ВЭД / ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ ВАЛЮТНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШН

ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ ВАЛЮТНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

А.Ю. ЛИСИЦЫН

Лисицын Андрей Юрьевич - кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований.

Согласно ст. 39 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (далее - Закон о регулировании внешнеторговой деятельности), внешняя торговля товарами, услугами и интеллектуальной собственностью может ограничиваться мерами валютного регулирования или валютного контроля в соответствии со Статьями Соглашения Международного валютного фонда (далее - МВФ) (Бреттон-Вудс, 22 июля 1944 г.) и с законодательством Российской Федерации. Основным же источником регулирования валютных отношений в Российской Федерации является Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Федеральный закон "О ВРиВК").

Вместе с тем валютное регулирование и валютный контроль являются комплексными направлениями государственного воздействия на экономические отношения, проявляющегося в особенностях состава не только инструментов и механизмов, но и объектов, на которые оказывается воздействие посредством валютного регулирования и валютного контроля. То есть валютное регулирование может рассматриваться с точки зрения своей отраслевой природы как сфера регулирования, использующая в своем арсенале средства различных направлений государственного регулирования внешнеторговой деятельности - монетарного или торгового. Помимо этого, комплексность проявляется в том, что одни и те же инструменты валютного регулирования и валютного контроля имеют различные последствия их применения. Так, например, валютный контроль по своей природе должен быть направлен на сбор и обобщение информации по валютным операциям, но вместе с тем его сложность и запутанность могут существенно снизить экономическую активность участников внешнеторговой деятельности, т.е. существенно повлиять непосредственно на торговлю.

Внешнеторговая деятельность уже по самому термину ассоциируется с торговлей - товарами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственностью), информацией - торговлей, при осуществлении которой обязательно присутствует один из следующих признаков:

- одним из участников этой торговли обязательно является иностранное лицо (т.е. эти отношения осложнены так называемым иностранным элементом по субъекту);

- соответствующие отношения имеют трансграничный характер, т.е. связаны с перемещением (экспортом или импортом) объекта внешней торговли в Российскую Федерацию или из Российской Федерации.

В торговле и, естественно, во внешнеторговой деятельности возникают самые различные отношения. И хотя торговля прежде всего ассоциируется с передачей какого-либо объекта торговли (товара, услуги, информации и т.д.), однако вторым важнейшим элементом торговых отношений выступают платеж и расчеты. Мы торгуем для того, чтобы получить деньги и купить на них то, чего нам не хватает, - в этом проявляется важнейшая функция денег как средства обращения.

Торговля предполагает эквивалентность, поэтому передача объекта торговли всегда сопровождается тем, что юристы называют встречным удовлетворением. Это может быть другой товар (бартерная торговля) либо денежные средства (платежно-расчетные отношения), но в любом случае лицо, передающее объект, должно что-то получить взамен. Чаще всего такое встречное удовлетворение осуществляется деньгами либо ценным бумагами (векселями, чеками, аккредитивами).

Уже само использование денег между субъектами, одним из которых является иностранное лицо (нерезидент), дает основание говорить о теснейшей взаимосвязи регулирования внешнеторговой деятельности и регулирования валютных отношений, поскольку осложнение отношений по использованию денег (платеж, расчеты) иностранным элементом по субъекту (нерезидент) всегда является признаком, квалифицирующим эти отношения как валютные операции. Другими словами, любое воздействие государства на торговый элемент внешнеторговых отношений сразу же изменяет (в большей или в меньшей степени) структуру спроса и предложения иностранной валюты на внутреннем валютном рынке, что приводит к изменению курса национальной валюты. И наоборот, воздействие средствами валютного регулирования и валютного контроля на платежный (денежный) элемент внешней торговли в краткосрочной перспективе всегда имеет непосредственное влияние на внешнеторговую активность (снижение, замедление темпов), а в долгосрочном плане ведет к изменению структуры торговых взаимосвязей <1> вплоть до изменения структуры самой внешней торговли <2>.

--------------------------------

<1> Например, может произойти включение в цепочку внешнеторговых отношений различного рода посредников, что может существенно затормозить внешнеторговую активность.

