«Посредники», вносящие искажения

В наших демократических странах избиратели не принимают решений напрямую по большинству вопросов. В некоторых случаях они выбирают своих представителей, которые принимают эти решения в законодательных собраниях и комитетах. В других случаях они выбирают представителей, которые нанимают чиновников, принимающих решения. Сложность этой системы и существующие у акторов стимулы не всегда придают коллективным решениям более репрезентативный характер в плане предпочтений граждан.

Политики

Согласно теории общественного выбора, цель политиков — победить в выборной гонке, иначе они не были бы политиками. Чтобы этого добиться, политики предлагают меры, которым, по их мнению, отдает предпочтение большинство граждан, и вступают в партии. «Партии формулируют политические платформы для того, чтобы победить на выборах, — отмечал Энтони Даунс в «Экономической теории демократии», — а не побеждают на выборах для того, чтобы сформулировать политическую платформу».

Процедура выборов в Конгресс США и парламенты большинства стран с британской демократической традицией строится по мажоритарному принципу. Это способствует формированию двухпартийной системы, поскольку остальные партии получают совсем немного мест в парламенте, даже если за них проголосует немалая доля электората в целом. В рамках двухпартийной системы, если вопросы носят «одномерный» характер, а преференции имеют один максимум, политические партии пытаются как можно больше «приблизиться» к медианному избирателю. В «многомерных» случаях и при наличии нескольких максимумов может возникнуть «блуждание».

В рамках избирательных систем с пропорциональным представительством в политическом процессе реально участвует большее количество партий: они образуют правительственные коалиции. Система пропорционального представительства имеет много разновидностей, но суть ее заключается в следующем: с помощью того или иного механизма корректировки представительство партий в парламенте приводится в большее соответствие с полученным ими процентом голосов в масштабе всей страны. Эта система обеспечивает лучшее представительство группам избирателей, чьи предпочтения и идеологические установки не пользуются поддержкой большинства, но в то же время управление государством сосредоточивается в руках нестабильных правительственных коалиций.

Чиновники

Анализируя поведение бюрократии с помощью теории общественного выбора, мы находим дополнительные основания для сомнений в способности государства эффективно «примирять» различные предпочтения индивидов и агрегировать их политические требования. В данном случае эта теория вновь постулирует: чиновник — обычный человек, пытающийся, как и все остальные, обеспечить максимальную пользу для себя.

Что это означает на практике? Что может чиновник сделать, чтобы добиться максимально возможной пользы для себя, если учесть, что его действия обставлены жесткими ограничениями? Большинство попыток ответить на этот вопрос представляют собой адаптацию системной модели, сформулированной Уильямом Нисканеном (William Niskanen) в его книге «Бюрократия и представительная власть» (Bureaucracy and Representative Government), опубликованной в 1971 году. Предполагается, что чиновники стремятся к максимальному увеличению бюджетов своих ведомств, поскольку это позволяет им увеличить собственные реальные привилегии (получить более просторные кабинеты, солидные суммы на представительские расходы и др.), а также снизить риск невыполнения своих задач, повысить престиж и т.д. За счет этого чиновники будут «производить» больше, чем нужно политикам (и, очевидно, гражданам), или вырастут их «производственные издержки».

Чиновникам это удается, поскольку их политические спонсоры (политики или вышестоящие органы, определяющие бюджеты ведомств) не знают реального объема затрат на «производство» того, что они «заказывают» бюрократическому аппарату. Конечно, спонсоры пытаются контролировать деятельность чиновников, но из-за монополистического преимущества государственных ведомств (они являются единственными провайдерами) эти усилия, по крайней мере частично, сводятся на нет. Данная теоретическая гипотеза подтверждается рядом исследований, демонстрирующих, что производственные издержки государственных органов оказываются намного выше, чем у сравнимых по величине частных предприятий.

Другой способ, которым чиновники осуществляют свое влияние, связан с тем, что они выступают в роли «составителей повестки дня». Как мы видели, составитель повестки дня зачастую способен направить систему на получение нужного ему результата, определяя, какие альтернативы — и в каком порядке — будут ставиться на голосование политиков или граждан.