Лекция 5. Механизм управления государственной и муниципальной собственностью.

1. Функции и структура органов управления государственной собственностью.

2. Система управления муниципальной собственностью

3. Методы управления государственной и муниципальной собственностью.

1. Функции и структура органов управления государственной собственностью.

Управление государственной собственностью представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие со стороны государства, на все объекты принадлежащей ему собственности. На практике это означает, что государство как собственник устанавливает определенные правила и условия владения, пользования и распоряжения этими объектами.

Наибольший эффект от реализации этих правил и условий достигается тогда, когда управленческое воздействие государства в лице уполномоченных им органов власти осуществляется системно, т. е. с применением комплекса мер, образующих систему управления государственной собственностью.

Согласно Конституции государственная власть в Российской Федерации организована и функционирует на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Применительно к управлению государственной собственностью основной функцией органов законодательной власти является принятие законов о собственности и утверждение бюджета. При этом органы исполнительной власти обеспечивают организационную и распорядительную деятельность по исполнению законов, органы судебной власти — отправление правосудия.

Государственная собственность управляется многочисленными субъектами. В этой системе находит отражение свойственная государственному управлению процедура делегирования полномочий, что означает вовлечение в орбиту управленческой компетенции по определенному вопросу органов государственной власти различных уровней, а также органов местного самоуправления и прочих субъектов права. И дело далеко не в статичном срезе картины управляющих субъектов; конкретные персоны и целые государственные органы могут меняться, упраздняться и пр. Дело в том, что существование государственного сектора предопределяет управленческую компетенцию государства вообще, а уж распределение этой компетенции между органами государственной власти — вопрос процедурный, а не принципиальный.

Президент России — глава государства, который de jure к системе исполнительной власти не принадлежит. Однако de facto Президента РФ можно назвать главой исполнительной власти, потому что именно ему здесь принадлежит определяющая и решающая роль. В числе конституционных полномочий Президента РФ — утверждение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти по представлению Председателя Правительства, внесение в них изменений, назначение Председателя Правительства и пр. Некоторые федеральные органы непосредственно подчиняются Президенту. Именно Президент РФ может использовать согласительные процедуры для урегулирования разногласий между органами исполнительной власти. Издавая указы, Президент РФ может решать вопросы управления государственной собственностью и общего плана, и конкретно.

Особенно это было характерно для этапа массовой приватизации и становления отношений собственности, когда на уровне президентских указов регулировались очень важные и крупные блоки экономических проблем.

Общая характеристика полномочий Правительства РФ дается в ст. 114 Конституции РФ. Из их числа к «экономическим» можно отнести разработку и представление федерального бюджета и отчета о его исполнении; обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в областях культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществление управления федеральной собственностью.

Реализуя свои полномочия, Правительство издает постановления и распоряжения, многие из которых определяют порядок управления государственной собственностью, а также содержат конкретные мероприятия по такому управлению.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (официальное сокращённое наименование — Росимущество). Положение о Росимуществе утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432.

Основными функциями Росимущества в пределах установленных полномочий являются:

• проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

• осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определённых федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казённых предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

• разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

• осуществление полномочий собственника имущества должника — федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

• защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

• осуществление учёта федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

• Является учредителем специализированного сельскохозяйственного банка «Россельхозбанк», а также основным акционером банковской группы «ВТБ» и нефтяной компании «Роснефть»;

• Является владельцем ОАО «Пензенское производственное объединение ЭВТ», которое занимается выпуском электроники под марками «Electroincsdeluxe» и «Deluxe».

Росимущество имеет следующую структуру центрального аппарата:

• Управление реестра и анализа использования федерального имущества (ранее — Управление учёта и ведения реестра федерального имущества);

• Управление земельного фонда;

• Управление имущества государственной казны, обеспечения имущественной основы деятельности публичных образований, федеральных органов власти и организаций;

• Управление приватизации государственного имущества;

• Управление по работе с арестованным имуществом и государственной собственностью;

• Управление по распоряжению имуществом, обращённым в собственность государства, и иным изъятым имуществом;

• Управление имущества силовых ведомств, правоохранительных и судебных органов;

• Правовое управление;

• Управление инфраструктурных отраслей и организаций военно-промышленного комплекса;

• Управление инновационных корпоративных технологий и организаций промышленного комплекса (ранее — Управление организаций промышленности, сельского хозяйства и природопользования);

• Управление организаций социально-культурной сферы и зарубежной собственности (ранее — Управление организаций непроизводственной сферы и зарубежного имущества);

• Управление организации оценки федерального имущества и аудита;

• Управление организации работы территориальных органов;

• Управление материально-технического обеспечения и государственного заказа;

• Управление имущества организаций научной сферы;

• Финансовое управление;

• Управление информационной политики;

• Управление делами;

• Отдел режима и секретного делопроизводства;

• Управление продаж и предпродажной подготовки приватизируемого имущества.

Как отмечалось выше, в управлении государственной собственностью принимают активное участие разнообразные органы государственной власти, и не всегда исполнительной. К примеру, таким органом, осуществляющим свою деятельность в области государственной собственности, в том числе и не относящимся к органам исполнительной власти, является Счетная палата РФ. Согласно ФЗ о Счетной палате, это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. Одной из задач Счетной палаты является определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности. Контроль осуществляется за поступлением в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи) и от управления объектами федеральной собственности.

