4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики

Маятник российской региональной политики вновь качнулся в сторону центра при Павле. Предпринятые Павлом меры в значительной степени стали реакцией на распространение волокиты, которая оказалась обратной стороной екатеринин­ских реформ. Сложная многоуровневая система управления с самоуправленчески­ми элементами была логичной, но громоздкой. Павел практически ликвидирует элементы выборности и самоуправления на уровне губерний, сохраняя их только на нижних территориально-политических уровнях.

Одним из решений Павла по упрощению системы стала ликвидация инсти­тута наместников. Была выстроена более простая одноуровневая система центра­лизованного управления "центр — губернаторы". Число губерний при этом было сокращено, хотя и не намного — с 51 до 43. Вообще ревизия громоздкого террито­риального управления была одной из важных задач, поставленных Павлом. Он, на­пример, создал семь сенаторских округов (отдаленная аналогия с генерал-губерна­торствами) для масштабной ревизии ситуации в регионах и вскрытия злоупотреб­лений на местах.

Вторым принципиальным решением оказалось урезание прав дворянства и ликвидация выборности на уровне губерний, которые стали полностью централизо­ванными территориально-политическими структурами. Была упразднена вся вто­рая региональная судебная инстанция, в которой заседатели выбирались дворян­скими и городскими собраниями (верхний земский суд, верхняя расправа, губерн­ский магистрат). Первая губернская инстанция была объединена в единую палату суда и расправы. Ранее выборные губернские должности заменялись назначен­ными чиновниками. В результате судебная система стала гораздо более простой и централизованной: единый уездный суд в уезде, единая палата суда и расправы в губернии, сенат в столице.

Важно обратить внимание на ликвидацию приказов общественного призрения, которые являлись уникальным институтом самоуправления на губернском уровне и занимались вопросами регионального развития, отчасти дублируя (или допол­няя) губернаторов.

Городское самоуправление при Павле также урезается. Вместо самоуправления было введено централизованное управление с помощью нового учреждения — ратгауза (немецкая форма названия прежней ратуши). Центр назначал президента ратгауза и директора экономии (т.е. распорядителя финансами). Горожане выбирали в ратгауз бюргермейстеров и ратсгеров, но результаты выборов подлежали утвержде­нию. Кроме того, на городском уровне развивались формы военно-административ­ного управления. Соответствующим институтом стал ордонансгауз, возникший сначала в городах с гарнизонами, а с 1799 г. во всех губернских и уездных городах. Во главе ордонансгауза стоял полицмейстер, городничий или комендант, при нем функционировали военный суд и тюрьма.

В то же время на низовом уровне элементы самоуправления были сохранены и даже усилены, т.е. слишком резкого смещения баланса в сторону центра при Павле не произошло. Судебно-полицейская система в уезде во главе с выборным исправником осталась. Причем произошла своя концентрация власти у исправников: уезд­ный суд стал единым и общесословным (за вычетом горожан). И именно при Павле было проведено упорядочение крестьянского самоуправления (1797 г.). В качестве административной единицы была определена удельная волость (порядка 3 тыс. кре­стьян). В селах выбирался сельский приказ, играющий роль как полицейского, так и финансового органа. На сельских сходах население избирало старост (сельских старшин), помощников старост, сборщика податей, и местных полицейских — сот­ских и десятских. Представители сельских сходов проводили волостной сход, на котором выбиралось волостное правление (голова и два заседателя — по финансам и полиции, а также писарь).