Становление и развитие мобилизационной подготовки здравоохранения в России

История возникновения мобилизации прошла многовековой путь развития. Она уходит своими корнями в период, когда интересы организованной защиты государства от угрозы внешней агрессии требовали привлечения больших масс населения и дополнительных материальных ресурсов.

Мобилизация и мобилизационная подготовка проводились во всех государствах независимо от существовавшей государственной и военной системы, были ли то добровольческие, постоянные или кадровые армии. Но в понятие «мобилизация» в разные периоды вкладывалось различное содержание.

В период феодальной раздробленности русские князья, в случае военной опасности, для пополнения и увеличения численности сво­их дружин собирали народное ополчение. О мобилизации воинов (сборе дружины) князь объявлял на городском совете (вече); здесь же решалось как и кому выступать на войну. Сельское население по решению городского вече собиралось в назначенные пункты во главе со своими старостами. Для больших походов в ополчение включались все мужчины, способные носить оружие, кроме млад­шего сына в семье, который оставался для защиты семьи. Мобили­зация таких вооруженных формирований (дружин) проходила ор­ганизованно и занимала сравнительно короткие сроки.

С образованием Московского государства мобилизация приобретает плановый характер. Она уже объявляется не голосом на сове­те, а рассылкой приказов. Для сбора воинов и оповещения населе­ния направляются доверенные лица и рассыльники. Каждый воин в назначенное время должен был прибыть на сборный пункт со своим оружием и экипировкой, где поступал под командование во­евод и сотников. Мобилизационный план включал: список доверен­ных лиц, рассылаемых с приказом о мобилизации; список полков, участвующих в походе; расчет времени на проведение мобилиза­ции. В последующем стали разрабатываться мероприятия по во­оруженному прикрытию (организации усиленной охраны, обороны границ и населения) государства в период мобилизации. В качестве приложения к плану имелись особые книги военной службы, в ко­торых производился учет служилых людей и лошадей.

Частые войны и невысокие боевые качества ополчения, формиру­емого только в случае внешней военной опасности, явились одной из предпосылок к созданию постоянных вооруженных формирований (постоянной армии). В такой армии, начиная с 1550 года, числен­ность и организация ее как в мирное, так и военное время стала одинаковой. Военная служба для призывников стала пожизненной. Это не требовало создавать контингент обученных резервов, пре­дусматривать проведение мероприятий по мобилизационному раз­вертыванию и комплектованию.

Постоянная армия обходилась государству очень дорого и не могла быть увеличена в короткие сроки. Кроме того, в государстве не было резерва подготовленных военных кадров и в ходе войны оно было вынуждено призывать необученных военному искусству граждан. Такой резерв в России создается с 1731 года. Это позволило увеличить численность личного состава армии на военное время. При мобилизации она восполнялась за счет набора рекрут, а с 1834 года — призыва военнообязанных. С этого времени срок действительной службы солдат уменьшился до 20 лет, после чего они увольнялись в бессрочный отпуск и числились военнообязанными в течение пяти лет. Этим было положено начало создания запаса военнообязанных. В дальнейшем срок действительной службы все более сокращался, а время пребывания в отпуске (запасе) увеличивалось. Таким образом, возрастала численность запаса военнообязанных, что позволило в последствии уже в мирное время приступить к составлению плана организованного развертывания и комплектования армии по штатам военного времени.

Военно-административное деление территории России впервые было введено в 1862—1864 г.г. по так называемой «милютинской» военной реформе, которая была вызвана объективным процессом развития страны и особенно неудачным исходом Крымской компа­нии 1853—56 гг. В связи с созданием массовой армии принятая ре­форма коренным образом преобразовала систему управления во­оруженными силами. В целях устранения излишней централизации управления и освобождения Военного министерства от решения во­енно-административных задач местного характера, включая моби­лизационные, в России впервые было создано в 1862 г. четыре во­енных округа (Виленский, Варшавский, Киевский и Одесский), позднее вплоть до 1899 г. — еще 14. Каждый округ обеспечивал войска, расположенные в его пределах, а во время войны — на данном стратегическом направлении.

Организация медицинского обеспечения войск округа возлага­лась на военно-медицинское управление и окружного инспектора госпиталей.

С 1874 года, в стране вводится всеобщая личная воинская повин­ность. Армия перешла к кадровой военной системе, срок службы был сокращен до 7 лет. С этого момента потребовалось планирование де­ятельности Вооруженных Сил в военное время, т.е. разработка планов и мероприятий проводимых в мирное время для подготовки Вооруженных Сил к деятельности в военное время. Эта работа полу­чила наименование - мобилизационное планирование. Для этой це­ли в 1876 году в составе Главного штаба создается особый орган - Комитет для подготовки данных к мобилизации войск, который приступил к составлению общего мобилизационного плана. В этом плане предусматривалось не только проведение мобилизации, но и стратегическое развертывание вооруженных формирований при угрозе военного вторжения с западного направления.

