15

НОВОЕ ПОНИМАНИЕ ПЕРЕПРОЕКТИРОВАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА

Обещание вице-президента Эла Гора перепроектировать правитель- ство\ о чем с большим шумом говорилось в начале пребывания у власти президента Клинтона, у всей страны не вызвало ничего, кроме скуки. Впоследствии инициатива Гора широко освещалась в прессе. В одном пресс-релизе за другим говорилось об изменениях в очередном агентстве или программе. Регулярно проводились большие конференции, председа­ телем одной из которых был лично президент, этой же теме было посвяще­ но множество телепрограмм. Из всех программ во внутренней политике, учрежденных администрацией Клинтона, эта оказалась одной из редких, которые заключались не только в произнесении речей, но и в конкретных результатах. И тем не менее ни со стороны общественности, ни со стороны средств массовой информации активного интереса не было. И результаты выборов 2000 года уж точно нельзя назвать вотумом доверия успехам пре­ зидентской администрации по перепроектированию правительства.

Все это имеет уважительную причину. В любом институте, помимо федерального правительства, перемены, которые осуществляются под лозунгом перепроектирования, не разглашались бы во всеуслышание, за исключением, пожалуй, сообщения в информационном бюллетене, выве­ шенном в холле. В больницах считается, что медсестры, например, должны этим заниматься самостоятельно, в банках это задача менеджеров, и даже в производственной компании с плохим управлением это самостоятельная работа инспекторов, которая не должна сопровождаться похвалами или дополнительными вознаграждениями.

1Вице-президент Альберт Горвозглавлял программуNational PartnershipforReinventing Government, которая начала работу 15апреля 1993 года и была завершена вянваре 2001 года (см. сайт h tt p ://govi nfо .1ib ra r у.un t.edu/npr/index.htm). Впроектебылоза­ нято около 1300 профессионалов из различных агентств федерального правительства. Подробнее см. статью Stephen Barr “MembersofCampaign to Reinvent Government Packing Up, Not Giving Up", Washington Post, January 14, 2001 (http://www.washingtonpost. com/).

Вот некоторые из новейших примеров в правительственной сфере -

ксожалению, далеко не типичные случаи.

•В Атланте, штат Джорджия, шесть отдельных программ общественного благосостояния, каждая из которых традиционно осуществлялась в отдельном офисе со своим штатом сотрудников, объедин иливпроцессе реализации, чтобы осуществлять ком плексное обслуживание. В рамках перепроектированной программы на телефонные звонки действительно можно было получить ответ, причем с первой попытки.

•В Огдене, штат Юта, и Окленде, штат Калифорния, среди прочих, налоговая служба начала экспериментировать с тем, чтобы относиться к налогоплательщикам как к клиентам и предоставлять им комплексное обслуживание, при котором каждый клерк не будет гонять налогоплательщиков из кабинета в кабинет, а сам предоставит всю необходимую информацию в ответ на их вопросы.

•Экспортно-импортный банк был перепроектирован. Сейчас он, наконец, должен начать делать то, что от него ожидалось еще шестьдесят лет назад: помогать малому бизнесу получить экспортное финансирование.

•Офис Геологического общества США в Денвере, как предполагалось, должен продавать географические карты страны всем желающим. Но было практически невозможно выяснить, какие карты нужнозаказать, где и как это сделать, поскольку каталог тщательно скрывался. Один тот факт, что карта пользуется спросом, служил почти стопроцентной гарантией того, что ее невозможно будет достать. Ее нельзя было напечатать просто потому, что люди хотели ее купить. Другому государственному агентству нужно было заказывать такую карту для внутреннего пользования. Если карта хорошо распродавалась, ее сразу же снимали с печати. Что еще хуже, склад освещался так плохо, что когда поступал заказ на напечатанную карту, то клерки просто не могли ее найти. Единственное, чего добилась рабочая команда, созданная специально для того, чтобы перепроектировать работу Геологического общества, — новых лампочек, которые добавили на складе, и несколько второстепенных изменений.

Но на будущее сделаны более серьезные обещания.

•Министерствосельскогохозяйствапредложилосократитьколичество своих агентств с сорока до тридцати, закрыть более тысячи местных представительств и упразднить И тыс. рабочих мест, что позволит сэкономить около 3,6 млрд. долл. за пять лет.

