ВЭД / ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ ВАЛЮТНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШН
.rtfГоворя о соотношении властного метода и метода, основанного на юридическом равенстве сторон, следует отметить, что приоритеты между ними определяются в зависимости от принятой в данном государстве концепции вмешательства в экономику, находящей свое отражение в принципах осуществления валютной политики, принятых в государстве, а также в степени соответствия этих принципов действительности.
В Российской Федерации провозглашаются несколько очень важных принципов валютной политики, свидетельствующих о том, что эта политика должна строиться прежде всего на основе экономических, рыночных механизмов и инструментов, а не на основе административно-правового (публично-правового) воздействия. В частности, в ст. 3 Федерального закона "О ВРиВК" прямо закреплено, что основными принципами валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации являются: 1) приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования (п. 1 ст. 3); 2) исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов (п. 2 ст. 3).
Здесь можно только добавить, что речь идет о принципах валютного регулирования и валютного контроля как направлении валютной политики, выражающемся в определенных условиях установления валютно-правового режима, т.е. фактически только о валютном регулировании как процессе определения порядка осуществления валютных операций. Что касается валютного контроля как элемента валютной политики, то к нему относится другой принцип, установленный ст. 3 Федерального закона "О ВРиВК", - принцип обеспечения государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций (п. 5 ст. 3).
Таким образом, можно сказать, что с точки зрения принципов валютно-правового режима и валютной политики в России на законодательном уровне отдан явный приоритет диспозитивному методу, нежели императивному. И если это так, то теоретически ни валютное регулирование, ни валютный контроль не должны напрямую ограничивать внешнеторговую деятельность, поскольку могут оказывать на нее лишь косвенное влияние через регламентацию платежей и расчетов по внешней торговле.
Кроме того, необходимо учитывать, что ключевой задачей государства как носителя основы денежного (валютного) суверенитета <11> в сфере регулирования денежных отношений является обеспечение эффективного функционирования созданного государством орудия обмена (законного платежного средства) с учетом общественного мнения и, в частности, обеспечение конкурентных преимуществ этого инструмента с такими же инструментами, созданными другими носителями основы валютного (денежного) суверенитета. Исходя из этого, представляется, что при оценке эффективности той или иной меры валютного регулирования и валютного контроля должен использоваться следующий критерий: соответствует ли природа меры основной цели валютного регулирования и валютного контроля обеспечению здоровой конкурентной среды между различными валютами. Для применения этого критерия, в частности, необходимо будет решить следующие задачи: 1) определить, в чем сущность и природа меры валютного регулирования и валютного контроля; 2) позволяет ли мера обеспечить здоровую конкуренцию валюте Российской Федерации со стороны иностранной валюты на внутреннем валютном рынке; 3) дает ли мера какие-либо конкурентные преимущества валюте Российской Федерации на внешних рынках.
--------------------------------
<11> Основа валютного (денежного) суверенитета включает в себя право определять законное платежное средство и обязанность по обеспечению выполнения им основных экономических функций денег.
Очевидно, что состав этих задач определяется принципом обеспечения максимальной свободы экономических отношений. И, как уже отмечалось выше, этот же принцип декларируется законодателем в ст. 3 Федерального закона "О ВРиВК". Другой вопрос, насколько принцип экономической оправданности и соразмерности вмешательства реализуется при установлении валютно-правового режима как самим Федеральным законом "О ВРиВК", так и актами органов валютного регулирования. Если государство декларирует один принцип, а на деле применяет другой, то это практически с неизбежностью приводит к недоверию общества к государству как носителю основы валютного (денежного) суверенитета и, следовательно, существенно ослабляет созданное этим государством законное платежное средство. Представляется, что в настоящее время в России доверие общества к государству в денежной сфере во многом обусловлено существенным притоком иностранной валюты в страну под действием законов экспортно-сырьевой экономики, однако, как показывает опыт СССР, этот приток не только может прекратиться, но и прекращается в самый неподходящий момент. Поэтому анализ эффективности основных мер валютного регулирования представляется целесообразным проводить также с точки зрения того, насколько соответствующая мера отвечает принципам диспозитивного регулирования, декларированным в Федеральном законе "О ВРиВК", насколько она позволяет адекватно и гибко реагировать на любые изменения в валютной сфере, в том числе изменения кризисного характера.