<2> Политика обменного курса является наиболее наглядным примером такого влияния. Любые меры валютной политики, направленные на поддержание высокого курса иностранной валюты по отношению к национальной валюте, играют на руку экспортерам.

Все эти предварительные рассуждения призваны обратить внимание на теснейшую взаимосвязь обмена (торговли) и валютных отношений, обусловленную основной экономической функцией денег как орудия обмена, что указывает на необходимость детального анализа эффективности валютно-правового механизма регулирования как хотя и косвенного, но очень мощного инструмента регулирования внешнеторговой деятельности.

Валютно-правовое регулирование направлено прежде всего на определение порядка осуществления валютных операций, которые как валютные правоотношения в узком смысле представляют собой юридически значимые действия в отношении денег или обращающихся инструментов (т.е. инструментов, которые способны выполнять все или часть экономических функций денег), осложненные иностранным элементом либо признаком трансграничности: приобретение, отчуждение, перемещение (перевод) национальной валюты, обращающихся инструментов (прежде всего ценных бумаг) в национальной валюте и валютных ценностей <3>. Осложнение иностранным элементом проявляется либо по объекту - действия осуществляются в отношении валютных ценностей (иностранной валюты и внешних ценных бумаг), либо по субъекту - действие в отношении определенного объекта (денег или ценных бумаг) осуществляет нерезидент, либо другой стороной в сделке, в рамках которой осуществляется соответствующее действие, является нерезидент.

--------------------------------

<3> Легальное определение понятия "валютная операция" см. в п. 9 ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О ВРиВК".

Причем, исходя из сформулированного выше понятия валютной операции как валютного правоотношения и легального определения этого понятия, при реализации одного и того же внешнеторгового контракта, предполагающего платеж либо исполнение обязательств путем передачи ценных бумаг, может осуществляться одна и более валютных операций. Например, если внешнеторговый контракт предполагает частичную оплату обязательств нерезидента перед российским экспортером векселем, а частичную оплату - валютой Российской Федерации, то с точки зрения приведенного выше понятия валютной операции в рамках данного контракта будут осуществлены следующие валютные операции: 1) отчуждение нерезидентом векселя; 2) приобретение резидентом векселя; 3) отчуждение нерезидентом валюты Российской Федерации; 4) приобретение резидентом валюты Российской Федерации.

При этом правовой режим осуществления различных действий, подпадающих под категорию "валютная операция", может существенно различаться. Представляется, что с точки зрения юридической техники в публично-правовых отраслях, предполагающих в качестве основного своего метода императив, а не диспозитив, т.е. дающих минимум свободы выбора правоприменителю, более четко удается регламентировать отдельное действие (т.е. валютную операцию), а не в целом сделку, в рамках которой данная операция может осуществляться. Очень часто регулятор, устанавливая порядок осуществления той или иной валютной операции, концентрируется только на валютных ограничениях по данной валютной операции, забывая о том, что с этой операцией в любой сделке связаны другие операции (отношения), осуществление которых в связи с указанным ограничением уже не может считаться полностью свободным. Также при установлении ограничений регулятор часто не рассматривает ограничительный характер действия мер валютного контроля. Фактически он исходит из аксиомы: по своей природе валютный контроль не может ограничивать валютные операции, так же как и, например, бухгалтерский учет не может ограничивать хозяйственную деятельность.

Однако на практике это далеко не всегда так. Во-первых, существуют меры валютного контроля, которые прямо ограничивают проведение валютной операции. Например, уполномоченные банки могут отказать в проведении валютной операции в случае, если им не будут представлены требуемые для осуществления валютного контроля документы (абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона "О ВРиВК"). Во-вторых, сложная, запутанная система мер, инструментов валютного контроля если прямо и не препятствует осуществлению валютных операций, то уж точно ведет к их затруднению либо удорожанию. Связано это с тем, что субъект, осуществляющий валютную операцию, должен не только разобраться в этой системе, но и заплатить уполномоченному банку комиссию за осуществление последним функций агента валютного контроля.