В соответствии с военной реформой, проводимой в 1874 году и после русско-турецкой войны 1877 - 78 годов были проведены ор­ганизационные мероприятия (упразднены губернаторские началь­ники и вместо них введены уездные воинские начальники), что улучшало учет запаса военнообязанных и призыв при мобилиза­ции военных ресурсов. Порядок проведения мобилизации сводился к следующему. «Высочайшее» повеление о мобилизации сообща­лось телеграммой за подписью трех министров: военного, морско­го и внутренних дел. Телеграмма средствами почтово-телеграфных станций доставлялась командирам воинских частей, начальникам военного и гражданского ведомств согласно списка, составленного в мирное время. В телеграмме указывался первый день мобилизации.

Основная роль в проведении мобилизации принадлежала уездным воинским начальникам. По получении телеграммы о мобилизации, воинские начальники рассылали по волостям призывные карты, со­ставленные на каждого запасного, и объявления о мобилизации; сель­ские старосты вручали призывные карты запасным и указывали им время явки на сборный пункт. Объявления о мобилизации расклеи­вались на видных местах. На сборном пункте запасные проходили медицинский осмотр, получали обмундирование и направлялись в во­инские части. Офицерам запаса с объявлением мобилизации уездные воинские начальники высылали каждому призывные карты, в кото­рых указывалось, куда и к какому сроку прибыть к месту службы.

Наряду с общей военной подготовкой резерва, в системе здраво­охранения начала проводиться заблаговременная подготовка меди­цинских кадров и учреждений с учетом положений военно-полевой хирургии, разработанной Н.И.Пироговым. Это стало началом це­ленаправленной и организованной мобилизационной подготовки здравоохранения России.

В результате преобразований в Русской армии, к 1893 году окон­чательно установилась устойчивая система мобилизационной под­готовки и мобилизации, которая сохранялась до конца русско-японской войны 1904-1905 годов.

К началу первой мировой войны территория России была разде­лена на 12 военных округов. В ходе войны создавалась система ока­зания медицинской помощи и лечения раненых и больных по прин­ципу закрепления воинских частей и соединений действующей армии на развернутую коечную сеть стационарных военных госпи­талей, лечебных учреждений общества Русского Красного Креста, других благотворительных организаций.

Значительным организационным мероприятием мобилизацион­ной подготовки явилось введение в конце 1906 года деления запа­са военнообязанных на два разряда: к первому разряду относились 8 младших возрастов, которые предназначались для укомплектова­ния полевых и резервных войск; остальные 7 возрастов составляли второй разряд, рассчитанный на пополнение тыловых частей, а при необходимости и резервных частей.

Перед первой мировой войной в содержание и порядок проведе­ния мобилизационной подготовки вносится ряд существенных из­менений. В основу комплектования войск принимается территори­альная система. Для этого военные округа Европейской России и Кавказа разделяются на корпусные и полковые районы пополне­ния. Однако выдержать эту систему в полной мере не представи­лось возможным, так как в районах комплектования, отведенных частям по мобилизационному плану, не всегда оказывались нуж­ные категории пополнения. Поэтому при мобилизации сохранялась практика экстерриториального комплектования войск.

С объявлением мобилизации предусматривалось формирование новых частей на базе кадра резервных войск.

В 1913 году утверждается положение о подготовительном перио­де к войне. В нем предусматривалось, в случае возникновения уг­розы войны, до объявления мобилизации осуществить: возвраще­ние частей из лагерей, заготовку обмундирования (и в том числе теплых вещей), пополнение запасов материального имущества и продовольствия, закупку лошадей до штатного количества, вы­воз семей военнослужащих из приграничной полосы и другие ме­роприятия. Но практически предмобилизационный период перед первой мировой войной оказался исключительно коротким (с 26 по 31 июля 1914 года) и не был эффективно использован. В целом же мобилизация прошла успешно. До конца 1914 года было мобили­зовано в армию около 5,4 млн. человек.