Вместе с тем, кроме принципов установления валютно-правового режима, определяемых принятой в данном государстве концепцией вмешательства в экономику, для оценки эффективности мер валютного регулирования и валютного контроля необходимо установить цели и задачи, которые ставит перед собой государство в валютной сфере, опять-таки исходя из экономической доктрины определения целей и ориентиров денежно-кредитной и валютной политики. Анализ этих целей позволит более четко соотнести валютное регулирование и государственное регулирование внешнеторговой деятельности.
К сожалению, ни ст. 39 Закона о регулировании внешнеторговой деятельности, которая непосредственно предусматривает возможность ограничения внешнеторговой деятельности мерами валютного регулирования и валютного контроля, ни сам Федеральный закон "О ВРиВК", к которому отсылает указанная норма, однозначно не определяют цели валютного регулирования и валютного контроля. Согласно ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК", ограничения могут устанавливаться только в отношении операций между резидентами и нерезидентами и только в случаях, прямо предусмотренных ст. ст. 7, 8 и 11 данного Закона. При этом в ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК" указано, что в отношении этих операций ограничения устанавливаются в следующих целях: 1) предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов; 2) предотвращение резких колебаний курса валюты Российской Федерации; 3)поддержание устойчивости платежного баланса Российской Федерации.
Налицо попытка определения операционных целей денежно-кредитной и валютной политики, однако в связи с применением норм ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК" существуют некоторые проблемы.
Во-первых, валютные ограничения устанавливались и устанавливаются не только указанными выше статьями Федерального закона "О ВРиВК" и не только в соответствии с ними. При этом, согласно ст. 6 названного Закона, соответствующие ограничения должны носить недискриминационный характер и отменяться органами валютного регулирования по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление. То есть если руководствоваться обозначенными выше целями как ориентирами для установления валютно-правового режима в целом, то следовало бы признать, что все валютные ограничения операций должны были бы носить временный (срочный) характер, что, кстати говоря, полностью соответствовало бы принципам оправданности и экономической сущности вмешательства государства в валютные отношения, установленным п. п. 1, 2 ст. 3 Федерального закона "О ВРиВК".
Однако большинство действующих в настоящий момент валютных ограничений установлены прямыми нормами Федерального закона "О ВРиВК" и не имеют срочного характера. Правда, следует учитывать, что прямое воздействие на осуществление операций между резидентами и нерезидентами (именно на эти операции распространяется ст. 6 указанного Закона) оказывают только распространяющиеся на резидентов запреты, реализуемые в рамках правового режима использования резидентами счетов за пределами территории Российской Федерации (ст. 12); правового режима осуществления резидентами расчетов по валютным операциям (ст. 14); требования о репатриации валюты при осуществлении внешнеторговой деятельности (ст. 19).
Во-вторых, сам законодатель предусмотрел отмену с 1 января 2007 г. большинства норм, на которые прямо ссылается ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК", т.е. ст. ст. 7, 8 и отдельных норм ст. 11. Причем в ст. 11 продолжают действовать лишь прямые ограничения и утратили силу все нормы, предусматривавшие полномочия органов валютного регулирования по установлению валютных ограничений. В связи с этим становится непонятным, почему же тогда законодатель не предусмотрел прекращение действия самой ст. 6 Закона.
Представляется, что единственным оправданием сохранения действия нормы ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК" является попытка создания правовой основы для введения чрезвычайных мер валютного регулирования и валютного контроля, отличительной чертой которых должен являться как раз их срочный характер. Причем представляется, что важнейшим признаком чрезвычайных мер как элемента правового режима осуществления валютных операций должна быть также их предсказуемость, основанная на определении четких критериев для их введения.
Указанный признак отличает чрезвычайные меры как элемент валютно-правового режима от так называемых ответных мер, которые, имея срочный и в этом смысле чрезвычайный характер, не могут иметь однозначных и четких, экономически оправданных критериев применения, поскольку являются международно-правовой реакцией на недружественное поведение, т.е. представляют собой не столько меры валютной политики, сколько внешнеполитические меры. Однако если рассматривать понятие чрезвычайных мер валютного регулирования в широком смысле, то под ними можно понимать любые меры, которые имеют срочный характер и вводятся при наступлении каких-либо обстоятельств, будь то внешнеэкономическая или внешнеполитическая ситуация. Исходя из этого, чрезвычайные меры валютного регулирования и валютного контроля, соответственно, могут быть разделены на чрезвычайные меры валютной политики и чрезвычайные ответные меры. При этом в настоящее время однозначно установлены правовые основы введения только последних <12>.