Сказанное вовсе не означает, что объектом валютного регулирования должны стать гражданско-правовые сделки, а не отдельные валютные операции. Просто при определении и анализе порядка осуществления валютных операций, осуществляемых по контракту (сделке), необходимо учитывать все аспекты реализации как мер валютного регулирования, так и мер валютного контроля, как мер, направленных на данную валютную операцию, так и последствий для связанных с ней валютных операций. То есть необходимо не только анализировать ограничения по осуществлению каждой валютной операции в отдельности, но и оценивать в целом валютно-правовой режим соответствующей сделки.

Основной отличительной чертой правового регулирования любых общественных отношений является то, что оно имеет свой специфический механизм. Механизм правового регулирования в самых общих чертах может быть определен как "взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения" <4>. Действие механизма правового регулирования реализуется через особый комплекс юридических средств, который обычно обозначается как правовой режим. То есть под правовым режимом в теории права понимается "порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования" <5>.

--------------------------------

<4> Алексеев С.С. Теория права. М., 1999. С. 364.

<5> Алексеев С.С. Указ. соч. С. 373. О понятии "правовой режим" см. также: Козырин А.Н. Таможенные режимы. М., 2000. С. 6; Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы: Теоретический аспект: Дис. ... к.ю.н. Екатеринбург, 2001.

С учетом изложенного валютно-правовой режим включает по крайней мере следующие элементы: систему валютных ограничений, порядок реализации этих ограничений и меры валютного контроля.

Учитывая сформировавшиеся в российской доктрине подходы к определению понятия "валютные ограничения" <6>, а также к составу этих ограничений <7>, их можно определить как меры публично-правового регулирования, препятствующие прямо (например, путем запрета) или косвенно (например, путем принуждения к заключению договора или нарушения принципа свободы договора в иных формах) возникновению, изменению или прекращению гражданских правоотношений, объектом которых является национальная валюта и ценные бумаги, удостоверяющие право на получение национальной валюты, а также валютных ценностей, в том числе иностранной валюты.

--------------------------------

<6> См., например: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л.Н. Красавиной. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 192; Финансово-кредитный словарь: В 3 т. Т. I: А - Й / Гл. ред. В.Ф. Гарбузов. М., 1984. С. 190.

<7> См., например: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л.Н. Красавиной. С. 194 - 195; Васильев Е.А. Валютно-финансовый кризис и международное право. М., 1982. С. 134 - 137.

После прекращения действия с 1 января 2007 г. таких валютных ограничений, как требование об использовании специального счета, требование о резервировании, требование об обязательной продаже части валютной выручки, требование о предварительной регистрации счетов за рубежом, систему валютных ограничений в России можно представить в виде реализуемой на основе принципа "разрешено все, что прямо не запрещено" (абз. 2 ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О ВРиВК") системы запретов, устанавливаемых в форме негативного обязывания (т.е. путем определения недопустимого поведения) либо в форме позитивного обязывания (т.е. путем четкой регламентации допустимого поведения и запрещения осуществления действий, выходящих за рамки этой регламентации).

Система валютно-правовых запретов, действующих в Российской Федерации, представлена в следующей таблице.

