§ 2. Федеральный закон «о статусе военнослужащих» как центральное звено системы права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

Основополагающим законодательным актом в области правового обеспечения военно-социальной политики Российского государства является Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Данный Закон и изданные во исполнение его и в соответствии с ним подзаконные нормативные правовые акты составляют ту правовую основу, на которой зиждется вся современная система социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Потребность в наличии единого нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемую сферу общественных отношений, отечественной нормотворческой практикой осознана давно. Так, еще в 1924 г. в нашей стране был принят «Кодекс о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ СССР и их семей», утвержденный постановлением ВЦИК СССР от 29 октября 1924 г. В 1930 г. этот Кодекс подвергся значительной переработке, в результате которой он в новой редакции и под новым названием — «Кодекс о льготах военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей» — был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 апреля 1930 г.

В последнее десятилетие существования СССР основным кодифицированным нормативным правовым актом в рассматриваемой области правоотношений являлось Положение о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с воинской службы в отставку, и их семей, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 17 февраля 1981 г. № 193. Следует отметить при этом, что указанное Положение формально не отменено до сих пор и относится к числу действующих нормативных правовых актов. Однако в практике правового регулирования социальной защиты военнослужащих данное Положение о льготах сегодня почти не используется, так как практически все содержащиеся в нем правовые нормы включены в нормативные правовые акты Российской Федерации, изданные после 1993 г.

Указанные нормативные правовые акты (кодексы о льготах 1924 г. и 1930 г., Положение о льготах 1981 г.) сыграли весьма важную роль в создании в нашей стране достаточно эффективной системы правового регулирования социальной защиты и социального обеспечения вооруженных защитников Отечества и их семей. Во многом благодаря наличию этих актов, а также активной деятельности государства по их реализации военнослужащие и их семьи в тот период относились к числу наиболее обеспеченных и социально защищенных категорий граждан СССР.

В связи с распадом СССР, созданием Вооруженных Сил Российской Федерации и начавшимися в начале 90-х гг. ХХ в. коренными преобразованиями во всех сферах жизни нашего общества возникла настоятельная потребность в разработке и принятии принципиально нового законодательного акта, определяющего права, льготы, гарантии и компенсации, предоставляемые военнослужащим в связи с их особым профессиональным статусом, обусловленным спецификой и высокой общественной значимостью возложенных на них обязанностей по защите Отечества. Указанная потребность была реализована в Законе Российской Федерации «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. № 4338-1.

Пятилетняя практика применения данного Закона, а также потребности быстроменяющейся общественно-политической и социально-экономической ситуации в России обусловили необходимость его существенной переработки. В связи с этим с 1 января 1998 г. вступила в действие новая редакция Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих», введенная в действие Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ.

Федеральный закон «О статусе военнослужащих» постоянно обновляется. За период с мая 1998 г. по настоящее время в данный Закон изменения и дополнения внесены тринадцатью федеральными законами. Изменения и дополнения затронули практически все статьи указанного Закона, одна из которых признана утратившей силу. Необходимость изменений и дополнений диктуется, с одной стороны, потребностями общественной практики, возникновением новых сфер социальных отношений, нуждающихся в урегулировании правом, а с другой стороны — выявляющимся в ходе правоприменительной деятельности несовершенством отдельных правовых норм, содержащихся в данном Законе.

Анализ Федерального закона «О статусе военнослужащих» и практика его применения позволяют выделить три основные группы проблем, оказывающих негативное влияние на качество правового регулирования данным Законом отношений, складывающихся в сфере военно-социальной политики Российского государства:

1) неполнота системы нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию правовых норм Федерального закона «О статусе военнослужащих»;

2) наличие ряда противоречий и несогласованностей между Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и другими законодательными актами;

3) наличие правовых пробелов в самом Федеральном законе «О статусе военнослужащих».

Рассмотрим указанные проблемы более подробно.

1. Неполнота системы нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию правовых норм Федерального закона «О статусе военнослужащих». Одним из существенных недостатков Федерального закона «О статусе военнослужащих» является то, что значительное число содержащихся в нем правовых норм носит отсылочный характер. К сожалению, в результате внесения изменений и дополнений в данный Закон число отсылочных норм из года в год растет. Так, только Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» внесено более 10 отсылочных правовых норм¹⁰⁴. Указанное обстоятельство делает данный Закон в значительной степени зависимым от нормативных правовых актов более низкого уровня — актов Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов.

