Муниципальное управление (Половинкин)

В качестве объективного содержания цели всегда выступает некоторый процесс, предмет, явление окружающего мира. Здесь также очень важен момент соотнесения цели со средствами, позволяющими ее достичь, без этого цель является не более чем абстрактным стремлением,

неопределенным идеалом, к которому можно стремиться, но не реализовать. Тем самым цель через субъективное отражение субъекта обязательно отражает определенные аспекты внешнего мира.

В первом приближении в основу анализа поведения активных элементов может быть положена качественная схема. В соответствии с ней поведение активного элемента определяется стремлением к реализации своих целей, которые, в свою очередь, определяются потребностями элемента и окружающей его внешней средой. Схема эта, конечно,

достаточно простая, во многом не отражающая всю действительную сложность реального поведения человека (например, того, что сами эти внутренние потребности формируются и трансформируются в процессе деятельности человека [45]). Однако с позиции современного уровня и методов активных организационных систем она может служить в качестве вполне удовлетворительного приближения процесса целеполагания активного элемента. Детализация, систематизация и классификация компонент этой схемы позволяет продвинуться дальше в понимании процесса целеполагания, выделить характерные моменты такого процесса для определенных классов систем.

В воздействиях внешней среды на процесс целеполагания могут быть выделены два аспекта. Во-первых, это воздействия, оказываемые на активный элемент социально-экономической средой, в которую он

«погружен». Во-вторых, это все основные «физические» воздействия окружающей среды.

При рассмотрении конкретных организационных систем из всех воздействий социально-экономической среды можно выделить воздействия, формируемые внутри конкретной рассматриваемой системы

и вне ее. Когда говорят об управлении в организационных системах людьми и коллективами, то как раз и имеют в виду эти типы воздействий,

которые в таком контексте выступают как управляющие воздействия,

формируемые внутри рассматриваемой системы.

Другой возможный вариант классификации социально-

экономических воздействий на активный элемент основан на выделении, с

одной стороны, директивного, прямого воздействия, реализуемого через предписываемые цели, нормы и ограничения, а с другой - опосредованного воздействия, реализуемого через стимулирование и мотивацию активных элементов [84]. Методы опосредованного воздействия классифицируются обычно на основе классификации внутренних факторов–потребностей

(мотивов, интересов и т. д.). Эти методы обеспечивают следование прямым воздействиям (нормам, ограничениям, требованиям, эталонам поведения и т. д.).

Прямое воздействие показывает активному элементу сферу должного, допустимого, ожидаемого от него поведения, в то время как методы опосредованного воздействия через систему оценки деятельности,

материального и морального стимулирования направляют активный элемент следованию прямым воздействиям. Классификация внешних воздействий, оказываемых на активный элемент социально-экономической средой, в определенном смысле относительна. Реально прямое и опосредованное воздействие тесно переплетены друг с другом: для активного элемента они могут выступать одновременно как условия,

средства и цели его деятельности, а также как объекты его интересов и потребностей.

В зависимости от рассматриваемой сферы деятельности (аспекта деятельности) определяется содержание составляющих элементов процесса целеполагания и деятельность активного элемента может определяться более детально.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение термину «развитие».

2.Какие аспекты включает в себя социально-экономическое развитие?

3.Назовите факторы развития городов разных типов.

4.Назовите этапы цикла стратегического управления.

5.Охарактеризуйте алгоритм выработки социальной политики

6.Перечислите традиционные показатели, оценивающие уровень производства и потребления благ.

7.Какие критерии и соответствующие им показатели социально-

экономического развития можно рассматривать на уровне региона?

8.Что такое стратегическое управление в муниципальном менеджменте?

9.В чем сущность программно-целевого подхода в управлении муниципальным развитием?

10.Какие этапы включает в себя процесс формирования целевой

программы?

Глава 13. Структура управления муниципальным хозяйством

«Искусство управления состоит в том, чтобы не позволять людям состариться в своей должности.»

Наполеон Бонапарт

13.1.Принципы построения структуры органов местного самоуправления

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд обязательных элементов. Прежде всего она сопряжена с этапностью ее осуществления и видами принимаемых управленческих решений (о чем уже говорилось ранее). Существуют следующие этапы управленческой деятельности:

1.Аналитический (анализ проблемы, определение возможных путей решения).