Таблица 1

N п/п	Вид запрета	Проявление
Негативное обязывание
1	Запрет на осуществление валютных операций между резидентами (ст. 9 Федерального закона "О ВРиВК")	- прямо запрещены все валютные операции между резидентами, кроме названных в ст. 9 Федерального закона "О ВРиВК"
2	Запрет на единовременный вывоз из Российской Федерации физическими лицами - резидентами и физическими лицами - нерезидентами наличной иностранной валюты и (или) валюты Российской Федерации в сумме, превышающей в эквиваленте 10 тыс. долл. США (абз. 4 ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О ВРиВК")	- прямо запрещено физическим лицам вывозить из Российской Федерации валюту в сумме, превышающей в эквиваленте 10 тыс. долл. США (кроме сумм, ранее ввезенных на территорию Российской Федерации)
Позитивное обязывание
1	Порядок осуществления купли-продажи иностранной валюты в Российской Федерации, предусматривающий, что эти операции могут осуществляться только через уполномоченные банки и валютные биржи	- запрет для лиц, не являющихся уполномоченными банками, осуществлять куплю-продажу иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, в Российской Федерации, минуя уполномоченные банки (ст. 11 Федерального закона "О ВРиВК"); - запрет уполномоченным банкам осуществлять куплю-продажу иностранной валюты, минуя другие уполномоченные банки (ст. 11 Федерального закона "О ВРиВК") или валютные биржи (п. 11 ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О ВРиВК") <8>
2	Правовой режим счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (т.е. правовой режим открытия, закрытия и использования указанных счетов(вкладов))	- разрешено открывать счета за рубежом только с уведомлением налоговых органов (ч. 2 ст. 12, абз. 2 ч. 3 ст. 26 Федерального закона "О ВРиВК"); - правовой режим осуществления операций по счетам (вкладам) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (ч. ч. 4, 5, 6, 6.1 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК" устанавливают исчерпывающий перечень операций, которые могут осуществляться резидентами по счетам (вкладам) за рубежом)
3	Порядок проведения резидентами расчетов при осуществлении валютных операций (ст. 14 Федерального закона "О ВРиВК"), в соответствии с которым все расчеты резидентов должны осуществляться через их счета в уполномоченных банках либо через счета в банках за рубежом	- запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций в наличной форме; - запрет на прове- дение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций через счета, открытые в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками; - запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций с использованием любых вкладов (т.е. вкладов, открытых в уполномоченных банках, в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками, в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации)
4	Порядок ввоза в Российскую Федерацию или вывоза из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг (ст. 15 Федерального закона "О ВРиВК")	- запрет на осуществление определенных операций без декларирования
5	Порядок исполнения требования о репатриации (ст. 19 Федерального закона "О ВРиВК")	- запрет на получение резидентами платежа по внешнеторговому контракту (за переданные нерезиден- там товары, выполненные для них работы, оказанные им услуги, переданные им информацию и результаты)

--------------------------------

<8> См. также: Положение Банка России от 16 июня 1999 г. N 77-П "О порядке и условиях проведения торгов иностранной валютой за российские рубли на единой торговой сессии межбанковских валютных бирж" // Вестник Банка России. 1999. N 37.

Говоря о системе валютных ограничений, следует учитывать, что с начала 2007 г. вступила в силу система норм, составляющих новый институт - "специальные экономические меры", который теснейшим образом связан с валютным регулированием и валютным контролем, поскольку меры, предусмотренные в рамках этого института, также могут иметь характер валютных ограничений. Однако из-за специфики этого регулирования и в связи с тем, что на практике эти меры в валютной сфере еще не вводились, представляется целесообразным более подробно охарактеризовать эти меры чуть позже.

Применительно к мерам валютного контроля как валютным ограничениям следует отметить, что они не должны ограничивать осуществление платежей по текущим валютным операциям (разд. 3 ст. VI Статей Соглашения МВФ) <9>. Вместе с тем в Российской Федерации складывается в этой связи неоднозначная ситуация.

--------------------------------

<9> В специальной литературе отмечается, что мероприятия валютного контроля должны быть направлены прежде всего на сбор информации о валютных операциях (см., например: Васильев Е.А. Указ. соч. С. 133).

Несомненно, что требование о представлении определенных форм отчетности при осуществлении валютных операций (Инструкция Банка России от 15 июня 2004 г. N 117-И и Положение Банка России от 1 июня 2004 г. N 258-П) не является валютным ограничением, поскольку представляет собой лишь элемент порядка, но не создает невозможность осуществления операции. Вместе с тем валютным ограничением можно признать установленное законодателем в абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона "О ВРиВК" право уполномоченных банков на отказ в осуществлении валютной операции в случае непредставления резидентом или нерезидентом в целях осуществления валютного контроля документов, требуемых в соответствии с ч. 4 ст. 23 данного Закона, в том числе и отдельных форм учета и отчетности по валютным операциям (например, паспортов сделок). То есть фактически мероприятие валютного контроля в данном случае делает невозможным осуществление валютной операции.

