Лонь-изд-4-е_2011
.pdfРаздел 3. Государственные органы |
301 |
требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел и к выполняемым видам правоохранительной деятельности;
в) принятие на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется на уровне законов, актов Президента РФ и Правительства РФ;
г) обобщение практики применения законодательства РФ и проведение анализа реализации государственной политики в сфере внутренних дел, разработка на этой основе мер по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по выполняемым видам правоохранительной деятельности;
д) участие в формировании федеральных целевых программ в сфере внутренних дел;
е) осуществление в соответствии с законодательством РФ:
-оперативно-розыскной деятельности;
-производства дознания и предварительного следствия по уголовным делам;
-экспертно-криминалистической деятельности;
-розыска лиц и похищенного имущества;
-контроля за оборотом гражданского и служебного оружия, за сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового оружия, находящегося во временном пользовании у юридических лиц с особыми уставными задачами, а также за соблюдением указанными юридическими лицами законодательства Российской Федерации об оружии;
-выдачи гражданам и организациям лицензий на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия, патронов и боеприпасов к нему, а также на их транспортирование, перевозку, ввоз на территорию и вывоз с территории Российской Федерации;
-лицензирования отдельных видов деятельности;
-выдачи разрешений на приобретение, хранение, перевозку автомобильным, морским и речным транспортом взрывчатых материалов промышленного назначения, а также на их транзит в случае перевозки указанными видами транспорта;
302 |
Правоохранительные органы |
-контроля частной детективной и охранной деятельности на территории Российской Федерации, а также деятельности ведомственной охраны;
ж) участие в формировании и реализация основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения; разработка и проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; организация и осуществление в соответствии с законодательством РФ специальных контрольных, надзорных и разрешительных функции в области обеспечения безопасности дорожного движения;
з) обеспечение охраны особо важных и режимных объектов, важных государственных объектов и специальных грузов, объектов на коммуникациях, объектов, подлежащих обязательной охране органами внутренних дел, а также охраны имущества физических и юридических лиц по договорам; обеспечение совместно с ФСБ РФ охраны дипломатических представительств и консульских учреждений на территории РФ;
и) осуществление производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел и внутренних войск;
к) обеспечение в соответствии с законодательством РФ государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких;
л) разработка и проведение мероприятий по совершенствованию охраны общественного порядка на территории Российской Федерации;
м) обеспечение в соответствии с законодательством РФ проведения государственной дактилоскопической регистрации;
н) участие в обеспечении режима чрезвычайного положения и режима военного положения в случае их введения на территории РФ или в ее отдельных местностях, а также в проведении мероприятий военного времени и мероприятий в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций92.
92 Представление об иных функциях, возложенных на органы и подразделения системы МВД РФ, можно получить, ознакомившись с нормативными актами, регулирующими организацию и деятельность данных органов и подразделений. Ссылки на соответствующие нормативные акты имеются далее.
Раздел 3. Государственные органы |
303 |
2. Общая характеристика системы Министерства внутренних дел Российской Федерации
В соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. № 72493, МВД РФ, как и иные так называемые "силовые ведомства", относится к числу федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Президент РФ. В связи с этим, именно Президент РФ уполномочен утверждать Положение о данном федеральном министерстве, назначать на должность и освобождать от должности руководителя министерства – Министра внутренних дел РФ, а также его заместителей, – согласно п. 7 Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 31494.
В настоящее время действует Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 19.07.2004 г. № 92795. О структуре центрального аппарата МВД РФ можно получить представление, изучив Указ Президента РФ от 05.11.2004 г. № 140796.
Согласно п. 5 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, МВД РФ осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему территориальные органы, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства (представителей) МВД России за рубежом, научно-исследовательские и образовательные учреждения, медико-санитарные части, иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством РФ порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. Таким образом, МВД РФ и подчиненные ему органы и иные подразде-
93Указ Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. на 31.12.2008 г.).
94Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. на 25.12.2008 г.).
95Указ Президента РФ от 19.07.2004 г. № 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" (в ред. на 28.02.2009 г.).
96Указ Президента РФ от 05.11.2004 г. № 1407 "Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий" (в ред. на 30.04.2009 г.).
304 |
Правоохранительные органы |
ления образуют систему МВД РФ, в которой непосредственно решающие ее задачи органы внутренних дел и внутренние войска составляют
две основные ветви элементов системы.
Органы внутренних дел образуют самостоятельную систему этих органов, в которую, помимо собственно МВД РФ (его центрального аппарата), как возглавляющего эту систему центрального органа внутренних дел, входят его территориальные органы97, а именно:
•на окружном уровне – главные управления МВД РФ по федеральным округам;
•на межрегиональном уровне – управления внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;
•на региональном уровне – министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам Российской Федерации;
•на районном уровне – управления, отделы внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе
по нескольким муниципальным образованиям98.