•Из 384 рекомендаций по перепроектированию правительства, предложенных вице-президентом в 1993 году, около половины были

заложены в бюджет на 1995 финансовый год. Если бы все они были приняты Конгрессом, то это позволило бы за два года сэкономить около 12,5 млрд. долл.

Но ни сокращение количества агентств министерства сельского хозяй­ ства, ни все 384 рекомендации вице-президента не были новыми идеями. Мы уже давно знаем, что множество сельскохозяйственных офисов на­ ходятся в городах и пригородах, где практически не осталось фермеров. Предложение закрыть их впервые высказывалось во времена правления Эйзенхауэра. А огромное количество, если не большинство, из 384 реко­ мендаций Гора были сделаны на десять лет раньше, в одном из докладов при президенте Рональде Рейгане.

Даже если бы все эти предложения воплотить в жизнь, результаты все равно оказались бы банальными. Предложенная министерством сельского хозяйства экономия в 3,6 млрд. долл. за пять лет означает, что ежегодно удалось бы сэкономить всего 720 млн. долл., т.е. около 1 процента годово­ го бюджета этого министерства на 1995 год, составляющего почти 70 млрд. Несомненно, единственное возможное описание всех усилий Гора —это ла­ тинская поговорка: “Гора родила мышь”

Р еструктуризация

Причина, которой чаще всего пытаются объяснить это отсутствие ре­ зультатов, — сопротивление бюрократии. Конечно, никому не захочется ни с того ни с сего подвергаться перепроектированию. Но на самом деле од­ ним из положительных следствий программы Гора было то, что она вызва­ ла энергичную поддержку огромного количества госслужащих —особенно сотрудников низшего уровня, которые ежедневно контактировали с обще­ ственностью, а значит, постоянно сталкивались в бюрократией и такими глупыми правилами, как, например, предписание ограничивать продажу прекрасных географических карт, которыми можно просто гордиться.

Нельзя в качестве объяснения назвать и недостаточность усилий. Множество самых активных энтузиастов из Вашингтона встречались каж­ дую неделю — и все это заканчивалось полнейшим отсутствием результа­ тов. На таких встречах присутствовали и заместители министров крупней­ ших министерств. Вице-президент Гор —чрезвычайно энергичный чело­ век —подгонял и подталкивал. Движущей силой за всем этим мероприя­ тием выступал самый знающий деятель вашингтонской администрации — Эллис Ривлин, бывший директор Бюджетной комиссии Конгресса, а в тот момент — директор комитета по менеджменту и бюджету.

И эти талантливые люди не смогли ничего добиться, потому что непра­ вильно выбрали базовый подход. Они пытались подлатать и исправить тут, там и еще вот здесь, —а так никогда не добиться успеха. Результатов не будет, если не произойдет кардинальной перемены в управлении и оплате труда федерального правительства и его агентств. Привычка непрерывного улуч­ шения должна стать естественной у всех правительственных организаций.

Непрерывное улучшение считается недавним изобретением японцев - в Японии этот подход называется кайзен. Но на самом деле этим методом начали пользоваться еще восемьдесят лет назад, причем в Соединенных Штатах Америки. Начиная с Первой мировой войны и вплоть до нача­ ла 1980-х годов, т.е. до самого своего роспуска, телефонная компания Bell Telephone System применяла непрерывное улучшение во всех без исключе­ ния процессах и программах, будь то установка домашнего телефона или производство коммутатора. Во всей своей деятельности компания опреде-

ляла результаты, эффективность, качество и затраты. И в каждом слу­ чае формулировалась ежегодная цель совершенствования. Менеджеры Bell не получали наград за достижение этих целей, но те, кто не справлялся

споставленной задачей, выбывали из гонки и не получали второго шанса.

Вравной степени необходим также сопоставительный анализ — и это тоже изобретение компании Bell Telephone, —т.е. ежегодное сравнение эф­ фективности работы организации с работой всех других, при этом лучшие результаты становились стандартом, к которому нужно было всем стре­ миться в течение следующего года.