Кроме того, меры валютного контроля, в том числе требования об оформлении и представлении документов валютного контроля, являются самостоятельным элементом валютно-правового режима осуществления валютных операций.

Также элементом валютно-правового режима внешнеторговой деятельности является требование о представлении резидентами, не являющимися физическими лицами, отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации в порядке, устанавливаемом Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ (ч. 7 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК").

Включение указанных требований валютного контроля в содержание правового режима осуществления валютных операций обусловлено тем, что без их выполнения резидент или нерезидент не сможет осуществить валютную операцию, а также тем, что уполномоченные банки могут взимать со своих клиентов плату за осуществление функций агентов валютного контроля, что накладывает дополнительные обременения на проводимые валютные операции (п. 3 информационного письма Банка России от 31 марта 2005 г. N 31).

Таким образом, Федеральный закон "О ВРиВК" фактически понимает валютный контроль как элемент порядка осуществления валютных операций (валютно-правового режима), устанавливаемый актами валютного законодательства либо (в рамках валютного регулирования) органами валютного регулирования путем издания нормативных правовых актов. Само же осуществление валютного контроля является правоприменительным действием, связанным с принятием органами валютного контроля индивидуально-правовых (ненормативных) актов - предписаний об устранении правонарушений, протоколов и т.д. <10>.

--------------------------------

<10> Подробнее о понятиях "акты органов валютного регулирования" и "акты органов валютного контроля" см. ст. 4 Закона о валютном регулировании. См. также: Лисицын А.Ю. Понятия "акты органов валютного регулирования" и "акты органов валютного контроля" по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 2.

Валютный контроль представляет собой систему мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными на то субъектами (Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля), направленных на сбор и систематизацию информации о валютных операциях, предупреждение нарушений порядка осуществления валютных операций, выявление и пресечение выявленных нарушений. Мероприятия валютного контроля основаны на следующих основных инструментах:

1) сбор информации о валютных операциях - на требовании о представлении документов валютного контроля;

2) систематизация информации о валютных операциях - на учете и отчетности по валютным операциям, а также требовании об идентификации валютных операций;

3) предупреждение нарушений порядка осуществления валютных операций - на следующих инструментах:

- обязанность агентов валютного контроля осуществлять валютный контроль;

- полномочие отказывать в проведении валютной операции при определенных обстоятельствах (непредставление уполномоченному банку документов, необходимых для осуществления функций агента валютного контроля);

- обязанность резидентов сообщать об открытии счета за рубежом;

- паспортизация сделок;

4) выявление и пресечение нарушений порядка осуществления валютных операций - на следующих инструментах:

- фиксация информации о выявленных нарушениях (протоколы);

- сообщение о выявленном нарушении компетентному органу валютного контроля.

Естественно, что все указанные инструменты (меры) валютного контроля не применяются по отдельности. Их использование становится эффективным только при наличии системы. Поэтому как элемент валютно-правового режима (порядка) осуществления валютных операций валютный контроль представляет собой систему определенных мероприятий, устанавливаемую, в свою очередь, средствами валютного регулирования. Как процесс применения указанных мер (инструментов) валютный контроль представляет одно из направлений валютной политики государства, наряду с валютным регулированием как процессом установления порядка осуществления валютных операций.

Валютное регулирование и валютный контроль как процессы представляют собой лишь одно из направлений валютной политики. Не менее, а может быть, даже более важным направлением валютной политики является применение экономических инструментов воздействия на валютные отношения, т.е. инструментов, основанных на юридическом равенстве сторон. Среди таких инструментов денежно-кредитной и валютной политики особое место в системе воздействия государства на валютные отношения занимают валютные интервенции. При этом с точки зрения соотношения экономических мер воздействия на валютные отношения и категорий "валютное регулирование" и "валютный контроль" важным является то, что последние представляют собой именно административно-правовую форму воздействия, т.е. форму воздействия, основанную на власти и подчинении (на императивном методе).