Место и роль российского парламента в системе органов гос. власти Ф

Место и роль российского парламента в системе органов государственной власти Российской Федерации.

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 "Основы конституционного строя", изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией - настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).

Другая важная гарантия, закрепленная в "Основах конституционного строя", состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания, таким образом, определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой. Независимость - важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственное Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его "сдержками и противовесами". Они, однако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства1. Рассматривать и анализировать конституционно-правовой статус Федерального Собрания можно только в тесной связи с принципиальными положениями, содержащимися в Конституции Российской Федерации. Положения ст. 10 об осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также ст. 11 об осуществлении государственной власти Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами характеризуют новый подход к определению места и роли представительного и законодательного органа Российской Федерации. Из сферы ведения Федерального Собрания исключены в значительной мере исполнительные и распорядительные функции, характерные для Верховного Совета Российской Федерации. Федеральное Собрание не является теперь вышестоящим органом для иных представительных органов в Российской Федерации. Создан парламент, который соответствует федеративному государственному устройству и разделению властей по вертикали. Анализ конституционных норм дает основание для выделения в статусе Федерального Собрания следующих элементов:

а) официальной конституционной характеристики Федерального Собрания как парламента России, как ее представительного и законодательного органа. Таков смысл нормы-дефиниции, содержащейся в ст. 94 Конституции Российской Федерации;

б) структуры парламента как двухпалатного органа;

в) порядка формирования Федерального Собрания;

г) порядка деятельности палат Федерального Собрания;

д) компетенции Федерального Собрания и его палат (особенно в сфере законодательства);

е) конституционных взаимоотношений Федерального Собрания с Президентом и Правительством страны.

Статус Федерального Собрания не исчерпывается конституционными нормами, скорее всего их следует рассматривать как основу его правового положения. И здесь необходимо отметить два канала формирования этого статуса: во-первых, с помощью норм Регламентов палат (хотя это нормы внутренней организации палат, их значение выходит за стены парламента) и, во-вторых, путем уточнения характеристики Федерального Собрания в других законах (обсуждаемых законах о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, о нормативных правовых актах и т.д.). В тематических федеральных законах также регулируется предметная деятельность парламента в области бюджета (Бюджетный кодекс), обороны и безопасности и др.

Конституция Российской Федерации (ст. 94) называет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - представительным и законодательным органом Российской Федерации. Такая формулировка отражает переход от советской концепции высшего органа государственной власти к концепции парламента - представительного и законодательного учреждения. Современный парламент - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти2. Парламенту предназначена ведущая роль в политической системе и конституционном механизме демократического общества. Конституция Российской Федерации называет Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. Это значит, что парламент Российской Федерации - выразитель интересов и воли народа, т.е. всей совокупности граждан Российского государства3. Российский парламент формируется на основе всеобщего политического участия населения, прежде всего путем всеобщих выборов. Выборы как единственно возможный способ формирования представительного органа придают ему "авторитет всеобщности".

Являясь высшим представительным органом, парламент призван осуществлять чрезвычайно важную функцию. Он играет роль форума, на котором гласно и публично обсуждаются важные общественные и политические вопросы, организационного центра политической жизни страны. У парламента как выборного органа определяющее свойство - представительность. "Это и способ его формирования как органа законодательной власти, и способ деятельности, и императив функционирования". Представительность свойственна только парламенту, и поэтому парламент - единственный представительный орган государства. Необходимо усиление именно представительной функции российского парламента. Нужны дополнительные меры по повышению роли федерального парламента как представительного органа. На первый план должно выходить выражение парламентом различных социальных интересов, общественного мнения, согласование усилий различных политических сил, формирование гражданской позиции. Парламент должен являться трибуной для выражения своего мнения представителями народа, для обсуждения важных вопросов жизни общества. При рассмотрении представительной роли российского парламента необходимо учитывать и вопрос, связанный с федеративным характером государственного устройства, - представительство субъектов Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации состоит из двух палат: Государственной Думы с демократически избираемыми депутатами (путем всеобщих прямых выборов) и Совета Федерации, формируемого из представителей от каждого субъекта Российской Федерации:

по одному от представительных и от исполнительных органов государственной власти. То обстоятельство, что эти представители входят в Совет Федерации по должности, не меняет его характера как представительного органа, тем более, что члены Совета Федерации, входящие в его состав по должности, для занятия этих должностей проходят процедуру выборов5. Доктрина конституционного права помимо законодательной выделяет и такую функцию, как контроль за деятельностью исполнительной власти. Здесь следует отметить, что по Конституции Российской Федерации эта функция Федерального Собрания в отношении органов исполнительной власти не тождественна той, которую имели ранее Съезд народных депутатов и Верховный Совет. Контрольные функции парламента претерпели существенные изменения, парламентский контроль значительно ограничен.

