Отказ

Влюбой организации от трех пятых до двух третьих всех программ п меро­ приятий получат равное количество квалифицированных голосов за и про­ тив. Сложными остаются случаи, когда программа или мероприятие оказы­ ваются непродуктивными или даже вредными, причем точно никто не может определить причину проблемы, не говоря уже о том, чтобы устранить ее.

К этой категории относятся две крупные и популярные программы пра­ вительства США. Наглядный пример —программа благосостояния. Когда

еетолько разрабатывали в конце 1930-х годов, она работала прекрасно. Но

вто время потребности, которыми занималась программа, были совсем не такими, как сегодня: потребности незамужних матерей и детей без отцов, людей без образования, навыков и опыта работы. Жаркие споры ведутся

отом, действительно ли эта программа сегодня приносит вред, однако мало кто будет утверждать, что она эффективна или хотя бы в чем-то облегчает социальные проблемы, которые должна бы устранять.

Есть и еще одна программа, появившаяся во внешней политике США

впериод “холодной войны”: военная помощь. Если ее оказывать союзнику, действительно втянутому в борьбу, тогда такая помощь может быть очень продуктивной: вспомним ленд-лиз Великобритании в 1940-1941 годах и во­ енную помощь воюющему Израилю. Но она будет непродуктивной, если ее оказывать в мирное время с целью получить союзника, — этот принцип считали доказанным еще Плутарх и Светоний. Несомненно, наши недав­ ние неудачи во внешней политике (Панама, Иран, Ирак и Сомали —самые яркие примеры) обусловлены именно тем, что мы пытались оказать воен­ ную помощь в надежде приобрести союзника. С самого начала холодной войны практически ни одна подобная попытка не заканчивалась удачей. Более того, как правило, это приводило только к появлению врагов —как случилось с советской военной помощью Афганистану.

Популярное решение для подобных программ или мероприятий —ре­ формировать их. Примером может служить реформа благосостояния при президенте Клинтоне, а также реформа, предложенная впоследствии рес­ публиканским большинством. Но и та и другая оказалась безуспешной. Пытаться реформировать то, что плохо работает, и уж тем более то, что приносит только вред, не зная, почему это плохо работает, — значит, только ухудшить ситуацию. Самое лучшее, что можно сделать с такими програм­ мами, —упразднить их.

Возможно, нужно было бы провести несколько —совсем немного —конт­ ролируемых экспериментов. Например, в области благосостояния можно было бы попытаться в тщательно выбранных местах по всей стране передать в частные руки процесс переквалификации и трудоустройства тех, кто уже

давно получает государственное социальное пособие. Мэр Индианаполиса Стивен Голдсмит добился в этой области многообещающих успехов. Вздра­ воохранении можно было бы испробовать несколько разных методов в раз­ ных штатах, например, управляемая конкуренция в Калифорнии, на ро­ дине сильного и опытного поставщика медицинских услуг —центра Kaiser Permanente; единый источник финансирования медицинских учреждений по канадской модели в Нью-Джерси, где эта идея имеет много сторонников; а в Орегоне —нормирование на основе медицинских прогнозов.

Но в тех областях, где мы не можем протестировать достигнутые резуль­ таты, например в сфере военной помощи, не стоит даже начинать экспери­ менты. Там нет гипотез для проверки, поэтому нужно сразу отказываться от таких программ.

После переосмысления можно будет составить перечень мероприятий и программ, которые в первую очередь необходимо поддерживать, тех, от которых сразу нужно отказаться, а в середине этого списка будут мероприя­ тия, которые следует перепроектировать или в которых можно протести­ ровать несколько гипотез. Несмотря на отсутствие результатов, некоторым мероприятиям и программам нужно предоставить определенную отсрочку, хотя бы несколько лет, прежде чем решительно прекратить их “страдания”.

Основная задача переосмысления заключается не в сокращении расходов. Прежде всего, оно позволяет значительно повысить качество, эффектив­ ность, уровень обслуживания. Но существенное снижение затрат —подчас на целых 40 процентов —всегда появляется как побочный продукт. Более того, с помощью переосмысления можно было бы сэкономить достаточно средств, чтобы на несколько лет покрыть федеральный дефицит. Однако главным до­ стижением была бы перемена в основном подходе. Ведь там, где обычно при­ нято квалифицировать программы имероприятия по их благим намерениям, переосмысление квалифицирует их по достигнутым результатам.

И сключение для крестоносцев

Любой, кто дочитал до этого места, воскликнет: “Невозможно. Ни одна группа людей не сможет договориться о том, что расположить в верхней по­ ловине такого перечня, а что —в нижней”. Однако к большому удивлению, там, где происходит переосмысление, практически не возникает споров из-за этого списка, какими бы разными в своих убеждениях и уровне образован­ ности ни были участники обсуждения. Споры редко касаются того, что стоит поддерживать, а от чего стоит оказаться. Восновном все разногласия касают­ ся того, нужно закрывать программу прямо сейчас или все же предоставить ей еще два-три года испытательного срока. Программы, вызывающие такие споры, заняты не результатами, а “нравственными императивами”

Самый наглядный пример в США —это война с наркотиками. После многих лет она практически не оказала никакого влияния на количество наркозависимых и во многом только навредила общей ситуации. Эта про­ грамма лежит в основе морального упадка наших городов, в которых нар­ команы занимаются проституцией, грабят и убивают ради очередной дозы. Все, чего на самом деле удалось добиться в ходе войны с наркотиками, — это обогащение наркодилеров, а также наказание и запугивание тех, кто не принимает наркотики, особенно в гетто. Но война с наркотиками была крестовым походом, основанным не на логике, а на гневе. Поэтому прекра­ щение этой войны, каким бы выгодным оно ни казалось, воспринималось как аморальный поступок.