По состоянию на 1 апреля 2005 г. не определен порядок реализации следующих норм Федерального закона «О статусе военнослужащих»:

1) порядок создания и деятельности профессиональных союзов военнослужащих (п. 2 ст. 9);

2) порядок выдачи продовольственного пайка по просьбе военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также размеры и порядок выплаты денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) (п. 1 ст. 14);

3) порядок обучения в гражданских образовательных учреждениях военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет три и более года (п. 2 ст. 19);

4) порядок реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 5 лет и более (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования), на обеспечение всеми видами довольствия в период прохождения ими профессиональной переподготовки по одной из гражданских специальностей (до 3 месяцев) в год увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, истечении срока военной службы или состоянию здоровья (п. 4 ст. 19);

5) порядок возмещения расходов военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по уплате государственной пошлины за подачу жалобы в суд по вопросам, связанным с прохождением военной службы (п. 1 ст. 21);

6) порядок пользования военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, услугами коллегий адвокатов по вопросам, связанным с прохождением военной службы (п. 3 ст. 22).

2. Наличие ряда противоречий и несогласованностей между Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и другими законодательными актами. Помимо неполноты подзаконной нормативной правовой базы, реализация некоторых прав, льгот и социальных гарантий, установленных для военнослужащих и других категорий граждан Федеральным законом «О статусе военнослужащих», затруднена имеющимися противоречиями между отдельными положениями данного Закона и нормами, содержащимися в других законодательных актах. Преодоление этих противоречий возможно двумя путями: а) посредством приведения норм иных законодательных актов в соответствие с положениями Федерального закона «О статусе военнослужащих»; б) посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих».

Правоприменительная практика показывает, что для полной реализации норм Федерального закона «О статусе военнослужащих» требуется внесение изменений и дополнений в следующие законодательные и иные правовые акты:

а) в ст.ст. 128 и 179 ТК РФ — о праве супругов военнослужащих на предоставление отпуска одновременно с отпуском военнослужащих и на отпуск без сохранения заработной платы в части превышения продолжительности этого отпуска над продолжительностью ежегодного отпуска по основному месту их работы (п. 11 ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих»), а также о преимущественном праве супругов военнослужащих на поступление на работу в государственные организации, воинские части и на оставление на работе в государственных организациях, воинских частях при сокращении численности или штата работников, а также на первоочередное направление для профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки с отрывом от производства с выплатой в период обучения средней заработной платы (п. 6 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих»);

б) в п. 3 ст. 16 и в ст. 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1:

— о праве военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (кроме офицеров), имеющих выслугу лет по контракту 3 года и более, на поступление в гражданские образовательные учреждения вне конкурса (п. 2 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих»);

— о праве граждан, уволенных с военной службы, а также военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и имеющих общую продолжительность военной службы 15 лет и более, на получение бесплатно второго высшего образования (п. 5 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).

Следствием активной законотворческой деятельности российского парламента является то, что отдельные положения Федерального закона «О статусе военнослужащих», а также используемая в нем терминология вступили в противоречие с другими законодательными актами. В целях преодоления этих противоречий в настоящее время, по нашему мнению, требуется внесение следующих изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих»:

а) абз. 2 п. 5 ст. 3 дополнить положением о том, что при прохождении военной службы государство гарантирует военнослужащим исполнение обязательств, предусмотренных законодательством. Военными учеными-правоведами А.В. Кудашкиным и К.В. Фатеевым справедливо отмечено, что нынешняя редакция указанной правовой нормы «является образцом несовершенства законодательной техники, поскольку ее буквальное толкование позволяет сделать вывод о том, что государство гарантирует свои обязательства, т. е. выполнение принятых на себя обязанностей по соблюдению прав граждан, только на двух стадиях: при возникновении военной службы (призыв на военную службу и заключение контракта о прохождении военной службы) и при прекращении военной службы в форме увольнения с нее, т. е. из нормы «выпадает» основное звено — исполнение военной службы»¹⁰⁵. На данное противоречие было указано также на парламентских слушаниях по вопросу «Состояние и перспективы развития законодательства Российской Федерации по вопросам военного строительства», состоявшихся 5 июня 2003 г.¹⁰⁶;

б) из п. 2 ст. 6 следует исключить как противоречащее законодательству о порядке прохождения военной службы положение, предусматривающее возможность изменения военнослужащими места службы в соответствии с заключенными ими контрактами. Данный вопрос подробно рассмотрен в диссертационном исследовании В.Е. Фортушина¹⁰⁷, который справедливо указывает, что эта норма ошибочно перешла в редакцию Федерального закона «О статусе военнослужащих» 1998 г. из редакции Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» 1993 г. Она соответствовала действовавшему в тот период порядку, когда военнослужащий имел право заключать три вида контрактов: а) в кадрах Вооруженных Сил; б) в конкретной воинской части; в) на конкретной воинской должности. В соответствии с действующим Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» и Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237, основным условием контракта является обязанность гражданина проходить военную службу. Включение в контракт каких-либо условий, связанных с выбором места прохождения военной службы, типовой формой контракта не предусмотрено;