Непрерывное улучшение и сопоставительный анализ практически не­ известны гражданским организациям федерального правительства США. Они бы потребовали кардинальных перемен в политике и практике, что вызвало бы решительное сопротивление со стороны федеральных проф­ союзов и Конгресса. Кроме того, при таких изменениях нужно было бы, чтобы каждый государственный орган —и каждое бюро во всех органах -

определили свои задачи по достижению эффективности, качества и сокра­ щения расходов. Необходимо было бы определить результаты, которые эта правительственная организация должна получить. Однако непрерывное улучшение и сопоставительный анализ нуждаются в разных стимулах. Орган, который за определенный период не улучшит качество работы на установленную степень, должен будет урезать бюджет, — этим подходом пользовались в компании Bell Telephone. А менеджер, подразделение кото­ рого постоянно проигрывает при сопоставительном анализе в сравнении с лидерами, должен быть наказан сокращением премии или, что еще эф­ фективнее, отказом в повышении. В конечном счете тех, кто то и дело от­ стает в показателях, необходимо увольнять.

Но даже такие перемены, которые любой член Конгресса или предста­ витель федеральной бюрократии счел бы кардинальными, не обязательно могли бы привести к перепроектированию правительства.

Любая организация, будь то биологическая или социальная, при значи­ тельном изменении размера должна изменить и свою базовую структуру. Любая организация, которая вырастает в два или три раза, должна пройти реструктуризацию. Точно гак же любая организация —деловое предпри­ ятие, некоммерческое объединение или государственный орган —должна переосмыслить свою деятельность после достижения сорокаили пятиде­ сятилетнего возраста. За это время она уже перерастает свои методы и пра­ вила поведения. Если организация и дальше будет действовать по-старому, то станет неуправляемой, неконтролируемой.

Гражданская часть американского правительства переросла свой ис­ ходный размер и пережила исходные правила. Сейчас она намного боль­ ше, чем во времена администрации Эйзенхауэра, Ее структура, политика иправила деятельности, а также методы управления людьми возникли еще раньше. Впервые их применил Уильям Мак-Кинли в 1896 году, а оконча­ тельно они оформились при Герберте Гувере в период с 1929 по 1933 год.

На самом деле бессмысленно обвинять того или иного президента в бес­ порядке, который царит сейчас в нашем правительстве. Вэтом не виноваты ни демократы, ни республиканцы. Правительство переросло свою струк­ туру, политику и правила поведения, которые были придуманы для него давным-давно и до сих пор широко применяются.

П ереосмысление

Первой реакцией на беспорядок всегда будет то, что и попытались сде­ лать вице-президент Гор и его помощники, —подлатать. Но это никогда не приносит успеха. Следующий этап —сломя голову приступить кразукруп­ нению. Менеджмент берет огромный топор и начинает наносить удары на­ лево и направо. В конце 1980-х-начале 1990-х годов так поступали одна за другой крупнейшие американские компании —среди них IBM, Sears и GM. Каждая сначала объявляла о том, что сокращение 10, 20 или даже 50 тыс. человек позволит сразу же исправить ситуацию. Год спустя, естественно, никакого исправления не наблюдалось, и компания увольняла еще 10, 20 или 50 тыс. человек, и снова безрезультатно. Во многих случаях (если не в большинстве) разукрупнение оказывалось как раз тем, о чем уже много веков предостерегали хирурги: ампутацией без предварительного анализа. Это всегда приводит к летальному исходу.

Но некоторые организации —несколько крупных компаний (например, GE) и бол ьниц (Beth Israel в Бостоне) —тихо, без фанфар, произвели необхо­

димые перемены, переосмысливая себя. Они начинали не с разукрупнения. Боле того, им было известно, что начинать с уменьшения расходов —еще не значит суметь взять издержки под контроль. Исходной точкой должно быть выявление тех видов деятельности, которые являются самыми про­ дуктивными, которые нужно усиливать, продвигать и расширять. Каждое агентство, каждый метод, каждая программа, каждый вид деятельности - все нужно оценить с точки зрения ответов на вопросы: какова наша мис­ сия?, По-прежнему ли она правомочна?, Стоит ли этим заниматься?, Если бы этим еще не занимались, решились бы мы делать это? Такие вопросы задаются довольно часто, во всевозможных организациях —деловых пред­ приятиях, больницах, церквах и даже в органах местного самоуправле­ ния, — поэтому наверняка известно, что это действенный способ.

Очень редко ответ на такие вопросы звучит как “Все отлично и так, да­ вайте продолжать”. Зачастую —в очень многих областях — на последний вопрос отвечают следующим образом: “Да, мы бы снова занялись этим, но только с некоторыми изменениями. Теперь мы уже кое-что узнали”.