В материальном отношении считалось возможным обеспечить ве­дение войны в основном за счет запасов, созданных в мирное вре­мя. Однако в ходе войны потребности в материально-технических средствах неизмеримо возросли. Запасы были израсходованы в те­чение первых же месяцев войны, а военные заводы не могли спра­виться с задачей снабжения фронта вооружением и боеприпасами. В связи с этим все воюющие страны вынуждены были значитель­ную часть гражданской промышленности переключить на военное производство и произвести мобилизацию транспорта, сельского хозяй­ства и финансов. Мобилизация приобрела всеобщий государственный характер. После Октябрьской революции мобилизационная подготовка по­лучила дальнейшее развитие и совершенствование, окончательно определились ее характерные черты и особенности. В 1930 году вводится «Наставление по мобилизации», в котором нашли отраже­ние передовые взгляды начальствующего состава Красной Армии.

Основным способом комплектования армии признается индивиду­альная приписка военнообязанных непосредственно к развертываемым частям, что значительно сократило сроки их отмобилизования. Вспо­могательным способом комплектования войск считалось поступление пополнения через сборные пункты военкоматов. Наставлением преду­сматривалось резкое сокращение количества документов мобилизаци­онного плана. В приказе НКО № 070 от 28.09.1930 года, вводившим в действие наставление по мобилизации Вооруженных Сил СССР под­черкивалось, что оно (наставление)»...считается одним из основных боевых уставов РККА». В этом документе проведено одно из главных положений мобилизационной подготовки «...Вменить в обязанность тщательное его изучение всему начальствующему составу».

В 1938 году, взамен прежних — корпусных, дивизионных, обла­стных округов комплектования, введенных по «военной реформе» 1924 года, во всех районных центрах, городах, областях, краях, ав­тономных республиках создаются военные комиссариаты. Это зна­чительно улучшало учет ресурсов и сокращало сроки проведения мобилизации. Учет военнообязанных в сельской местности переда­ется в сельские советы, а в городах — в отделения милиции.

Одновременно создаются специальные органы по мобилизацион­ной работе в государственном и хозяйственном аппарате, основной задачей которых явилось проведение комплекса мероприятий по подготовке народного хозяйства к работе в период мобилизации и в военное время, в том числе по закреплению трудовых ресурсов за народным хозяйством путем бронирования.

В процессе военного строительства в Советской России - в хо­де Гражданской войны и межвоенный период - было образовано 11 военных округов. К началу Великой Отечественной войны их количество увеличилось до 16.

Основным организационным и функциональным ядром террито­риальной системы медицинского обеспечения войск (сил) является медицинская служба военного округа. Принцип территориальнос­ти реализуется с учетом особенностей и специфики каждого окру­га, фактических и потенциальных возможностей его медицинской службы, существующей и формируемой военно-медицинской ин­фраструктуры и других обстоятельств.

Опыт проведения скрытного отмобилизования в Финскую компа­нию (1938-39 гг.) заставил пересмотреть наставление 1930 года и внести в него некоторые уточнения и дополнения, которые были закреплены в новом наставлении по мобилизации в 1940 году. С увеличением масштабов мобилизации изменился порядок ее проведения. В качестве основного, был признан порядок скрытно­го проведения мобилизационных мероприятий. Перед Великой Отечественной войной, в связи с появлением угрозы нападения фа­шистской Германии, в нашей стране под видом «Больших учебных сборов» были призваны на военную службу 800 тыс. военнообязан­ных. Вместе с тем основная часть солдат, сержантов и офицеров запаса отмобилизовывалась в соответствии с Указом о мобилиза­ции, изданном после вероломного нападения гитлеровских войск. Первым днем мобилизации считается 23 июня 1941 года. Поэтому отмобилизование многих частей и соединений проходило в крайне тяжелой обстановке.

Проведенная мобилизация подтвердила правильность положе­ний, принятых в новом наставлении по мобилизации и это позво­лило быстро и решительно провести реорганизацию всего здраво­охранения Советского Союза. Развертывание военно-санитарной службы, ее укомплектование всем необходимым для эффективного обеспечения осуществлялось в тесном взаимодействии всех наркоматов и ведомств. С первых дней войны значительная часть наиболее опытных медицинских кадров (врачей, фельдшеров, медицинских сестер) была мобилизована в ряды Вооруженных Сил (медицинской службы действующей армии) и направлена на театр военных действий.

Проведенная работа по бронированию медицинских специалистов позволила органам управления и учреждениям здравоохранения принять самое непосредственное участие в процессе организации и осуществлении завершающего этапа лечения наиболее тяжелых контингентов раненых и больных в тылу страны, развернув широко разветвленную сеть специализированных лечебных учреждений - эвакуационных госпиталей.

В крайне сложной военно-стратегической обстановке в начале войны Наркоматы здравоохранения Союза ССР и республик, Главное военно-санитарное управление Наркомата обороны (ГВСУ НКО) выполнили задачу по формированию как полевых, так и тыловых госпиталей.

