ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО

Все составляющие связаны с информати­зацией архивного дела. Так, создание инфор- мационно-поисковых баз данных по материа­лам архивных документов облегчит доступ граждан к информации, в частности, выпол­нение социально-правовых запросов, непосред­ственно связанных с соблюдением прав и сво­бод человека. Недаром в доктрине одной из информационных угроз названо "неправомер­ное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам... к открытым ар­хивным материалам", а также "дезорганиза­ция и разрушение системы накопления и со­хранения культурных ценностей, включая ар­хивы". В доктрине также отмечено, что наи­большую опасность в сфере духовной жизни представляет упадок архивов, музеев, недоста­ток их финансирования.

Ресурсы архивов являются частью госу­дарственных информационных ресурсов, и их развитие напрямую связано с информацион­ной политикой государства. В доктрине пре­дусмотрены принятие и реализация федераль­ных программ, предусматривающих формиро­вание общедоступных архивов информацион­ных ресурсов федеральных органов государ­ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Важ­ным моментом также является гармонизация отечественных стандартов в области инфор­матизации и обеспечения информационной бе­зопасности автоматизированных систем управ­

ления, информационных и телекоммуникаци­онных систем общего и специального назначе­ния. Унификация информационных систем имеет важное значение для комплектования архивов электронными документами.

Среди других важных мер информацион­ной безопасности названы:

• создание безопасных информационных тех­нологий для систем, используемых в про­цессе реализации жизненно важных функ­ций общества и государства;

• пресечение компьютерной преступности;

ф создание информационно-телекоммуникаци­онной системы специального назначения в интересах федеральных органов государ­ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• обеспечение технологической независимос­ти страны в области создания и эксплуата­ции информационно-телекоммуникационных систем оборонного назначения и другие. Наконец, в законодательстве регламенти­рован статус документов на машинных носи­телях и электронных документов. Дефиниция понятия "документ на машинном носителе" приведена в ГОСТ Р-51141 - 98 "Делопроиз­водство и архивное дело: термины и определе­ния": "Документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычис­лительной машиной". Наиболее важным момен­том является тот факт, что в Основах законо­дательства РФ об Архивном фонде РФ и архи­вах и в Положении об Архивном фонде РФ утверждается, что в состав Архивного фонда Российской Федерации входят находящиеся на территории Российской Федерации архивные фонды и архивные документы независимо от вида носителя. Это означает необходимость сохранения электронных документов наравне с документами на традиционных носителях. На электронные документы распространяются и другие нормы архивного законодательства. В Положении "Об Архивном фонде РФ" зафик­сирован срок хранения ДМН, относящихся к государственной части Архивного фонда РФ в организациях-создателях до передачи в Госу­дарственный архив, — 5 лет. С учетом быстро­ты смены информационных технологий этот срок представляется неоправданно большим.

В правовом регулировании всех аспектов работы с электронными документами возни­кает множество нерешенных проблем.

Постановление Совета министров - Пра­вительства РФ “О реализации государствен­ной политики в архивном деле” (23 августа

1993 г.) предписывало Министерству науки и технической политики РФ с 1994 г. предус­мотреть финансирование программы "Инфор­матизация государственных архивов РФ" как составной части программы "Информатиза­ция России". Однако программа была разра­ботана позже.

В ноябре 1995 года коллегия Росархива одобрила концепцию информатизации архи­вного дела в России - первый документ о прин­ципах и направлениях информатизации ар­хивов на уровне всей отрасли. В работе над концепцией участвовали специалисты ВНИ- ИДАД, Росархива, РНИЦ КД, ИПУ АН РФ. Утверждение концепции было важным шагом в преодолении стихийности процесса инфор­матизации отрасли. Концепция была основа­на на законодательных актах, затрагивающих сферу информатизации архивного дела, и по­служила основой для разработки Программы информатизации архивного дела на 1997 - 2000 гг., изменений в Регламенте государ­ственного учета архивных документов, "Ос­новных правилах работы государственных архивов". Главной целью разработки концеп­ции было преодоление разнобоя во внедрении автоматизированных архивных технологий (как в теоретических подходах, так и в конк­ретных технологических решениях) и осуще­ствление реальной интеграции информацион­ных ресурсов на межархивном уровне⁶. Кон­цепция предполагает, что “создание автома­тизированного научно-справочного аппарата, баз данных, содержащих электронные копии документов, развитие телекоммуникационных систем улучшит обеспечение пользователей архивной информацией, позволит более опе­