в) в пп. 3 и 4 ст. 10 понятие «трудовой стаж» заменить понятием «страховой стаж», так как в новом пенсионном законодательстве (Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ) понятие «трудовой стаж» уже не применяется;

г) из п. 4 ст. 10 следует, видимо, исключить как утратившее свое значение положение, предусматривающее зачет супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в стаж, необходимый для установления пенсии, периодов проживания с супругами в местностях, где они не могли трудиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустройства, а также периодов, когда супруги военнослужащих были вынуждены не работать по состоянию здоровья детей, связанному с условиями проживания по месту военной службы супругов. Данная правовая норма имела социальное значение до 1 января 2002 г., когда для назначения пенсии по старости требовался трудовой стаж не менее 20 лет, который многие супруги военнослужащих ввиду особенностей дислокации воинских частей к достижению пенсионного возраста не могли по объективным причинам приобрести. В настоящее же время, когда согласно Федеральному закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» для назначения минимальной пенсии требуется страховой стаж всего в 5 лет, лишь сугубо теоретически можно предположить, что к достижению пенсионного возраста кто-либо из супругов военнослужащих не будет иметь такого стажа.

3. Наличие правовых пробелов в Федеральном законе «О статусе военнослужащих». Правоприменительная практика в сфере военно-социальной политики выявляет наличие ряда пробелов в законодательстве, определяющем правовые основы статуса военнослужащих. Напомним, что под пробелами в праве понимается отсутствие (полное или частичное) правовых норм, на основании которых компетентный государственный орган мог бы решить вопрос о применении права в случае, подлежащем правовому регулированию. Пробелы в праве являются следствием того, что случай такого рода не был учтен при правотворчестве или явился результатом возникновения после издания закона новых общественных отношений¹⁰⁸. Ликвидация пробелов в праве — важная задача совершенствования законодательства, которая решается правотворческими органами путем создания новых правовых норм.

К числу наиболее существенных пробелов, имеющихся в Федеральном законе «О статусе военнослужащих», оказывающих отрицательное влияние на общую систему правового обеспечения военно-социальной политики Российского государства, относятся:

а) отсутствие правовых норм, регулирующих статус военнослужащих, пропавших без вести. Пункт 8 ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» гарантирует сохранение их статуса за военнослужащими, захваченными в плен или в качестве заложников, а также интернированными в нейтральных странах. О военнослужащих же, пропавших без вести, в том числе в боевой обстановке, в Законе не упоминается вовсе. Между тем опыт и Великой Отечественной войны, и боевых действий в Афганистане, и вооруженного конфликта и контртеррористических операций в Чеченской Республике убедительно свидетельствует, что, к сожалению, достаточно часты факты, когда о том или ином военнослужащем не имеется достоверных сведений о том, погиб ли он, находится в плену либо захвачен в качестве заложника. Такие военнослужащие числятся пропавшими без вести и, следовательно, они не подпадают ни под одну из категорий граждан, указанных в п. 8 ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Справедливости ради следует заметить, что указанный правовой пробел частично компенсируется другими нормативными правовыми актами. Так, Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» семьи безвестно отсутствующих граждан приравниваются по пенсионному обеспечению к семьям умерших, если безвестное отсутствие кормильца удостоверено в установленном порядке. При этом семьи военнослужащих, пропавших без вести в период военных действий, приравниваются к семьям погибших вследствие военной травмы. В соответствии с п. 3 ст. 21 Федерального закона «О ветеранах» членам семей военнослужащих, признанных в установленном порядке пропавшими без вести в районах боевых действий, со времени исключения указанных военнослужащих из списков воинских частей предоставляются льготы, установленные для членов семей погибших (умерших) военнослужащих. Меры социальной защиты семей пропавших без вести военнослужащих определены также в ряде подзаконных нормативных правовых актов¹⁰⁹. Однако отсутствие правовых норм, регулирующих данные вопросы, в базовом законодательном акте, определяющем правовые основы социальной и правовой защиты военнослужащих, можно отнести к числу существенных недостатков Федерального закона «О статусе военнослужащих»;