В качестве примера можно привести Управление по технике безопасно­ сти и гигиене труда, созданное в 1970 году. В своей деятельности оно исхо­ дит из предположения о том, что небезопасные условия труда — основная причина несчастных случаев, и поэтому стремится совершить невозмож­ ное: создать вселенную, лишенную риска. Конечно, бороться с опасностя­ ми —верное решение. Но это только один из элементов безопасности, воз­ можно, даже не основной. Более того, сама по себе такая борьба ни к чему не приведет. Самый эффективный способ добиться безопасности — упразд­ нить рискованное поведение.

Управление дает следующее определение несчастному случаю: когда кто-то получает травму, Но такое определение нельзя считать адекват­ ным. Чтобы сократить количество несчастных случаев, под ними необхо­ димо понимать нарушение правил безопасного поведения, независимо от того, приводит это к травмам или нет. Именно с учетом такого опреде­ ления в США эксплуатируются атомные подводные лодки. Любой, кто находится на такой подлодке, начиная с командира или кончая обычным матросом, несет наказание за малейшее нарушение правил безопасности, даже если при этом никто не пострадал. В результате за атомной подводной лодкой держится рекорд по безопасности, пока не превзойденный ни од­ ним промышленным заводом или военным учреждением в мире. При этом трудно себе представить более опасное место, чем переполненная людьми атомная подводная лодка.

Конечно, программу Управления по технике безопасности и гигиене труда необходимо сохранить, но с некоторыми изменениями.

В ходе этого анализа будут рассмотрены некоторые государственные органы, миссия которых уже нежизнеспособна и едва ли когда такой была, т.е. органы, которые мы бы сегодня ни за что не создавали, если бы была такая возможность. К примеру, бывает так, что организация уже выпол­ нила свою миссию. Здесь можно вспомнить Управление по делам ветера­ нов войны, в ведении которого сейчас находится 1 400 больниц, клиник

идомов престарелых2. В 1930 году, когда эти больницы только получили аккредитацию, таких лечебных учреждений было мало в сельской местно­ сти и небольших городках, где жило много ветеранов. Сегодня ветераны практически повсеместно с легкостью могут найти хорошо оборудованную больницу с компетентным персоналом. С медицинской точки зрения боль­ шинство больниц, подчиненных Управлению по делам ветеранов войны,

влучшем случае можно назвать посредственными, а с точки зрения финан­ сов они очень много стоят государству. Что еще хуже, обычно они располо­ жены далеко, и ветеранам, особенно пожилым, страдающим хроническими заболеваниями, приходится уезжать из дома, от семьи как раз в тот момент, когда они больше всего нуждаются в поддержке родственников. Больницы

идома престарелых Управления уже давно справились с той задачей, ради которой создавались. За исключением, пожалуй, тех заведений, цель кото­ рых —лечение психологических и физических травм, полученных в ходе текущих войн; все остальные нужно закрыть, а рабочие места перенести

вместные больницы и другие лечебные заведения.

Бывает и так, что миссии просто не остается. Например, стоило ли сегод­ ня создавать отдельное министерство сельского хозяйства? Большинство американцев уверенно сказали бы "нет”. Сегодня фермеры составляют не больше 3 процентов всего населения страны, а эффективно работает из них всего половина, и нам вполне хватило бы одного бюро в министерстве ком­ мерции или труда.

И дальше сохранять те направления деятельности, от которых мы се­ годня можем отказаться, —лишняя трата денег. От них нужно отказаться. Невозможно даже предположить, сколько программ, учрежденных пра­ вительством, мы сочли бы достойными сохранения. Но по своему опыту работы со многими корпорациями я могу предположить, что обществен­ ность проголосовала бы против сохранения двух пятых, а то и половины всех гражданских агентств и программ. И практически ни одно из них не получило бы поддержки для активного развития, т.е. выделения средств на правильную организацию и деятельность.

2 См. статью от 27 августа 2006 г. “How Veterans' Hospitals Became the Best in Health Care" by Douglas Waller, Time совместно с CNN (http://www.time.com/time/magazine/ a r tic le /0 ,9171,1376238,00.ht ml). Перепечатано в Timeот 4 сентября 2006 года.