ративно решить вопросы инфомационного об­мена между архивными учреждениями, будет способствовать укреплению взаимодействия архивных учреждений с федеральными орга­нами государственной власти”⁷. Концепция состояла из следующих разделов:

+ основные цели информатизации;

• состояние информатизации архивного дела; + основные направления и принципы инфор­матизации;

+ программное обеспечение по основным ви­дам деятельности архивных учреждений;

+ лингвистическое обеспечение;

+ архивные документы на нетрадиционных носителях;

• международное сотрудничество;

• организация работ по информатизации.

В концепции подводились итоги развития информатизации архивов к середине 90-х го­дов. К этому времени в межархивных базах данных было накоплено 250 тыс. записей. Правда, из них 70 тыс. записей — данные ав­томатизированного ЦФК, который перестал функционировать в середине 1990-х годов. Сводные данные по внутриархивным базам можно представить в виде табл. 2.

Из общего соотношения количества баз данных в федеральных архивах и в регионах (столбец 2) следует, что федеральные архивы имеют почти в 3 раза больше информацион­ных ресурсов. Это объясняется их лучшей тех­нической оснащенностью и финансированием (в основном за счет грантов зарубежных фон­дов). Однако во второй половине 1990-х годов ситуация стала изменяться, поскольку регио­нальные архивы активно осуществляли ком­пьютеризацию за счет местных бюджетов, а

Таблица 2

№	АрхивыДзазы данных	Всего баз данных	Учетные базы данных	№< формационно­поисковые базы данных(НСА)	Административно- управленческие базы данных (планирование, бухгалтерия, кадры)
	1	2	3	4	5
1	Федеральные архивы	77,60%	1,40%	98,50%	0,10%
2	Региональные архивы	22,40%	40%	54,30%	5,70%
3	Всего (федеральные и региональные архивы)	100%	10%	88,70%	1,30%

• Киселев И.Н. Информатизация архивного дела // Вестник архивиста. 1996. № 1. С. 60.

• Концепция информатизации архивного дела // Вестник архивиста. 1996. № 1. С. 69.

• В 2002 г. тематические информационно-поисковые базы данных были созданы в 65% архивов 35 субъектов РФ (Информационный бюллетень /Федеральная архивная служба. 2003. № 37. С. 51).

также за счет расширения международного сотрудничества. Из сопоставления процентного соотношения статистических (учетных), тема­тических (поисковых) и административно-уп­равленческих баз данных (строка 3) следует, что число информационно-поисковых баз дан­ных почти в 9 раз превышает число учетных⁸. Однако это не значит, что задача информати­зации НСА решалась более успешно, чем за­дача информатизации учета. Скорее, наобо­рот. Особенности технологии учета таковы, что для его информатизации в архиве не требует­ся создавать большого количества баз дан­ных - достаточно одной-двух. Большое коли­чество поисковых баз данных объясняется тем, что они создавались изолированно по раз­личным видам справочников (описи, катало­ги, путеводители, указатели), по различным темам (каталоги и указатели), по различным фондам. Такое дробление приводило к созда­нию множества разрозненных АИПС, не объе­диненных в единую поисковую систему архи­ва. Наконец, таблица показывает явное пре­обладание тематических баз данных в феде­ральных архивах (строка 1) по сравнению с региональными, где тематические и учетные базы создаются примерно в равном количе­стве (строка 2). Это может быть объяснено более интенсивным использованием докумен­тов в федеральных архивах в середине 1990- х годов (участие в публикаторских програм­мах, исследовательских грантах), что побуж­дало федеральные архивы активно создавать электронный НСА. В целом в концепции де­лался неутешительный вывод о том, что ин­форматизация архивов развивается стихий­но благодаря отсутствию единой методичес­кой и программной базы.

