Аудит / ЛИМСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ по ФК

ЛИМСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ

О РУКОВОДЯЩИХ ПРИНЦИПАХ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

ПРЕАМБУЛА

Состоявшийся в Лиме IХ Конгресс международной организации высших органов финансового контроля (И НТОСАИ), учитывая следующие факты:

• соответствующее нормам и рациональное использование государственных средств является важным условием для правильного управления государственными финансами и для действенности принятых соответствующими учреждениями решений;

• для достижения данной цели необходимо незамедлительно создать в каждом государстве высший орган финансового контроля, чья независимость закреплена в законодательном порядке;

• наличие такого органа тем более необходимо, так как государственная деятельность все более распространяется на социальную и экономическую область и тем самым государство переступает традиционные рамки государственных финансовых действий;

• специфические цели государственного финансового контроля, а именно соответствующее и действенное использование государственных средств, стремление иметь строгое управление экономикой, соответствующая нормам административная деятельность и информирование как государственных инстанций так и общественности путем опубликования объективных сообщений, необходимы для стабильности и дальней шего развития государств в смысле постулатов Организации Объединенных Наций;

• на предыдущем международном конгрессе ИНТОСАИ были приняты полномочным собранием решения, распространение которых было одобрено всеми странами-членами;

ПОСТАНОВИЛ: опубликовать и распространить документ под названием Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

СТАТЬЯ 1. Цель контроля

Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования мате риальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем.

СТАТЬЯ 2. Предварительный контроль и контроль по факту

1. Если контроль представляет собой проверку до осуществления административных и финансовых действий, то это называется предварительным контролем. Все остальные виды контроля являются контролем по факту.

2. Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными и материальными средствами. Он может быть проведен высшим органом или другими контрольными организациями.

З. Предварительная проверка, проводимая высшим контрольным органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произойдут, однако недостатком является перегрузка работой и размытая ответственность перед законом. Проверка по факту, проведенная высшим контрольным органом, может привести к привлечению к ответственности виновных и предназначена для предотвращения повторения нарушений в будущем.

4. Проводит высший контрольный орган предварительные проверки или нет, зависит от законодательства, условий и требований к органам контроля в отдельном государстве. Проведение ревизий по факту является неотъемлемой обязанностью высшего контрольного органа, независимо от того, занимается ли он проведением предварительного контроля.

СТАТЬЯ З. Внутренний и внешний контроль

1. Службы внутреннего контроля создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние контрольные службы не являются частью организационной структуры проверяемых учреждений. Высший контрольный орган является внешним органом контроля.

2. Внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функциональной и организацией независимой внутри соответствующей организационной структуры.

З. В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутриведомственного контроля. Если внутриведомственный контроль признан эффективным, то необходимо предпринять усилия, не ущемляя право высшего контрольного органа на проведение всеохватывающей проверки, для того чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между органами внутриведомственного контроля и высшим контрольным органом.

СТАТЬЯ 4. Формальный контроль и контроль эффективности выполнения задач

1. Традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности финансовых действий и ведения бухгалтерской отчетности.

2. В дополнение к этому виду контроля, важность которого неоспорима, имеется такой же ценный вид контроля, ориентированный на проверку того, насколько эффективно, целесообразно и экономно расходуются государственные средства, включающий не только проверку отдельного случая, но и всю административную деятельность, включая организационную и административную системы.

З. Цели контрольной деятельности высшего органа финансового контроля законность, правильность, эффективность, целесообразность и экономичность финансовой деятельности в принципе одинаково важны; делом высшего контрольного органа является определение относительной важности того или иного аспекта.

II. НЕЗАВИСИМОСТЬ

СТАТЬЯ 5. Независимость высших органов финансового контроля

1. Высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, если они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния.

2. Однако абсолютная независимость государственных органов невозможна, так как они являются частью государства в целом, высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач.

3. Существование высшего органа финансового контроля и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции; детали могут быть определены соответствующими законами. В частности, должна быть гарантирована соответствующая юридическая защита со стороны верховного суда от любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа.

СТАТЬЯ б. Независимость членов и чиновников высшего контрольного органа

1. Независимость высшего контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов. Членами считаются лица, которые принимают решения высшего контрольного органа и несут ответственность за них перед третьей стороной, следовательно, члены руководящих коллегиальных органов и руководитель контрольного органа с монократической структурой.

2. Независимость членов высшего контрольного органа должна быть также гарантирована Конституцией. В частности, процедура их отзыва, которая также должна определяться Конституцией не должна наносить ущерб их независимости. Порядок назначения и освобождения от занимаемой должности членов высшего контрольного органа зависит от конституционной структуры данного государства.

3. В отношении продвижения по службе ревизоры высшего контрольного органа не могут быть подвержены влиянию проверяемых ими учреждений и не могут быть зависимы от них.

СТАТЬЯ 7. Финансовая независимость высшего контрольного органа

1. Высший контрольный орган должен быть обеспечен финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на него задач.

2. Высший контрольный орган должен иметь право обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственную инстанцию, принимающую решение по национальному бюджету.

3. Высший контрольный орган должен иметь право использовать в пределах своих полномочий средства, выделенные для него отдельной строкой бюджета.

II ОТНОШЕНИЯ С IIАРЛАМЕНТОМ, ПРАВИТЕЛЬСТВОМ И АДМИНИСТРАЦИЕЙ

СТАТЬЯ 8. Взаимоотношения с парламентом

Независимость высшего контрольного органа, гарантированная Конституцией и законом, позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и ответственности даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по его поручению. Положения о взаимоотношениях парламента и высшего контрольного органа должны определяться национальной Конституцией в соответствии с условиями и требованиями данного государства.

СТАТЬЯ 9. Взаимоотношения с правительством и администрацией

Высший контрольный орган проверяет деятельность правительства, подчиненных ему административных органов и прочих зависимых от него учреждений. Однако из этого не проистекает подчинение правительства высшему контрольному органу. В частности, правительство целиком и полностью отвечает за свои действия и ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на проведенные проверки и мнения экспертов высшего контрольного органа, если такое мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и выполнимого заключения.

IУ. ПОЛНОМОЧИЯ ВЫСШЕГО КОНТРОЛЬНОГО ОРГАНА

СТАТЬЯ 10. Право расследования

1. Высший контрольный орган должен иметь доступ ко всем документам, касающимся управления финансовыми и материальными средствами, и должен обладать правом запрашивать устно и письменно у проверяемого учреждения любую необходимую для проведения проверки информацию.

2. Высший контрольный орган должен принимать решения о том, где целесообразно проводить про верки: непосредственно по месту нахождения проверяемого учреждения или в самом высшем контроль ном органе.

З. Сроки предоставления необходимой информации, запрошенных документов или прочих справок, включая заключительные счета, в высший контрольный орган должны быть оговорены в отдельных случаях законом или самим высшим контрольным органом.

СТАТЬЯ 11. Выполнение выводов высшего контрольного органа

1. Проверяемые учреждения должны в оговоренные законом или самим высшим контрольным органом сроки высказать свое мнение о выводах по результатам проверки высшего контрольного органа и сообщить о принятых мерах.

2. В том случае, когда выводы высшего контрольного органа не сформулированы в виде законно обоснованных и выполнимых заключений, высший контрольный орган должен быть наделен правом обращаться в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и о привлечении к ответственности виновных.

СТАТЬЯ 12. Экспертная деятельность и прочие меры воздействия

1. В важных случаях высший контрольный орган может предоставлять в распоряжение парламента и администрации свои профессиональные знания и опыт в форме экспертных заключений, включая замечания по проектам законов и других постановлений, касающихся финансовых действий государства. Администрация должна нести полную ответственность за принятие или отклонение таких экспертных заключений. Однако данная — дополнительная задача высшего контрольного органа не должна предвосхиiцать результаты проверок, запланированных на будущее, и умалять действенность ревизионной деятельности высшего контрольного органа.

2. Предписания по созданию целесообразной и по возможности единой системы финансовой отчетности должны приниматься только по соглашению с высшим контрольным органом.

У. МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ, ПЕРСОНАЛ, МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОБМЕН ОПЫТОМ

СТАТЬЯ 13. Методы и механизм контроля

1. Высший контрольный орган должен проводить проверки в соответствии с утвержденной им программой. Права отдельных государственных инстанций ходатайствовать в отдельных случаях о проведении проверок остаются в силе.

2. Так как проверка в редких случаях может быть всеобъемлющей, то высший контрольный орган использует, как правило, выборочный метод. Однако объекты проверок должны отбираться на основе заданной модели и их количество должно быть достаточным для того, чтобы была возможность сделать вывод о качестве и правильности финансовых действий.

З. Методы контроля следует совершенствовать в соответствии с достижениями научно-технического прогресса и техники управления.

4. Разработка памяток и инструкций для внутреннего пользования в помощь ревизорам является целесообразной.

СТАТЬЯ 14. Персонал

1. Члены и ревизоры высшего контрольного органа должны проявлять необходимые для выполнения возложенных на них обязанностей квалификацию и моральные качества.

2. Уже при приеме на работу персонала высшего контрольного органа следует отмечать знания и способности, лежащие выше среднего уровня, а также достаточный профессиональный опыт.

З. Максимум внимания следует уделять дальнейшему повышению уровня теоретической и практической профессиональной подготовки всех членов и ревизоров высшего контрольного органа как на внутри- ведомственных курсах и семинарах, так и в университетах и на международном уровне, и такое повышение квалификации должно поощряться всеми финансовыми и организационными средствами. Повышение квалификации персонала должно выходить за рамки традиционных знаний юриспруденции, экономики и бухгалтерского учета и включать в себя другие методы управления экономикой, включая электронную обработку данных.

4. Для того, чтобы обеспечить наличие персонала с высоким уровнем квалификации, уровень их жалования должен соответствовать тем особым требованиям, которые предъявляются им по роду деятельности.

5. В отдельных случаях, когда сотрудники высшего контрольного органа не располагают необходимыми для проведения проверки профессиональными знаниями, целесообразно привлекать к таким проверкам экспертов со стороны.

СТАТЬЯ 15. Международный обмен опытом

1. Международный обмен идеями и опытом в рамках Международной организации высших контрольных органов является эффективным средством помощи высшему контрольному органу в выполнении возложенных на него задач.

2. Эта цель до сих пор достигалась путем проведения конгрессов, а теперь и организуемых совместно с ООН и другими организациями, семинаров, совещаний региональных рабочих групп, а также изданием специальных публикаций.

З. Желательны расширение и активизация деятельности. Прежде всего, необходима разработка унифицированной терминологии государственного финансового контроля на базе сравнения с юридической базой.

УI. ОТЧЕТНОСТЬ

СТАТЬЯ 16. Отчетность перед парламентом и общественностью

1. В Конституции должны быть закреплены возможность и обязанность ежегодного сообщения о результатах деятельности высшего контрольного органа парламенту или другому компетентному государственному органу; это сообщение должно быть опубликовано. Это обеспечит информирование широкого круга лиц и вызовет дискуссию, и тем самым будут увеличены возможности реализации выводов и замечаний высшего контрольного органа.

2. Высший контрольный орган должен также иметь возможность сообщать об особо важных и значительных случаях, не дожидаясь сроков предоставления годового отчета.

З. Годовой отчет должен отображать всю деятельность высшего контрольного органа, однако при наличии интереса в защите информации или ограничений со стороны закона высший контрольный орган должен тщательно взвесить, что важнее — защита информации или предание фактов гласности.

СТАТЬЯ 17. Техника предоставления отчетов

1. Отчеты должны четко и объективно отображать факты и их оценку, а также ограничиваться изложением наиболее значимых результатов работы. Язык отчетов должен быть ясным и общедоступным.

2. Должное внимание следует уделить изложению точки зрения проверяемых учреждений о выводах высшего контрольного органа по итогам проверки.

УII. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ВЫСШЕГО КОНТРОЛЬНОГО ОРГАНА

СТАТЬЯ 18. Конституционная основа контрольных полномочий; контроль над управлением государственными финансами

1. Основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть закреплены в Конституции; детали могут оговариваться в простых законах.

2. Конкретные положения о контрольных полномочиях высшего контрольного органа зависят от условий и потребности отдельного государства.

З. Все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно подлежать контролю со стороны высшего контрольного органа. Невключение в государственный бюджет части государственных средств не должно означать выведения их из-под контроля со стороны высшего контрольного органа.

4. Путем проведения проверок высший контрольный орган должен стремиться к установлению четкой и ясной бюджетной классификации и по возможности точной системы учета и отчетности в использовании государственных средств.

СТАТЬЯ 19. Контроль государственных учреждений и прочих учреждений за границей

Государственные учреждения и прочие учреждения, находящиеся за границей, должны также подвергаться проверке высшим контрольным органом. Во время проверки таких организаций за границей должное внимание следует уделять соблюдению ограничений, установленных международным правом; однако в случаях, когда на основе фактического материала доказана необходимость сокращения таких ограничений, мо гут быть внесены соответствующие изменения в международно-правовые документы.

СТАТЬЯ 20. Контроль за уплатой налогов

1. Высший контрольный орган должен быть уполномочен осуществлять максимально широкую проверку уплаты налогов и в ходе проверки просматривать личные досье об уплате налогов.

2. Контроль уплаты налогов связан в основном с проверкой ее законности и правильности; однако во время проверки применения законов по налогообложению должны проверяться также экономическая эффективность и организация работы налоговых служб, а также фактический сбор запланированных поступления в бюджет и по мере надобности предлагаться предложения законодательным органам по улучшению соответствующего законодательства.

СТАТЬЯ 21. Государственные договоры и государственные строительные работы

1. Значительные средства, расходуемые государством на договоры и строительные мероприятия, оправдывают особую тщательность проверки использования этих средств.

2. Организация государством конкурсов на получение подряда является наиболее подходящим способом получения более выгодных предложений по стоимости и качеству. В тех случаях, когда не был объявлен кон курс на государственные подряды, высший контрольный орган должен установить причины этих фактов.

3. При проверке государственных строительных мероприятий высший контрольный орган должен содействовать установлению соответствующих стандартов, регулирующих деятельность строительных управлений.

4. Проверка государственных строительных мероприятий охватывает не только анализ правильности платежей, но и эффективность управления строительством и качество строительных работ.

СТАТЬЯ 22. Проверка средств электронной обработки данных

Высокий уровень расходов на оборудование по электронной обработке данных также требует соответствующего контроля. Такие проверки должны носить системный характер, при этом особое внимание следует уделять планированию потребности, экономному использованию электронного оборудования, использованию специалистов необходимой квалификации, подобранных из состава администрации проверяемых учреждений, предотвращению неправильного использования техники, полезности получаемой информации.

СТАТЬЯ 23. Промышленные предприятия с государственным участием

1. Расширение экономической деятельности государства часто происходит в форме создания предприятий организованных на основе частного права. Эти предприятия должны быть объектом контроля высшего контрольного органа, если государство принимает в них существенное участие, особенно, когда имеет место преобладающее участие или оказывает доминирующее влияние на его деятельность.

2. Такие проверки целесообразно проводить по факту, а также обращать внимание на эффективность, целесообразность и экономность.

3. Отчеты о проверке таких предприятий, направляемые в парламент и публикуемые в печати, должны быть составлены таким образом, чтобы не наносить ущерб производственным и коммерческим секретам.

СТАТЬЯ 24. Контроль субсидируемых государством организаций

1. Высший контрольный орган должен быть уполномочен проверять использование субсидий, предоставляемых государственных средств.

2. Если этого требует цель проверки — особенно тогда, когда субсидии в абсолютных значениях или относительно величины дохода или капитала субсидируемого предприятия особенно высоки, проверка может охватывать все вопросы управления финансами данного предприятия.

3. В случае установления нецелевого использования субсидий следует требовать возврата средств государству.

СТАТЬЯ 25. Контроль международных и многонациональных организаций

1. Международные и многонациональные организации, расходы которых покрываются за счет взносов стран членов, требуют проведения внешней независимой проверки, как это имеет место в отдельных государствах.

2. Хотя такие проверки должны проводиться с учетом структуры задач соответствующей организации, они осуществляются по тем же направлениям, как и в случае ревизий на высоком уровне в странах-членах этих организаций.

3. Для того, чтобы обеспечить независимость таких проверок члены внешней контрольной комиссии должны быть назначены преимущественно из высших контрольных органов.