Самым разумным было бы не подвергать подобные крестовые походы рациональному анализу в рамках переосмысления. К счастью, их никогда не было много. Что касается всего остального, —а это более чем 90 процен­ тов всех программ и мероприятий, —их переосмысление, вероятнее всего, пройдет в полном согласии.

Э ф ф ективное правительство

Несомненно, кое-кто скажет, что даже полное согласие высокоуважае­ мых людей будет бесплодным. Конгресс все равно не даст согласия на по­ добные меры. Не поддержит их и бюрократия. Лоббисты и особые интересы всех мастей объединятся в порыве противодействовать любым кардиналь­ ным переменам.

Истинная правда: в наши дни переосмысление невозможно. Но будет ли оно невозможным и завтра? Во время президентских выборов 1992 года поч­ ти одна пятая часть избирателей проголосовала за Росса Перота, человека, который пообещал избавиться от дефицита, сократив правительственные расходы. Существенная группа —еще почти пятая часть избирателей —была согласна с его идеями, хотя и не смогла себя заставить проголосовать за него. Как только дефицит снова начнет активно увеличиваться, то необходимость бороться с ним может стать непреодолимой и побороть Конгресс, бюрокра­ тию и лоббистов. Если деятельность правительства пока не подвергалась ра­ циональному переосмыслению, мы, скорее всего, сделаем то, что уже проде­ лали многие крупные компании, —возьмем тесак и примемся за разукрупне­ ние. Это навредит качеству работы и никак не уменьшит дефицит. Более того, можно предсказать, что при этом будет отсечено не то, что нужно, а именно те участки, которые работают хорошо и нуждаются в поддержке.

Но если у нас будет план, который показывает, как и где необходимо перео­ смыслить правительство, то шанс остается. В период кризиса обычно обраща-

ются клюдям, которые заранее продумали, что нужно будет сделать. Конечно, никакой план, каким бы продуманным он ни был, никогда в действительно­ сти не будет в точности соответствовать тому, что написано. Даже диктато­ ру приходится идти на компромиссы. Но подобный план мог бы послужить идеалом, в сравнении с которым оцениваются все компромиссы. Он позволил бы нам в стремлении избавиться от всего устаревшего и неэффективного не приносить в жертву те сферы, которые, наоборот, нужно укреплять. Такой план не гарантировал бы, что мы отсечем все —или хотя бы большую часть — отжитое, но хотя бы позволил сохранить эффективные элементы.

По большому счету, мы уже очень близко подошли к перепроектирова­ нию правительства. Теория, на которую ориентировались почти все страны развитого мира со времен Великой депрессии, больше не даетрезультатов. Она даже не имеет сторонников. Идея “государства-воспитателя” потерпе­ ла полный крах. Государство везде —в США, в Великобритании, Германии, России — оказалось неспособно руководить обществом. И повсеместно из­ биратели выступают против неэффективности, бюрократии и ограничений “государства-воспитателя”. Однако не оправдалась и противоположная те­ ория, призывающая вернуться к тому государству, которое существовало накануне Первой мировой войны. Она была сформулирована в 1944 году

вработе Фридриха фон Хайека The Road to Serfdom и сводится к неоконсер­ ватизму. Несмотря на расцвет в 1980-х годах, несмотря на усилия Рональда Рейгана и Маргарет Тэтчер, “государство-воспитатель” не преуспело.

Нам придется выяснить, какие программы имероприятия правительства

вобществе действительно служат своей цели. Какие результаты каждая из них должна показать? Что правительство —федеральное или местное —де­ лает эффективно? Какие негосударственные способы существуют для того, чтобы эффективно выполнить то, с чем не справляется государство?

Например, в городе Западный Голливуд, штат Калифорния, выполнение множества мероприятий, которыми прежде занимались городские власти, поручают внешним организациям. Сюда относятся обеспечение порядка, полномочия шерифа, пожарная служба, социальный сектор, городской транспорт, вывоз мусора, системы мониторинга дорожного движения.

Вместе с тем, как в течение первых двух лет работы узнал президент Клинтон, государство не может отмахнуться от внешней деятельности

изаниматься только внутренними делами, хотя он так к этому стремил­ ся. Локальные войны за границей —в Боснии, Руанде, бывшем Советском Союзе — требуют вмешательства, потому что для них характерно стремле­ ние разрастаться. Международный терроризм как одно из средств незакон­ ных правительств и террористических сетей также потребует активного вмешательства государства во внешнюю политику, в том числе в военные вопросы, и активизации международного сотрудничества.