На основе анализа имеющегося опыта в концепции были намечены цели, направления и принципы информатизации. Общей целью провозглашалось развитие рациональной сис­темы формирования, обеспечения сохраннос­ти, всестороннего использования документов Архивного фонда РФ и защиты его информа­ционных ресурсов.

В области научно-справочного аппарата информатизация должна была способствовать осуществлению права граждан на доступ к информации, который подчас органичен не гри­фом секретности, а низким качеством НСА. С этой целью планировалось:

• создание в архивах информационно-поис­ковых баз данных (электронных каталогов, описей, путеводителей, указателей и дру­гих справочников);

• создание электронных копий архивных до­кументов;

• предоставление возможности удаленного доступа к базам данных и электронным ко­пиям документов через телекоммуникаци­онные сети и системы;

• использование общероссийских (еще не су­ществовавших к моменту принятия концеп­ции) и международных стандартов для складывания общероссийского информаци­онного пространства на основе интеграции ресурсов отдельных архивов;

• расширение международного сотрудниче­ства в области информатизации НСА.

В области учета документов планировалось достичь повышения точности и оперативности учета за счет:

• создания внутриархивных баз данных учет­ного характера;

• формирования автоматизированных фондо­вых каталогов и ЦФК;

• ведения списков фондов, списков учреж­дений - источников комплектования и дру­гих справочников в автоматизированном режиме.

В области управления и организации тру­да (архивного менеджмента и маркетинга) для повышения эффективности управления архи­вами, планирования и контроля намечалось:

• создание баз данных по материально-тех­ническому, кадровому и финансовому со­стоянию федеральных архивов;

• использование сетей и телекоммуникацион­ных систем для горизонтальных и верти­кальных связей между архивными учреж­дениями и органами управления архивным делом, взаимодействия архивов с федераль­ными и региональными органами власти;

• увеличение перечня платных услуг, оказы­ваемых архивами (возможно, имелись в виду услуги по доступу к базам данных, оцифрованию документов, тематические запросы, скорость выполнения которых по­высится в результате автоматизации НСА и др.);

• избавление труда архивиста от рутинных операций (в основном в области учета, где трудоемкие и малопривлекательные, особен­но для гуманитария, операции по суммиро­ванию данных следовало возложить на пле­чи ЭВМ).

Направления информатизации совпадали с основными направлениями работы архивов

• комплектование и ЭЦД, учет и обеспечение сохранности, научно-справочный аппарат, ис­пользование и публикация документов, орга­

низационно-методическое руководство и конт­роль за работой ведомственных архивов и орга­низацией документов в делопроизводстве.

В концепции были названы принципы ин­форматизации архивного дела:

• преемственность автоматизированных архивных технологий по отношению к тради­ционным архивным технологиям;

• преемственность в развитии самих ар­хивных технологий;

• системность в реализации ААТ в рам­ках отрасли - на уровне архива и межархив- ном уровне;

• внутиротраслевая унификация ААТ;

• сопряженность информационных сис­тем вне рамок отрасли - государственных ар­хивов и ведомственных архивов учреждений

• источников комплектования, учреждений

• потребителей информации, других инфор­мационных систем (национальных и между­народных).