Внутренние войска – вторая ветвь элементов системы МВД РФ. Они состоят из соединений, воинских частей округов (иных оператив- но-территориальных объединений) внутренних войск, соединений, воинских частей, непосредственно подчиненных главнокомандующему внутренними войсками МВД РФ, военных образовательных учреждений, учреждений обеспечения деятельности внутренних войск, органов управления внутренними войсками (в частности, их верхнее звено представлено Главным командованием внутренних войск, входящим в
структуру центрального аппарата МВД РФ).
Особое место в системе МВД РФ занимает милиция. Милиция – неотъемлемая составная часть органов внутренних дел. Милицию составляют подавляющее большинство структурных подразделений цен-
97См.: Указ Президента РФ от 28.02.2009 г. № 233 "О территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации".
98Для получения представления об изменениях системы органов внутренних дел, произошедших за последние восемь лет, см.: Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник / под ред. М.К. Свиридова. – Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001. – С. 164-165; Правоохранительные органы: учеб. пособие. – 3-е изд., испр. и доп. / отв. ред. С.Л. Лонь. – Томск: Изд-во НТЛ, 2004. – С. 240-242.
Раздел 3. Государственные органы |
305 |
трального аппарата МВД РФ и его территориальных органов. Особая значимость деятельности подразделений милиции определяется тем, что ими непосредственно осуществляется, пожалуй, наибольшая часть вышеназванных относящихся к правоохранительной деятельности
функций, возложенных на систему МВД РФ.
В систему МВД РФ входят также органы предварительного следствия. Данные органы хотя и определяются как состоящие "при" органах внутренних дел (например, Следственный комитет при МВД РФ), все же в силу ряда организационных моментов являются составными подразделениями органов внутренних дел.
Главным образом, именно на милицию и органы предварительного следствия в системе МВД РФ возложено выявление и расследование преступлений и оперативно-розыскной деятельности, а также охранной деятельности и предупреждения преступлений и иных правонарушений
– как двух основных видов правоохранительной деятельности, реализуемых системой МВД РФ. Поэтому данные подразделения органов внутренних дел рассматриваются в настоящем учебном пособии более подробно99.
3. Милиция в Российской Федерации
Основные вопросы организации и деятельности милиции регулируются Законом РСФСР "О милиции"100. Регламентацией организации и деятельности милиции на уровне специального федерального закона подчеркивается особое место милиции не только в системе МВД РФ, но и в целом среди правоохранительных органов, значимость ее роли в жизни российского общества, что связано с важностью задач, решаемых милицией, наличием у нее широких полномочий по применению мер
государственного принуждения.
Согласно ст. 1 Закона РСФСР "О милиции", милиция в Российской Федерации представляет собой систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных пра-
99В настоящей главе органы предварительного следствия при ОВД с целью исключения дублирования не рассматриваются, поскольку им в настоящем учебном пособии посвящается часть содержания соответствующего параграфа специальной главы об органах предварительного расследования.
100Закон РСФСР от 18.04.1991 г. № 1026-I "О милиции" (в ред. на 26.12.2008 г.).
306 |
Правоохранительные органы |
вом применения мер принуждения в пределах, установленных данным Законом и другими федеральными законами.
Статья 2 Закона "О милиции" устанавливает следующие задачи милиции:
•обеспечение безопасности личности;
•предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
•выявление и раскрытие преступлений;
•охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
•защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;
•оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных данным За-
коном.
Статья 11 Закона "О милиции", устанавливающая права, предоставленные милиции (ее сотрудникам) для выполнения возложенных на нее обязанностей, содержит 37 пунктов, в каждом из которых закреплено одно или несколько властных полномочий, которые могут применяться в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц. Отдельный разд. IV (ст.ст. 12–16) данного Закона регламентирует основания и порядок применения сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В данном разделе закреплено немало случаев, при наличии которых милиция имеет право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие.
В то же время Законом "О милиции" устанавливается, что деятельность милиции должна основываться на принципах законности, гума-
низма, уважения прав человека. Сотрудникам милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство человека, а всякое ограничение граждан в их правах и свободах сотрудниками милиции допустимо лишь на основаниях и в порядке, предусмотренных законом. Сотрудник милиции во всех случаях ограничения прав и свобод гражданина обязан разъяснить ему основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности.
Вследствие вхождения органов милиции в систему МВД РФ, руководство всей милицией в РФ осуществляет Министр внутренних дел РФ.
Раздел 3. Государственные органы |
307 |
Руководство органами милиции в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам РФ, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ.
Руководство подразделениями милиции в районах, городах и иных муниципальных образованиях, в том числе в нескольких муниципальных образованиях, осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям. Они назначаются на должность и освобождаются от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел по субъекту РФ в установленном МВД РФ порядке.
Руководство подразделениями милиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административнотерриториальных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуществляют начальники соответствующих органов внутренних дел.
Согласно Закону "О милиции", милиция в РФ состоит из подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности (МОБ). Эти подразделения милиции отличаются друг от друга характером решаемых ими задач, подчиненностью, а также порядком финансирования, определения состава и численности сотрудников, создания,
реорганизации и ликвидации.
Основными задачами криминальной милиции являются:
-выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно;
-организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством.