--------------------------------
<12> См. Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах" (далее - Закон о специальных экономических мерах).
Учитывая вышеизложенное, если законодатель действительно исходил из чрезвычайного характера мер, предусмотренных нормами ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК", и их понимания как мер валютной политики, представляется целесообразным рекомендовать изменение редакции этой статьи таким образом, чтобы по крайней мере были исключены ссылки на отмененные нормы названного Закона и определен, хотя бы бланкетной (отсылочной) нормой, порядок введения валютных ограничений на осуществление валютных операций между резидентами и нерезидентами как чрезвычайных мер валютной политики. Причем этот порядок вполне может быть аналогичен порядку введения ответных мер, предусмотренных Законом о специальных экономических мерах.
Только при условии внесения указанных изменений можно будет считать, что в России создана надлежащая правовая основа для введения чрезвычайных мер валютного регулирования и валютного контроля. При этом ориентирами для их введения должно остаться состояние золотовалютных резервов, валютного курса и платежного баланса, т.е. акцент в анализе валютно-правового режима внешнеторговой деятельности действительно сместится к исследованию предпосылок введения ограничений с точки зрения указанных целей, уже обозначенных в действующей редакции статьи 6 Федерального закона.
В завершение анализа оснований и пределов установления валютных ограничений, в том числе как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности, нельзя не остановиться на таком важном аспекте установления валютно-правового режима, как учет международных обязательств страны в денежной сфере, т.е. в сфере осуществления платежей и расчетов.
Как уже отмечалось, денежные отношения, в которых имеется иностранный элемент по субъекту (нерезидент) или по объекту (валютная ценность), обозначаются категорией "валютные отношения". Специфика этих отношений заключается в том, что они могут быть объектом регулирования нескольких государств (носителей основы денежного (валютного) суверенитета). В этой связи на первый план выходят вопросы ограничения реализации денежного (валютного) суверенитета международными нормами и стандартами. Кроме того, в соответствии со ст. 39 Закона о регулировании внешнеторговой деятельности установлен принцип приоритета норм международного права, поскольку предусмотрено, что ограничение внешней торговли мерами валютного регулирования и валютного контроля может осуществляться только в соответствии со Статьями Соглашения МВФ. Этот же принцип применяется в специальном законодательстве. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О ВРиВК", которая является конкретизацией норм ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, международные договоры Российской Федерации применяются к валютным отношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международного договора Российской Федерации следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта валютного законодательства Российской Федерации. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом "О ВРиВК", применяются правила указанного международного договора.
В этой связи следует учитывать, что Российская Федерация участвует в международных договорах не только в рамках МВФ, но и в рамках, например, региональных объединений, направленных на гармонизацию денежных, валютных, платежно-расчетных систем. Это позволяет говорить о том, что международно-правовое регулирования вопросов гармонизации в указанных сферах <13> может быть выделено в самостоятельный институт международного публичного права - международное валютное право. Хотя, конечно, основу этой отрасли создает правопорядок, реализуемый в рамках МВФ, который базируется на так называемом "кодексе добропорядочного валютного поведения" <14>, опирающемся на принцип осуществления государствами валютного регулирования без установления ограничений по текущим операциям (разд. 2(a) ст. VIII, ст. XXX(d) Статей Соглашения МВФ).
--------------------------------
<13> Подробнее о теории гармонизации, теории валютных объединений, теории международных валют см.: Лисицын А.Ю. Финансово-правовые основы денежно-кредитной и валютной политики европейского валютного союза // Публичные финансы и финансовое право: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2005.
<14> См., например: Эбке В. Международное валютное право. Пер. с нем. М., 1997; Трапезников В.А. Валютное регулирование в международном инвестиционном праве. М., 2004. С. 147 - 151.
Таким образом, проведенный выше анализ позволил прийти к следующим выводам.
1. Установление валютных ограничений в Российской Федерации должно основываться на следующих принципах:
- приоритет экономических мер по сравнению с административно-правовыми;
- недопущение неоправданного вмешательства государства в валютные отношения;
- приоритет международно-правовых норм при установлении валютных ограничений, в том числе валютных ограничений внешнеторговой деятельности.