Принцип преемственности традиционных и архивных технологий не означает слепого копирования бумажной технологии при вне­дрении ААТ. И вместе с тем при разработке базы данных следует внимательно изучить традиционную технологию по следующим при­чинам. Во-первых, традиционная технология сложилась в результате двух столетий разви­тия отечественной архивоведческой науки и многих столетий архивной практики; вряд ли удастся изобрести что-либо сенсационное. Во- вторых, традиционная технология в нашей стране отличается высокой степенью унифи­кации и стандартизации, традиционные ар­хивные справочники имеют табличную фор­му и легко формализуемы при создании баз данных. Кроме того, базы данных далеко не всегда создаются путем нового описания до­кументов. Часто используются уже существу­ющие архивные справочники. Необходимость перевода традиционных справочников в элек­тронную форму и, наоборот, получения и рас­печатки из информационных систем обяза­тельных видов традиционных справочников (опись, лист фонда, список фондов и др.) тре­бует совместимости полей и отчетов с тради­ционными справочниками. Например, если назвать базу данных "картотека дел", не вся­кий пользователь догадается, что речь идет об описи. При заполнении поля "название до­кумента", архивист, вводящий данные, не пой­мет, идет ли речь о заголовке документа или о виде документа.

Преемственность в развитии самих архи­вных технологий преследует своей целью со­

хранение созданных ранее информационных ресурсов в ходе непрерывного развития и усо­вершенствования информационных технологий. Этот принцип означает, что при смене про­граммного обеспечения или при вводе новой версии старого ПО созданные ранее данные должны конвертироваться (преобразовывать­ся) в новую версию без потерь информации. Это позволит избежать гибели данных.

Принципы системности, унификации и со­пряженности ААТ связаны с главной целью концепции — интеграции создаваемых ин­формационных ресурсов, преодоления стихий­ности во внедрении ПО. Соблюдение этих прин­ципов требует соблюдения международных, национальных и отраслевых стандартов и пра­вил описания информации в информационных системах, унификации программного обеспе­чения, форматов представления данных с це­лью возможности межархивного информаци­онного обмена.

Одним из важнейших направлений ком­пьютеризации, согласно концепции, является разработка типовых (общеотраслевых) баз данных по основным направлениям работы архивов. Под типовым программным обеспе­чением понимают специализированные при­кладные программы для архивов и взаимо­связанные комплексы таких программ, раз­работанные с целью автоматизации какой-либо архивной технологии или нескольких техно­логий (комплектования, учета документов, ин­формационного поиска и др.) во всех архи­вных учреждениях определенной категории (федеральные архивы, органы управления архивным делом субъектов Федерации и др.). Внедрение типового ПО может осуществлять­ся следующим образом: разработка в едином центре, экспертиза пользователей (архивис­тов), адаптация и доработка. После того как программа рекомендуется в качестве общеот­раслевой для всех архивных учреждений, она внедряется либо путем простого тиражирова­ния, когда каждый архив формирует свой массив данных в рамках единого ПО, либо путем преобразования данных программы архива в формат типовой программы (в том случае, если архив не желает заменять соб­ственную программу, которая уже внедрена, на общеотраслевую). Второй вариант, есте­ственно, требует гораздо больших трудозат­рат от архива — требуется "подгонка" своей программы под стандартизированный пере­чень полей типовой программы. Таким обра­зом, формат типовой программы становится обшеотраслевым.

Согласно концепции, при создании типо­вого ПО следует исходить из функциональ­ного и интеграционного принципов. Первый подход предполагает создание программ, формирующих БД для автоматизации отдель­ных Функций архивов (работа с источника­ми комплектования, учет документов, обес­печение сохранности документов и др.). Ин­теграционный подход предполагает соедине­ние их воедино. Например, путем создания "ключевой" базы данных на уровне фонда и описи, которая соединялась бы в три функ­циональные БД:

+ по учету документов;

+ по раскрытию их содержания (путеводи­тель, опись);

• по сохранности (учету наличия и состояния)

документов.

Интеграционный подход также предпола­гает создание типовых программных комплек­сов. позволяющих последовательно объединять информационные ресурсы по цепочке: Госар- хив - орган управления архивным делом субъекта Федерации - Росархив.

Внедрение типового ПО в масштабах всей отрасли открывает перспективы создания ме- жархивных банков данных (того же централь­ного фондового каталога), а также возможность объединить архивные базы данных в единую архивную информационную сеть с горизонталь­ными связями между архивными учреждени­ями одного уровня и вертикальными связями между учреждениями разных уровней. Реали­зацию на практике задачи создания типового ПО мы рассмотрим ниже.

Лингвистическое обеспечение информати­зации архивного дела (создание классифи­каторов, тезаурусов, словарей) предполагает стандартизацию его на двух уровнях: внут­риотраслевом и общенациональном. Первый уровень предполагает внедрение в пределах архивной отрасли единых классификаторов, стандартов описания документов. Стандар­тизация лингвистического обеспечения необ­ходима в тех же целях, что и стандартиза­ция ПО — обеспечения межархивного инфор­мационного обмена. Что касается межотрас­левого уровня, то совмещение языковых средств, создаваемых в различных отраслях баз данных, необходимо прежде всего для комплектования государственных архивов до­кументами на машинных носителях. Реше­ние этой задачи возможно в рамках общего­сударственных программ, таких как "Элект­ронная Россия".

Отдельный раздел концепции посвящен проблеме комплектования архивов документа­ми на нетрадиционных носителях.

В Концепции предлагается три подхода к комплектованию государственных архивов документами на машинных носителях. Пер­вый подход предполагает принятие на хра­нение всего круга ДМН, прошедших экспер­тизу ценности. При этом документы прини­маются во всем многообразии форматов, в которых они были созданы, подробно описы­ваются (справочный аппарат должен вклю­чать описание ПО, информационного масси­ва, лингвистического обеспечения). Обеспе­чение сохранности документов в архиве сво­дится при этом к простому копированию дан­ных. А проблему чтения информации пользо­ватель решает самостоятельно, подбирая ПО, с помощью которого можно открыть данный формат (см. рис. 1). Второй подход предпо­лагает перевод всех ДМН в процессе комп­лектования в единый формат. Это, естествен­но, сокращает круг баз данных, которые мож­но принять на хранение массивами простой структуры, но, с другой стороны, более удоб­но для пользователя, поскольку любую про­грамму можно открыть и использовать в рам­ках единого ПО, существующего в архиве. Однако архивистам это добавляет головной боли. Они должны не просто выявить и опи­сать массивы данных, но конвертировать их сначала в единый формат, а затем, в про­цессе хранения, — в новые версии использу­емого в архиве ПО (см. рис. 2). Третий под­ход предполагает, что в перспективе единый или, по крайней мере, совместимые форма­ты данных будут внедрены уже на стадии автоматизированных систем документооборо­та в делопроизводстве. В таком случае ар­хивисты снова смогут принимать достаточно широкий круг массивов, конвертируя их в единый формат. Пользователь также сможет их использовать в рамках единого ПО.

Кроме того, в концепции были рассмот­рены перспективы использования в архивном деле технологии гипертекста, мультимедиа, оцифрования. Однако решение этих задач требует организации экспериментальных ра­бот. Затраты на их проведение можно сокра­тить путем международного сотрудничества в научной и методической области, а также участия в международных проектах. Очень важной задачей является участие в разра­ботке международных стандартов описания документов.

Обсуждаем законопроект

А.Н. Артизов

Проект Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» и архивное законодательство

Проект Федерального закона об архивном деле уже более года привле­кает внимание специалистов, научной общественности и работников культуры, всех, неравнодушных к вопросам сохранности и использо­вания исторического наследия¹. Принятия нового закона с нетерпением ждут архивисты.

Свою лепту в улучшение законопроекта внесло его обсуждение, в том числе на страницах «Отечественных архивов»². Поскольку совершенствова­ние текста закона продолжается, видимо, имеет смысл более детально рас­сказать о причинах появления законопроекта, его особенностях, достоинст­вах и недостатках. Надеюсь, такой разговор поможет дальнейшей работе над законопроектом, побудит коллег к новым дельным замечаниям и дополне­ниям.