Кроме того, согласно п. 2 ч. 2 ст. 40 УПК РФ, на органы внутренних дел, как на органы дознания в уголовном процессе, возложено выполнение в порядке, предусмотренном ст. 157 УПК РФ, неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно. Это означает, что по таким делам сотрудники органов внутренних дел уполномочены в течение 10 дней с момента возбуждения ими (с согласия начальника органа внутренних дел или его заместителя) уголовного дела самостоятельно проводить предварительное расследование по нему, после чего обязаны
308 |
Правоохранительные органы |
направить дело руководителю следственного органа. Именно сотрудники криминальной милиции, являющейся составной частью органов внутренних дел, специализирующейся на выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, в большинстве случаев реализуют данные полномочия.
Криминальная милиция имеет строго централизованную (вертикальную) структуру управления.
Начальники криминальной милиции по субъектам РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Министром внутренних дел РФ, а в тех субъектах РФ, где предусмотрено замещение этой должности лицом высшего начальствующего состава, они назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ. Начальники криминальной милиции по субъектам РФ являются по должности заместителями соответствующих министров внутренних дел или начальников управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам РФ.
Начальники криминальной милиции по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, назначаются на должность и освобождаются от должности министрами внутренних дел или начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам РФ и, аналогично, являются по должности заместителями начальников соответствующих органов внутренних дел.
Структура криминальной милиции утверждена Постановлением Правительства РФ от 07.12.2000 г. № 925 "О подразделениях криминальной милиции" (в ред. на 14.02.2009 г.). Согласно данному Постановлению, в криминальную милицию входят следующие подразделения: уголовного розыска; по борьбе с экономическими преступлениями; по налоговым преступлениям; по противодействию экстремизму; опе- ративно-поисковые; специальных технических мероприятий; собственной безопасности; отряды милиции специального назначения; опера- тивно-розыскной информации, по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите. В криминальную милицию также входит Национальное центральное бюро Интерпола и его территориальные подразделения.
Криминальная милиция финансируется за счет федерального бюджета, а ее состав и численность сотрудников, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Правительством РФ.
Раздел 3. Государственные органы |
309 |
В отличие от криминальной милиции, милиция общественной безопасности решает задачи, имеющие значение в большей мере на
местном уровне.
Так, основными задачами милиции общественной безопасности являются:
-обеспечение безопасности личности;
-обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка;
-охрана собственности;
-выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
-раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно;
-предварительное расследование в форме дознания по большинству уголовных дел, по которым необязательно производство предварительного следствия (указаны в ч. 3 ст. 150 УПК РФ).
-розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности.
В отличие от криминальной милиции, милиция общественной безопасности имеет "двойное" подчинение. Так, согласно Закону "О милиции", в своей деятельности милиция общественной безопасности подчиняется как МВД РФ, так и соответствующим органам исполнитель-
ной власти субъектов РФ.
В настоящее время101 порядок назначения на должность и освобождения от должности непосредственных руководителей милиции общественной безопасности не отличается от порядка, установленного в отношении руководителей криминальной милиции.
Так, начальники милиции общественной безопасности по субъектам РФ назначаются на должность и освобождаются от должности министром внутренних дел РФ, а в тех субъектах РФ, где предусмотрено замещение этой должности лицом высшего начальствующего состава, они назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ. Начальники милиции общественной безопасности по субъектам РФ являются по должности также заместителями соответствующих министров
101 Существовавший ранее порядок такого назначения непосредственных руководителей милиции общественной безопасности см.: Правоохранительные органы: учеб. пособие. – 3-е изд., испр. и доп. / отв. ред. С.Л. Лонь. – Томск: Изд-во НТЛ, 2004. – С. 246-247.
310 |
Правоохранительные органы |
внутренних дел или начальников управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам РФ.
В свою очередь, начальники милиции общественной безопасности по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, назначаются на должность и освобождаются от должности министрами внутренних дел или начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам РФ и, аналогично, являются по должности заместителями начальников соответствующих органов внутренних дел.
Структура милиции общественной безопасности утверждена Постановлением Правительства РФ от 07.12.2000 г. № 926 "О подразделениях милиции общественной безопасности" (в ред. на 29.05.2006 г.). Согласно данному Постановлению, в милицию общественной безопасности входят: 1) дежурные части; 2) участковые уполномоченные милиции; 3) Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД РФ; 4) изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых; 5) специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; 6) приемники-распределители для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество; 7) медицинские вытрезвители при органах внутренних дел; 8) центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей; 9) отряды милиции особого назначения; 10) подразделения: а) милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел; б) дознания; в) патрульнопостовой службы милиции; г) лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; д) охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых; е) по делам несовершеннолетних; ж) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства; з) по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств; и) органов внутренних дел на воздушном транспорте по досмотру.
Милиция общественной безопасности, в отличие от криминальной милиции, финансируется не только за счет средств федерального бюджета, но и за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Среди источников финансирования следует выделить также средства предприятий, учреждений и организаций, охраняемых милицией по договорам.
Состав и численность, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируе-