперь со страниц такой большой газеты, как «Московский комсомолец». Один из ведущих сотрудников этой газеты Александр Минкин избрал жанр «Открытых писем» Владимиру Путину, одновременно фамильярных, демагогических или попросту вздорных. А. Минкин упрекал российского президента то в слабости и нерешительности, то в политике сильной руки и диктаторстве.

Чрезвычайно резкими, грубыми и даже оскорбительными были отклики большинства западных газет, которые и в конце сентября продолжали начатую после Беслана антироссийскую и антипутинскую кампанию. Вот только несколько откликов западной печати на предложения В. Путина о новых правилах формирования губернаторской власти. «Президент Владимир Путин, – писала британская „Файнэншл таймс", – пошел с бензопилой, чтобы срезать хрупкие ростки российской демократии. Он использует резню в Беслане, чтобы заполучить новые полномочия для Кремля“³¹⁰. Этот же тезис повторяла и американская «Нью‑Йорк таймс": „Перед лицом самого серьезного кризиса Владимир Путин действует под влиянием самых темных инстинктов. Путин использует трагедию Беслана в качестве предлога для удушения остатков демократии ельцинской поры“³¹¹. Еще грубее была берлинская газета «Тагесцайтунг»: «На предположительную угрозу со стороны международного терроризма Кремль ответил решительным изменением государственного устройства. Это окончательно хоронит проекты модернизации России, за осуществление которых она взялась 20 лет назад. Власть сама превратилась в источник нестабильности. Концентрация власти, самоизоляция Кремля и мириады услужливых приспешников, которые навязывают растерянному автократу искаженное представление о действительности, гонят страну к пропасти»³¹².

Нет смысла опровергать приведенные выше огульные обвинения. Решения, принятые В. Путиным, не были идеальными, но доводов «за» можно было высказать гораздо больше, чем доводов «против». Выборы губернаторов, которые проводились в России с 1994 по 2004 год, являлись важной школой демократии. Но они сопровождались и большим количеством злоупотреблений. Далеко не во всех регионах удавалось находить компетентных и подходящих людей. Очень высоки на этих выборах были и уровень коррупции, и влияние криминальных структур. Давление бизнеса на власть было гораздо легче осуществлять на региональном, чем на федеральном уровне. Очень многие региональные выборы сопровождались скандалами и массированным применением «грязных технологий». Местные кланы долгое время почти бесконтрольно правили в Калмыкии, в республике Марий‑Эл, а также в ряде других областей и республик. Как можно было бы без вмешательства Москвы разрешить кризис власти в Карачаево‑Черкесии, в Приморском крае или проблемы власти в многонациональном Дагестане?

Отчаявшееся и бедное население Алтайского края избрало в начале 2004 года своим губернатором популярного сатирика и земляка – Михаила Евдокимова. «Народная любовь победила и Кремль, и других чиновников, – заметил другой сатирик Владимир Винокур. – Но кто же будет теперь смешить народ?» На выборах в Алтайском крае активность избирателей была довольно высокой, но юморист Михаил Евдокимов победил действующего губернатора Александра Сурикова, который хотел «оживить» избирательную кампанию, но не был готов к своему поражению. Однако уже через год краевая дума восстала против малокомпетентного губернатора и стала требовать его отставки. М. Евдокимов отказался, однако, покинуть свой пост. Этот конфликт не успел еще набрать обороты, как пришло известие о неожиданной гибели губернатора в автомобильной катастрофе. Владимир Путин прибыл в этот край на похороны Михаила Евдокимова, а также провел здесь ряд совещаний, результатом которых была почти единодушная поддержка краевым парламентом новой кандидатуры – Александра Карлина.

Известно, что на большинстве региональных выборов активность избирателей невелика и выборы считаются состоявшимися, если на них приходит более 25 процентов зарегистрированных избирателей. Однако не всегда удавалось достичь даже такого уровня явки избирателей на участок. Регионы России очень различны по уровню экономического, политического и культурного развития, и идеальных схем для выдвижения глав регионов не существует. Предложенная В. Путиным реформа конечно же увеличивает роль Центра при выборах главного лица области или республики. Но одновременно возрастает и роль местных законодательных и представительных органов, которые должны будут теперь избирать главное лицо региона по представлению Президента РФ. Предложения В. В. Путина были поддержаны всеми губернаторами и всеми законодательными собраниями регионов, кроме Чувашии. Уточненный в ходе обсуждения законопроект был внесен в Думу в ноябре 2004 года. Уже в декабре этот законопроект был принят и стал законом.

В первом полугодии 2005 года в соответствии с новым порядком были определены главы более двадцати областей и республик России. При этом большая часть губернаторов и глав республик сохранили свои посты – в том числе и на третий, даже на четвертый сроки. Остались руководить своими областями и республиками такие известные всем нам лидеры, как Минтимер Шаймиев, Аман Тулеев, Константин Титов. В это же время потеряли свои посты такие известные губернаторы, как Дмитрий Аяцков и Геннадий Ходоров. Мы все могли убедиться в немалых преимуществах новой системы формирования региональных властей.

Еще раньше был принят закон, согласно которому половина депутатов региональных парламентов должна избираться по партийным спискам. По замыслу законодателей, это должно увеличить роль российских партий на региональном уровне. Победившая в регионе партия сможет, как об этом говорил позднее В. Путин, предложить своего кандидата на пост губернатора. В этом же направлении должна действовать и предложенная В. Путиным новая система выборов в Государственную думу – только по партийным спискам. На этот счет Дума также приняла закон, который будет действовать уже при выборах в новый состав российского парламента.

К концу 2005 года по новой процедуре были утверждены уже 44 главы субъектов РФ. Конфликтная ситуация возникла только в одной – Амурской области, где против кандидатуры губернатора Леонида Короткова проголосовало около 40 процентов депутатов местного парламента. Во всех других случаях предложенные президентом кандидатуры поддерживало от 85 до 100 процентов местных законодателей. К началу 2007 года обновились практически все мандаты на управление регионами.