Сегодняшнее состояние правового регулирования архивного дела дале­ко не во всем отвечает современным реалиям. Действующие Основы зако­нодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Фе­дерации и архивах (далее - Основы законодательства) появились в июле 1993 г. Позднее были приняты Конституция Российской Федерации, Граж­данский кодекс Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти в субъектах Российской Феде­рации”», «О государственной тайне», «Об обязательном экземпляре доку­ментов», «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», «О культурных цен­ностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» и другие, затрагиваю­щие отдельные вопросы работы с архивными документами.,¹:

Формулировки названных законов оказались не во всем состыкованны­ми с архивным законодательством. Более того, некоторые положения Основ законодательства (по разграничению собственности на архивные докумен-

Отечественные архивы. 2003. №5

крытой информации. Данное требование вытекает из Конституции Рос­сийской Федерации, определяющей право «свободно искать, получать, пе­редавать, производить и распространять информацию любым законным способом».

Общие правила архивной работы целесообразны также с точки зрения надвигающейся глобальной информатизации и развития открытого инфор­мационного общества. Единые стандарты описания, хранения, учета и поис­ка архивных документов ускоряют и, что немаловажно, удешевляют процес­сы накопления, перемещения и поиска архивной информации;

Законопроект сохраняет установившиеся после распада СССР и оп­равдавшие себя демократичные нормы доступа к открытой архивной ин­формации, учитывает конституционные права граждан на неприкосновен­ность частной жизни. При этом его положения о снятии ограничений на доступ к архивным документам приведены в строгое соответствие с дей­ствующими правовыми актами о государственной и иных охраняемых за­коном тайнах.

Мне, как одному из разработчиков проекта, сложно говорить о его упу­щениях и недостатках, ряд которых справедливо подмечен в вышеупомяну­той статье А.Г. Черешни. Но критическое отношение к собственному дети­щу - залог будущего успешного применения нормативного акта. Понятно также, что реальная палитра жизни богаче любых, даже выдающихся, руко­творных творений. Поэтому назову, по крайней мере, две проблемы, кото­рые требуют решения при дальнейшей доработке законопроекта.

В нынешнем его тексте отсутствует норма, предоставляющая террито­риальным организациям федеральных органов государственной власти пра­во сдавать свои документы по договору в муниципальные архивы. Этот во­прос активно дебатировался в июне прошлого года на всероссийской кон­ференции в г. Геленджике, но не нашел тогда своего решения. Строго гово­ря, передача документов федерального значения в муниципальный архив - не совсем желательный вариант. Но, с другой стороны, документы район­ного казначейства, налоговой инспекции, суда, прокуратуры продолжают оставаться важными источниками местной истории. Кроме того, в услови­ях Урала, Сибири и Дальнего Востока с их громадными территориями пе­ремещение документов из районной глубинки в областной или краевой центр представляет сложную задачу и стоит больших денег. Поэтому ста­вить точку здесь преждевременно.

Другая важная проблема - введение ограничений на прием в государ­ственные и муниципальные архивы документов по личному составу. Се­годня, когда по всей стране активизировались процессы ликвидации од­них юридических лиц и образования других, архивисты правдами и не­правдами ищут варианты спасения документов ликвидированных органи­заций: создают специализированные архивы, изыскивают дополнительные площади под архивохранилища, уговаривают руководителей организаций, не являющихся правопреемниками ликвидированных структур, продол­жать хранить их документы. Но при этом мало кто задумывается, что в ус­ловиях, когда Пенсионный фонд России создал собственную архивную си­стему для сбора информации о легальной работе граждан с целью начис­ления пенсий, прием образовавшихся условно после 2000, 2001 или 2005 гг.⁵ документов по личному составу ликвидированных организаций