б) неравные условия при поступлении в военные учебные заведения, установленные для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и граждан, уволенных с военной службы. Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие имеют право на обучение в военных образовательных учреждениях профессионального образования. Порядок приема военнослужащих в указанные образовательные учреждения и обучения в них определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Льготы, предоставляемые гражданам при поступлении в военно-учебные заведения, установлены ведомственными нормативными правовыми актами, и в частности Инструкцией об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации, утвержденной приказом министра обороны Российской Федерации от 20 мая 2002 г. № 205. Согласно п. 106 указанной Инструкции в военные образовательные учреждения зачисляются вне конкурса успешно прошедшие профессиональный отбор кандидаты из числа граждан, уволенных с военной службы и поступающих в вузы по рекомендациям командиров воинских частей, а также из числа участников боевых действий. Преимущественным правом при зачислении в вузы курсантами (п. 107 Инструкции) пользуются кандидаты, показавшие в ходе вступительных испытаний равные результаты, из числа граждан, уволенных с военной службы. Правовые нормы о преимущественном и внеконкурсном поступлении граждан, уволенных с военной службы, в военно-учебные заведения включены в указанные ведомственные нормативные правовые акты в соответствии с п. 5 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих», которым установлено, что граждане, уволенные с военной службы, пользуются преимущественным правом на поступление в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования. При этом граждане, уволенные с военной службы и поступающие в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования по рекомендациям командиров, пользуются правом внеконкурсного зачисления при условии получения ими положительных оценок на вступительных испытаниях. Каких-либо льгот и преимуществ при поступлении в военные учебные заведения для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, указанными нормативными правовыми актами не установлено. Вследствие этого данные военнослужащие находятся в настоящее время в несколько ущемленном положении в сравнении с гражданами, уволенными с военной службы. Для того чтобы поступить в военное учебное заведение по «льготным» основаниям, военнослужащему выгоднее уволиться с военной службы и тем самым получить право на преимущественное или (при наличии рекомендации командира) внеконкурсное зачисление в указанные учебные заведения. В целях преодоления вышеизложенной ситуации представляется необходимым внести дополнение в п. 1 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих», предусматривающее предоставление военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, не имеющим воинских званий офицеров, права на преимущественное и внеконкурсное поступление в военно-учебные заведения;

в) неоправданное ограничение права военнослужащих на получение послевузовского образования в гражданских образовательных учреждениях. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования в высших учебных заведениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Особенности реализации военнослужащими права на образование установлены Федеральным законом «О статусе военнослужащих», в соответствии с которым военнослужащие имеют право на обучение в военных образовательных учреждениях профессионального образования (в том числе на получение послевузовского образования) (п. 1 ст. 19). Кроме того, военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, имеют право на обучение в гражданских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования с освоением образовательных программ по очно-заочной (вечерней) или заочной форме обучения (офицеры — независимо от срока нахождения на военной службе, остальные категории военнослужащих — по достижении 3 и более лет непрерывной военной службы по контракту (п. 2 ст. 19).

Как видно из приведенных норм, военнослужащие имеют право получать в гражданских образовательных учреждениях образование только двух ступеней: среднего и высшего. Послевузовское образование они могут получать только в военных учебных заведениях¹¹⁰. Согласно ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» ограничения прав граждан на получение высшего и послевузовского профессионального образования могут быть установлены исключительно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По нашему мнению, ограничение права военнослужащих на получение послевузовского образования является необоснованным, поскольку вряд ли могут быть найдены аргументы, оправдывающие интересами обороны страны и безопасности государства запрет военнослужащим на обучение, например, в аспирантуре гражданского высшего учебного заведения. Наоборот, расширение возможностей для получения военнослужащими послевузовского профессионального образования будет способствовать повышению интеллектуального и образовательного уровня военных кадров, укреплению социальных основ оборонной мощи государства. В связи с этим представляется актуальным внесение в п. 2 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» изменения, предусматривающего предоставление военнослужащим возможности получать послевузовское профессиональное образование в гражданских образовательных учреждениях;

г) значительное число проблем связано с определением состава семей военнослужащих, на которых распространяются социальные права и льготы, установленные законодательством. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 20 Федерального закона «О статусе военнослужащих» один из членов семьи погибшего (умершего) военнослужащего, захороненного на территории Российской Федерации, один раз в год имеет право на бесплатный проезд к месту погребения и обратно. К членам семьи погибшего (умершего) военнослужащего в соответствии с п. 5 ст. 2 указанного Федерального закона относятся супруга (супруг); несовершеннолетние дети; дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет; дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения; лица, находящиеся на иждивении военнослужащих. Таким образом, родители военнослужащего могут считаться членами его семьи и, следовательно, пользоваться указанной выше льготой только в том случае, если находились на иждивении погибшего (умершего) военнослужащего.

Для устранения указанной социальной несправедливости и усиления социальной защищенности родителей погибших (умерших) военнослужащих представляется целесообразным подготовить проект указа Президента Российской Федерации, предоставляющий им право бесплатного проезда один раз в год к месту захоронения военнослужащего и обратно вне зависимости от нахождения на его иждивении. Решение вопросов, являющихся предметом правового регулирования указанного проекта, относится к компетенции Президента Российской Федерации: Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. № 155-ФЗ Президенту Российской Федерации предоставлено право распространять своими указами на других лиц гарантии и компенсации, предусмотренные Федеральным законом «О статусе военнослужащих» для военнослужащих и членов их семей.