2. Исходя из этих принципов, чрезвычайные меры валютной политики представляются более приемлемыми по сравнению с постоянными мерам. Причем реализация мер валютной политики должна строиться исходя из следующих целей:
- предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов;
- предотвращение резких колебаний курса валюты Российской Федерации;
- поддержание устойчивости платежного баланса Российской Федерации.
Теперь, фактически сформулировав критерии для оценки эффективности основных мер валютного регулирования внешнеторговой деятельности, представляется целесообразным остановиться на характеристике следующих элементов механизма правового регулирования внешнеторговой деятельности: правовой режим использования резидентами счетов за пределами территории Российской Федерации; порядок осуществления резидентами расчетов по валютным операциям и требование о репатриации.
Правовой режим расчетов резидентов по валютным операциям, в рамках которого резиденты должны, за исключением закрытого перечня случаев (ст. 14 Федерального закона "О ВРиВК"), производить все расчеты с использованием счетов (либо в уполномоченных банках, либо в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации), по своей валютно-правовой сути направлен на организацию контроля за осуществлением валютных операций резидентами, так как в этом случае, в отличие от наличных расчетов, операции будут производиться с участием агентов валютного контроля - уполномоченных банков и налоговых органов (по операциям, осуществляемым с использованием счетов за рубежом).
В этом смысле данное требование представляется вполне соответствующим сформулированным выше принципам и целям валютного регулирования и валютного контроля хотя бы потому, что создает основы для организации валютного контроля, в частности, позволяет создать инструмент сбора информации по валютным операциям.
Другой вопрос, что существуют ситуации в хозяйственной деятельности, в том числе подпадающей под понятие "внешнеторговая деятельность", в которых расчеты в безналичном порядке очень затруднительны. На этот факт указывают довольно многочисленные изменения, внесенные в первоначальную редакцию ч. 2 ст. 14 Федерального закона "О ВРиВК". И проблема не в том, что является несовершенным перечень случаев, когда допускается осуществление валютных операций без использования счетов, а в том, что не предусмотрен "незаконодательный" порядок дополнения этого перечня, т.е. не создан механизм, в рамках которого органы валютного регулирования могли бы дополнять этот перечень в порядке подзаконного нормотворчества.
Проблемы с дополнением этого перечня через законотворческую процедуру еще более усугубляются тем, что один из двух органов валютного регулирования - Банк России - не обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) <15>.
--------------------------------
<15> Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
В результате процесс адаптации системы расчетов по валютным операциям к реалиям жизни крайне замедляется. Видится, что необходимо предусмотреть в Федеральном законе "О ВРиВК" механизмы дополнения указанного выше перечня (так же как и подобных ему перечней) органами валютного регулирования в порядке подзаконного нормотворчества.
Как видно из вышеизложенного, правовой режим осуществления расчетов резидентов теснейшим образом связан с правовым режимом счетов резидентов. Механизм следующий: все расчеты по операциям резиденты должны осуществлять с использованием счетов, и если правовой режим счета не предусматривает проведение какой-либо операции, то соответствующие операции не могут быть проведены ни в какой форме.
Валютно-правовой режим счетов резидентов включает следующие элементы: 1)порядок открытия счета; 2) порядок использования счета; 3) порядок закрытия счета.
Правовой режим счетов резидентов в уполномоченных банках не предусматривает каких-либо специфических требований к порядку открытия или закрытия этих счетов. Однако, говоря о порядке использования счетов, необходимо помнить о мерах валютного контроля. Уполномоченные банки наделены полномочием по осуществлению валютного контроля, следовательно, они обязаны требовать от резидентов представления определенных документов валютного контроля и документов, связанных с проведением валютных операций, а в случае их непредставления либо представления ненадлежащих документов и информации отказать в осуществлении валютной операции (абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона "О ВРиВК"), т.е. ограничить использование резидентом счета.
Что же касается валютно-правового режима счета за рубежом, то он представляется гораздо более осложненным валютными ограничениями. Резидент должен сообщать об открытии и закрытии счетов за рубежом налоговым органам по месту своего учета <16>. Это требование дополнено условием о том, что при осуществлении первого перевода через тот или иной уполномоченный банк (филиал уполномоченного банка) резидент должен представить документ, подтверждающий, что счет за рубежом открыт с соблюдением требований законодательства Российской Федерации (ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК").
--------------------------------
<16> См. ч. 2 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК"; Приказ ФНС России от 10 августа 2006 г. N САЭ-3-09/518 "Об утверждении форм уведомлений об открытии (закрытии) счетов (вкладов) и о наличии счетов в банках за пределами территории Российской Федерации".
Правовой режим использования резидентами счетов за рубежом различается в зависимости от того, зачисляются или списываются денежные средства. В первом случае (зачисление денежных средств на счет за рубежом (пополнение счетов за рубежом)) правовой режим регламентируется ч. ч. 4, 5 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК". Денежные средства на счета резидентов за пределами территории Российской Федерации могут быть зачислены только в случаях, прямо указанных в ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК", которая отсылает к ст. 9 и ч. 2 статьи 19 данного Закона, где также устанавливаются исчерпывающие перечни. Иные операции по зачислению на счета за рубежом резидентов не допускаются. Таким образом, все, что причитается резиденту по внешнеторговому контракту и не подпадает под действие ч. 2 ст. 19 Федерального закона "О ВРиВК", подлежит зачислению на счета в уполномоченных банках и лишь после этого может быть переведено самим резидентом на его счет за рубежом.
Правовой режим списания денежных средств со счетов за рубежом регламентируется ч. ч. 6, 6.1 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК". Денежные средства на счета резидентов за пределами территории Российской Федерации могут быть списаны в следующем порядке:
1) юридические лица - резиденты вправе без ограничений осуществлять любые валютные операции со средствами, зачисленными в соответствии с режимом, названным выше, на счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории Российской Федерации, за исключением валютных операций между резидентами (абз. 1 ч. 6 ст. 12);
2) физические лица - резиденты вправе без ограничений осуществлять любые валютные операции, не связанные с передачей имущества и оказанием услуг на территории Российской Федерации, с использованием средств, зачисленных на счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории Российской Федерации в соответствии с рассмотренным выше правовым режимом.
Важным элементом правового режима счетов за рубежом также является отчетность по указанным счетам. Без эффективно построенной и функционирующей системы отчетности невозможно проконтролировать, соблюдается ли режим использования резидентами счетов за рубежом. Другой важной задачей организации системы отчетности по счетам за рубежом является создание системы мониторинга за операциями резидентов, осуществляемых с использованием счетов за рубежом, что во многом является первостепенной задачей дальнейшего совершенствования валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации.
Так, в соответствии с ч. 7 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК" резиденты, за исключением физических лиц - резидентов, дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации и иных официальных представительств Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, а также постоянных представительств Российской Федерации при межгосударственных или межправительственных организациях, представляют налоговым органам по месту своего учета отчеты о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации с подтверждающими банковскими документами в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2005 г. N 819 "Об утверждении Правил представления резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации". То есть система отчетности по использованию счетов за рубежом в настоящее время установлена только для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Таким образом, говоря о валютно-правовом режиме использования счетов за рубежом применительно к внешнеторговой деятельности, можно констатировать, что основным ограничением для данной деятельности является невозможность (за некоторым исключением) зачислить денежные средства, полученные от нерезидентов, напрямую на счета за пределами территории Российской Федерации, хотя данное ограничение скорее является элементом другого требования ограничительного характера - требования о репатриации.
Требование о репатриации в совокупности с таможенно-банковским валютным контролем с момента отказа от режима валютной монополии всегда занимало одно из центральных мест в системе валютного регулирования и валютного контроля. Более того, само содержание требования о репатриации делало его одним из основных ограничений (инструментов регулирования) внешнеторговой деятельности.
Исполнение этого требования для участников внешнеторговой деятельности является наиболее обременительным, затратным. В частности, оно было обременено довольно существенными комиссиями, уплачиваемыми уполномоченным банкам за осуществление функций агентов валютного контроля. Размеры комиссии во многом диктовались высокими рисками ответственности банков за выполнение функций агентов валютного контроля и могли быть столь велики, что государство было вынуждено ограничить их нормативно <17>. В настоящее время размер комиссии определяется рыночными механизмами, и с учетом того, что бремя ответственности банков за выполнение функций агентов валютного контроля несколько снизилось, этот размер уже не является столь высоким. Однако в современных условиях сохранился (если не усилился) риск применения к участникам внешнеторговой деятельности финансовой ответственности за нарушение правил репатриации, которые сформулированы очень жестко, но не всегда однозначно.