Палаты Федерального Собрания наделены рядом полномочий. которые в совокупности составляют контрольную функцию парламента. К ним относятся: право осуществлять контроль за исполнением бюджета, полномочие Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству, право ратификации международных договоров.

Эти полномочия являются необходимыми средствами парламентского контроля, но их явно недостаточно. Для эффективного парламентского контроля необходимо наличие правовой базы для регулярного и полноценного взаимодействия с исполнительной властью. Тогда текущий парламентский контроль позволит избежать разногласий или свести их к минимуму в процессе взаимодействия законодательной и исполнительной властей.

В Конституции РФ не содержится достаточно определенных положений о парламентском контроле, что ограничивает возможность законодательного регулирования тех полномочий депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, которые носят контрольный характер.

Другая конституционная характеристика Федерального Собрания состоит в том, что оно является законодательным органом Российской Федерации. Такая функция означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, т. е. правовые акты высшей юридической силы, и не может быть никакого другого органа государственной власти, который бы обладал аналогичным правом. В этом состоит всесилие парламента, т. е. возможность в пределах своей компетенции решающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.

Самостоятельность и независимость законодательной власти также вырастают из принципов суверенитета народа и разделения властей. Эта власть образуется на основе прямого волеизъявления народа, а потому в процессе своей деятельности законодательный орган не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с ними взаимодействует. Президент РФ является участником законодательного процесса, обладает правом вето, а Конституционный Суд РФ вправе объявить любой закон - полностью или частично - неконституционным, т. е. утратившим юридическую силу. Эти примеры свидетельствуют о том, что законодательная власть действует не сама по себе, а в определенной конституционной системе, равновесие которой достигается взаимными противовесами трех основных властей. Более того, Президент РФ вправе распустить одну из палат Федерального Собрания (Государственную Думу) при наличии указанных в Конституции оснований и тем самым прекратить деятельность Федерального Собрания в целом. Но и Федеральное Собрание в свою очередь имеет конституционные рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебных органов. Такая взаимная сбалансированность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.

Взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления достаточно ограничено. Это взаимодействие выражается, в основном, в принятии законов в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Роль органов государственной власти субъектов Федерации в рассмотрении проектов федеральных законов зачастую незначительна из-за отсутствия необходимой нормативной базы. В то же время учет мнения субъектов Федерации несомненно важен. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации предусматривают процедуры согласования федеральных законопроектов с субъектами Федерации. Но этим процедурам уделено явно недостаточное внимание, хотя механизм согласования является одной из основных форм учета интересов субъектов Федерации. Кроме того, регулирование данных процедур только Регламентами палат Федерального Собрания, по нашему мнению, недопустимо. Целесообразно на федеральном уровне законодательно установить процедуру участия органов государственной власти субъектов Федерации в законотворческой работе, подробно регламентировать их роль и место. Также следует закрепить порядок согласования федеральных законов и определить основные формы, принципы и институты координации отношений между Федерацией и ее субъектами в законодательном процессе.

Необходимо создать механизмы более тесного участия всех ветвей власти в законодательной деятельности. И такие механизмы создаются. Так, Распоряжением Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 г. была образована Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности8. Эта комиссия создана с целью повышения эффективности правотворческого процесса в Российской Федерации и достижения взаимоприемлемой согласованности в законодательной деятельности между палатами Федерального Собрания, Президентом, Правительством и другими субъектами законодательной инициативы.

Основными направлениями деятельности в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 января 1998 г. "Об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности"9 являются рассмотрение законодательных инициатив и выработка рекомендаций по организации работы над законопроектами; подготовка предложений по формированию блоков законопроектов, сходных по предмету регулирования в целях единовременного их рассмотрения Государственной Думой; организация экспертизы законопроектов с целью установления их соответствия Конституции Российской Федерации, приоритетности принятия федеральных законов, их соотношения с нормативно-правовыми актами в той или иной сфере правового регулирования.