Опыт первой мировой войны показал, что от общего числа развернутых в тылу страны коек для нужд армии нужно иметь 80% госпитальных коек для лечения раненых.

Из этого следует, что, при планировании коечной сети, развертываемой во время войны, нужно решать целый комплекс сложных задач по оптимальному распределению реально имеющихся для этой цели людских и материальных ресурсов между системами военного и гражданского здравоохранения.

Великая Отечественная война подвергла военное и гражданское здравоохранение тяжелейшим испытаниям. Большое значение имели стратегия развития медицинской науки, система подготовки и воспитания кадров, создание и совершенствование материальной базы. Специализация коечной сети лечебных учреждений в течение 1942-1943 гг. подвергалась многократным изменениям в зависи­мости от величины и структуры санитарных потерь. Только к на­чалу 1944 года она приняла стабильный характер. «Узким местом», лимитирующим развертывание коечной сети, предназначенной для лечения раненых, эвакуируемых из действующей армии в тыл страны, явилось несоответствие профилизации коек больничной сети мирного времени потребностям военного времени. По данным Е.И.Смирнова, в 1940 г. в стране насчитывалось около 99 000 хи­рургических коек, или 12,5% от развернутой коечной сети.

Как известно, к военной службе в годы войны было возвращено в строй 72,3% раненых и 90,6% больных.

Опыт войны учит, что при разработке организационно-штатной структуры сил и средств медицинской службы необходимо тща­тельно оценивать мобилизационные и экономические возможности страны, реальные перспективы укомплектования медицинских формирований личным составом, транспортом и соответствующим оснащением. В противном случае самая «идеальная» с точки зре­ния теоретических обоснований структура медицинской службы, ее формирований окажется нежизненной и не сможет быть реализо­вана в условиях большой войны.

Краткий обзор истории развития мобилизационной подготовки здравоохранения и мобилизации показывает на ряд характерных особенностей и тенденций, сложившихся в организации и проведе­нии отмобилизования войск и медицинских формирований. Основная из них состоит в том, что мобилизационная подготовка Вооружен­ных Сил Российской Федерации стала частью мобилизационной подготовки страны.

По мере сокращения численности Вооруженных Сил, других войск, внедрения новых средств и способов борьбы прямо пропор­ционально возрастает объем мобилизационной работы и усложня­ется проведение мобилизации. Важнейшим фактором становится быстрота и скрытность ее проведения. Не для кого не представля­ет секрета, что каждая сторона заинтересована в быстром отмоби­лизования своих Вооруженных Сил и опережении активных дейст­вий противника, в переводе экономики на работу в условиях военного времени. При этих условиях основным способом ком­плектования войск в мобилизационный период становится терри­ториальный, который в наибольшей мере способствует проведению мобилизации в короткие сроки.

Мобилизационная подготовка и мобилизация, как показывает исторический опыт, находится в постоянном совершенствовании и развитии. Это подтверждается процессами, происходящими и в на­стоящее время.

Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006г. № 719 «Об утверждении Положения о воинском учете»

Под воинским учетом понимается государственная система учета и ана­лиза имеющихся в стране призывных и мобилизационных людских ресурсов. Функционирование системы воинского учета обеспечивается Министерст­вом обороны Российской Федерации, Министерством внутренних дел Рос­сийской Федерации, Службой внешней разведки Российской Федерации, органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации, орга­нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и организациями независимо от организационно-правовой формы (далее именуются — организации). Подробное содержание данного постановления будет предметом обсуждения при изучении последующих тем.

Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1999г. № 1441 «Об утверждении положения о подготовке граждан Российской Федерации к воен­ной службе».

Подготовка граждан к военной службе предусматривает обязательную и добровольную подготовку.

Финансирование подготовки граждан к военной службе осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Обязательная подготовка граждан к военной службе предусматривает:

а) получение начальных знаний в области обороны;

б) подготовку по основам военной службы в государственном, муниципальном или негосударственном образовательном учреждении среднего (полного) общего образования, образовательном учреждении начального профессионального и среднего профессионального образования и в учебных пунктах организаций независимо от формы собственности (далее именуются — учебные пункты);

в) военно - патриотическое воспитание;

г) подготовку по военно - учетным специальностям солдат, матросов, сержантов и старшин по направлению военного комиссариата;

д) медицинское освидетельствование и медицинское обследование;

е) проведение лечебно - оздоровительных мероприятий.

Получение начальных знаний об обороне, включая приобретение навы­ков в области гражданской обороны, осуществляется в государственном, му­ниципальном или негосударственном образовательном учреждении средне­го (полного) общего образования, образовательном учреждении начального профессионального и среднего профессионального образования и в учебных пунктах.