Большими полномочиями в экономической области вообще, и по отношению к государственной собственности в частности, обладает Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России). Это министерство являяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разработку и реализацию государственной социально-экономической политики, включая единую государственную торговую политику, определение путей развития экономики и методов ее регулирования, обеспечивающих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов РФ и управление государственной собственностью.

Общая схема управления государственной собственностью, реализованная в уставах субъектов РФ, заключается в следующем. Государственная собственность и управление ею закрепляется в качестве предмета ведения субъекта РФ. Законодательная власть устанавливает общий порядок управления государственной собственностью в законах (максимальный размер сделок с государственной собственностью, перечень объектов, не подлежащих приватизации, определение объектов государственной собственности и пр.). Осуществляет полномочия собственника высший орган исполнительной власти (администрация области, правительство республики), который координирует действия других исполнительных органов.

При разграничении полномочий по предметам совместного ведения на федеральные органы возлагается осуществление функций органов исполнительной власти, имеющих общегосударственное (федеральное) значение, а также государственных полномочий, эффективная реализация которых не может быть обеспечена на уровне субъектов РФ. Немаловажно, что функции федеральных органов исполнительной власти устанавливаются на основе единой методологии классификации функций государственного управления, осуществляемых в рамках единой системы исполнительной власти в РФ, которая содержится в классификаторе функций органов исполнительной власти (утверждается Президентом не реже 1 раза в 2 года).

В литературе описаны следующие формы взаимодействия органов исполнительной власти:

1. координация деятельности органов исполнительной власти;

2. делегирование полномочий;

3. внутриведомственный (включая внутриорганизационный) и межведомственный контроль;

4. проведение совместных мероприятий органами исполнительной власти (совместные проверки);

5. межведомственный обмен информацией.

Учитывая региональную структуризацию собственности и выделение федеральной, субфедеральной и муниципальной ее форм, управление ею построено на основе совместного ведения государственных органов различного уровня. Государственная собственность является предметом совместного ведения федеральных и региональных органов власти и уп­равления, а муниципальная — объект совместного ведения органов даже трех уровней: федерального, субфедерального и местного.

Разграничение собственности по трем указанным уровням, безуслов­но, способствует децентрализации управления и его демократизации, учету региональных особенностей территорий, однако процессы госу­дарственного регулирования, в частности процедуры принятия реше­ний, усложняются. Например, если речь идет о создании или ликвида­ции федерального предприятия, решения принимаются Правительст­вом РФ по совместному представлению трех органов — Росимущества, Министерства экономики, соответствующего отраслевого мини­стерства (ведомства) — согласованному с органами исполнительной власти субъекта федерации, на территории которого размещается это пред­приятие.

Решения, касающиеся создания (ликвидации) муниципальных пред­приятий, принимаются с учетом федерального законодательства, пра­вовых актов субъектов федерации и местных представительных орга­нов, изданных в пределах их полномочий, и согласуются со всеми заин­тересованными сторонами. Кроме органов представительной и испол­нительной власти разного уровня (включая Территориальные управления Росимущества), к ним можно отнести ряд органов государст­венного и местного управления, без санкции которых упомянутые ре­шения не могут быть приняты (органы по земельным ресурсам, охране природы и др.).

Следовательно, управленческие процедуры при реализации прав соб­ственности на местном уровне становятся еще более сложными. Это тре­бует очень четкого разделения компетенции и ответственности органов власти и управления различного уровня, которые принимают решения, затрагивающие отношения собственности. Однако такой четкости в дей­ствующем законодательстве не достигнуто, нормативные акты нередко сформулированы без должной конкретизации, что не только затрудняет управление собственностью на региональном уровне, но и создает предпо­сылки для снижения оперативности в управлении собственностью.

Разрозненность управления государственной собственностью, разви­тие отраслевого подхода имеет целый ряд негативных последствий.

1. Правовые. Нарушается ст. 295 Гражданского кодекса РФ, со­гласно которой собственник имущества (в данном случае его пред­ставитель - Госкомимущество РФ) решает вопросы реорганизации предприятий, дает согласие на продажу недвижимого иму­щества, сдачу его в аренду, залог, внесение вклада в уставный капитал и т.д.

2. Экономические. Многосубъектность управления государственной собственностью возвращает ей статус "ничейной" собственности, за которую фактически никто не несет ответственности. Это приводит к значительным потерям государственного имущества, нецелевому его использованию. Приоритет отраслевого подхода вносит дисбаланс в развитие российской экономики в целом, создает предпосылки для воз­никновения так называемых депрессивных регионов.

3. Управленческие. Отсутствует единая политика управления и распоряжения государственной собственностью, своего рода «правила игры» общие для всех объектов, независимо от отраслевой принадлежности; обратная связь от объекта к субъекту управления. Ввиду этого затруднена корректировка, устранение негативных последствий различных управляющих воздействий. Усиление фактора ведомственности в управлении государственной собственностью усиливает командно-административные методы управления экономикой.

4. Политические. Упор на отраслевой подход ущемляет права perионов и ограничивает их функции в управлении и распоряжении государственной собственностью, что в условиях федеративного государства приводит к усилению политической нестабильности и регионального сепаратизма.

Ведомственный подход к управлению государственной собственностью создает угрозу для национальной безопасности страны, так ведомственные и общегосударственные интересы могут не совпадать.