Правительство и Администрация Президента при необходимости направляют в Объединенную комиссию подготовленные к внесению в Государственную Думу законопроекты, касающиеся реализации ежегодных посланий Президента, проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, необходимость принятия которых предусмотрена Конституцией и Гражданским кодексом Российской Федерации, а также проекты федеральных законов, являющихся базовыми для соответствующих отраслей законодательства. Аналогичные решения Президент рекомендовал принять Государственной Думе и Совету Федерации.

Согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти на всех стадиях законодательного процесса способствует не только повышению качества принимаемых законов, но и укреплению всей системы органов государственной власти в Российской Федерации.

Законодательный процесс: понятие, стадии.

Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком. Нарушение конституционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс. Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ. С общепринятой точки зрения Конституция РФ содержит неточное понимание "принятия" федеральных законов. Она устанавливает, что эти законы принимаются Государственной Думой (ч. 1, ст. 105), создавая тем самым впечатление, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве передается в Совет Федерации. Совет Федерации одобряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как Президент РФ подпишет законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т. е. может считаться принятым. Однако такое понимание процесса перерастания законопроекта в закон в нашей конституционной системе отсутствует, в связи с чем приходится пользоваться закрепленной в Конституции терминологией.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие "принятый федеральный закон", содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон" (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса. В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

- законодательная инициатива и предварительное рассмотрение,

- рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой,

- рассмотрение Советом федерации законов, принятых Государственной Думой,

- рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий,

- повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом федерации,

- повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ,

- повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ,

- подписание и обнародование законов Президентом РФ. Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого закона Советом Федерации или отклонения Президентом РФ, то же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента)11. Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязанность парламента начать рассмотрение данного законопроекта в соответствии с принятой процедурой, называется законодательной инициативой.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, федеральному Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения.

Широкий круг субъектов законодательной инициативы (более семисот) усложняет законодательный процесс. Большое количество субъектов законодательной инициативы, разрабатывающих законопроекты зачастую изолированно и без должной координации, делает законодательный процесс трудно управляемым. Вообще сокращение числа субъектов законодательной инициативы не означает отхода от демократических начал в организации законодательной деятельности парламента. Более того, при этом может повыситься эффективность законодательного процесса.

Законопроекты, согласно Конституции РФ, вносятся только в Государственную Думу. Этим закрепляется, привилегия Думы начинать рассмотрение любого законопроекта, что исключает аналогичную возможность для Совета Федерации. Совет Федерации, включенный в круг субъектов законодательной инициативы, может реализовать это свое право только путем внесения законопроекта в Государственную Думу.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам, законодательных предложений о разработке и принятии новых законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним, ряда разработок и материалов, в том числе текста законопроекта; обоснования необходимости принятия закона и прогноза последствий его принятия; перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта и др. В представленных материалах указываются фамилии депутатов Государственной Думы, являющихся инициаторами разработки законопроекта, государственные органы, общественные объединения, учреждения, организации, а также отдельные лица, принимавшие участие в их подготовке. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроках и порядке вступления закона в силу, об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного закона, предложение Президенту РФ и поручение Правительству РФ о приведении в соответствие с вновь принятым законом их правовых актов.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу, подлежат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осуществляет Комитет по организации работы Государственной Думы. Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям или не представлены необходимые материалы, такой законопроект может быть возвращен Советом Государственной Думы его инициатору для выполнения им установленных требований к законопроекту. Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет определяет один из них ответственным комитетом. Совет может установить срок для подготовки законопроекта. Для работы над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы. В состав рабочих групп могут включаться депутаты, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются субъектам РФ для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы происходит открыто, может освещаться средствами массовой информации. Подготовленный к рассмотрению законопроект направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты. Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если палатой применительно к конкретному законопроекту не принимается другое решение. В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты. Рассмотрение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний. В ходе рассмотрения заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, полномочного представителя Президента РФ, представителей Правительства РФ, субъектов РФ и других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением Государственной Думы.

Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Такие поправки вправе вносить Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения. Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом комитетом представляется таблица поправок, рекомендованных комитетом l Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов'' как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.