Подготовка по основам военной службы предусматривается для граж­дан мужского пола и проводится в образовательных учреждениях среднего (полного) общего образования, образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования в течение последних 2 лет обучения и в учебных пунктах.

В учебных пунктах подготовку по основам военной службы проходят по направлению военных комиссариатов граждане, достигшие 16-летнего воз­раста, не обучающиеся в образовательных учреждениях и не работающие в организациях.

Учебные пункты создаются по решению главы органа местного само­управления на базе одной организации, насчитывающей не менее 20 граж­дан, подлежащих призыву на военную службу и не прошедших подготовку по основам военной службы, или нескольких организаций (объединенные районные или городские учебные пункты).

Ответственность за организацию учебных пунктов возлагается на руково­дителей организаций, на базе которых они создаются.

По окончании обучения основам военной службы гражданам вручаются соответствующие справки о прохождении подготовки.

Списки граждан, прошедших подготовку в учебных пунктах, с резуль­татами сдачи зачетов по основам военной службы направляются в военные комиссариаты по месту воинского учета граждан. Сотрудники военных ко­миссариатов делают соответствующие записи в учетных картах призывников и удостоверениях граждан, подлежащих призыву на военную службу.

С гражданами женского пола в образовательных учреждениях среднего (полного) общего образования, образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования проводятся отдельно от граждан мужского пола занятия по углубленному изучению ос­нов медицинских знаний.

Военно - патриотическое воспитание, являющееся составной частью обязательной подготовки граждан к военной службе, организуется органа­ми исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления совместно с Министерством обороны Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, и проводится в образовательных учреждениях основного общего образования, среднего (полного) общего об­разования, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования, в учебных пунктах, а также воен­но - патриотических молодежных и детских объединениях.

В военно - патриотическом воспитании граждан могут принимать уча­стие общественные и религиозные объединения, деятельность которых раз­решена на территории Российской Федерации.

Подготовка граждан по военно - учетным специальностям солдат, мат­росов, сержантов и старшин (далее именуются - военно - учетные специ­альности) проводится в общественных объединениях и образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования.

Подготовка по военно - учетным специальностям предусматривается для граждан мужского пола, достигших 17-летнего возраста, подлежащих при­зыву на военную службу и годных к военной службе по состоянию здоровья, физическому развитию, моральным качествам и образовательному уровню. При отборе граждан учитывается их гражданская специальность. Морские, технические и радиотехнические образовательные учреждения обществен­ных объединений комплектуются в первую очередь.

Лечебно - оздоровительные мероприятия и обследования (наблюдения) организуются в порядке, устанавливаемом органами военного управления и медицинскими учреждениями государственной и муниципальной систем здравоохранения, и проводятся во взаимодействии с военными комиссариа­тами под руководством органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления.

Лечебно - оздоровительные мероприятия включают в себя:

а) проведение ежегодных профилактических медицинских осмотров, лечения, диспансерного наблюдения за состоянием здоровья и физическим развитием граждан до их первоначальной постановки на воинский учет;

б) проведение профилактических медицинских осмотров и иных меро­приятий после первоначальной постановки граждан на воинский учет, а так же после признания граждан при призыве на военную службу временно не годными к военной службе.

Добровольная подготовка граждан к военной службе предусматривает:

а) занятие военно - прикладными видами спорта;

б) обучение по дополнительным образовательным программам, имею­щим целью военную подготовку несовершеннолетних граждан, в образо­вательных учреждениях среднего (полного) общего образования, а также в военных оркестрах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;

в) обучение по программе подготовки офицеров запаса на военных ка­федрах при государственных, муниципальных или имеющих государствен­ную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специ­альностям) негосударственных образовательных учреждениях высшего про­фессионального образования;

г) подготовку по основам военной службы в образовательных учреждени­ях среднего (полного) общего образования, начального профессионального и среднего профессионального образования граждан женского пола, годных по состоянию здоровья к военной службе.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохране­ния и социального развития Российской Федерации».

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Фе­дерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицин­ской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, ме­дицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической дея­тельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека осо­бо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны тру­да, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, го­сударственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты тру­да), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности на­ходящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по над­зору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости, Федерального агентства по здравоохранению и соци­альному развитию, Федерального медико-биологического агентства, Феде­рального агентства по высокотехнологичной медицинской помощи, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Фе­дерации обеспечивает мобилизационную подготовку Министерства, а также контроль и координацию деятельности находящихся в его ведении федераль­ных служб и федеральных агентств по их мобилизационной подготовке.