2.Постановка задачи (выявляются приоритеты деятельности).

3.Принятие управленческого решения (установление технологии и алгоритма решения задачи, конечного и промежуточных результатов).

4.Исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения).

5.Оценки результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Из приведенного выше перечня этапов становится понятным, что при построении структуры управления муниципальным образованием необходимо учитывать, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности.

Важно, чтобы каждое структурное подразделение четко осознавало пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

завершенность и поступательность развития.

В соответствии с этим и сформулированы принципы, перечисленные

ниже.

Принцип целевой ориентации муниципального образования.

Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития

- наиболее важный и значимый элемент управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании посредством установления его компетенции.

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, на их органы возлагаются определенные обязанности со стороны:

государства в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

населения в соответствии с уставами муниципальных образований.

Таким образом, формируются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. В рамках этих сфер и происходит выделение приоритетов с точки зрения как их значимости, так и временных характеристик. Соответственно данным приоритетам и должна формироваться структура как органов

исполнительной власти, так и представительного органа местного самоуправления.

Например, органы местного самоуправления столиц субъектов Федерации сегодня осуществляют активную деятельность по несвойственной на первый взгляд для них функции - взаимодействию с сельхозпроизводителями. Однако наличие агроотделов обусловлено тем,

что, как правило, на территории пригородных зон располагаются объекты сельхозпроизводства, находящиеся в ведении города, горожане имеют дачные участки, в городе перерабатывается сельхозпродукция.

Не менее интересен и ряд структур, сформированных муниципалитетами моногородов: так, в наукоградах формируются органы,

обеспечивающие условия для деятельности фундаментальной науки, хотя ясно, что это компетенция федерального уровня государственного управления.

Сама постановка задач, решаемых органами местного самоуправления, напрямую зависит от особенностей муниципального образования. Поэтому важно отслеживать изменения, происходящие в условиях хозяйствования и жизни на территории муниципального образования.

Принцип горизонтального разделения функции.

Как уже указывалось выше, функции, исполняемые органами местного самоуправления, различны. Не случайно в Федеральном законе

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается многовариантность построения структур органов местного самоуправления. Причем разделение функций проводится как по вертикали, так и по горизонтали.

Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так, традиционная

для нашей страны схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные и исполнительные. В дореволюционной России предусматривалось разделение на представительные, распорядительные и исполнительные (городская дума, городская управа и городской управляющий). Уже сегодняшний опыт показывает, что возможно вычленение в качестве отдельных контрольных функций и ряда других.

Подобное вычленение функций и закрепление их за конкретными органами определяется населением муниципального образования и закрепляется в уставе.

Хотелось бы сделать лишь ряд принципиальных замечаний по этому поводу.

1. Разграничение функций не обязательно должно подразумевать создание под каждую из функций отдельных органов. Так, английская комиссионная система подразумевает, что руководство исполнительными структурами осуществляют выборные муниципальные политики,

являющиеся одновременно членами представительного органа. В связи с этим в федеральном законодательстве предусмотрено лишь одно ограничение - это обязательность наличия представительного органа.

2. Детальное разграничение функций и создание отдельных органов для их исполнения является прежде всего механизмом взаимного контроля за их деятельностью и, следовательно, должно применяться в крупных муниципальных образованиях, где существует многочисленная и сложная управленческая система.

Для небольших муниципальных образований применима схема, при которой эти функции группируются, а иногда ряд функций непосредственно осуществляется самим населением муниципального образования.

Приведенные выше замечания касались прежде всего структур первого уровня, относились к разграничению функций между органами местного самоуправления.

Однако не менее важно разграничение функций во внутренней структуре самих органов местного самоуправления.

Рассмотрим это на примере организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления.

Этот орган обязан:

осуществлять исполнительно-распорядительные функции;

готовить предложения по комплексному социально-

экономическому развитию территории муниципального образования,

местному бюджету и иным вопросам, отнесенным к ведению представительного и иных органов местного самоуправления.

В связи с этим крайне важно, прежде чем приступать к планированию структуры данного органа, проследить его место и роль на каждом этапе принятия управленческого решения. Если мы проведем такой анализ, то получим классификацию структурных подразделений администрации с точки зрения организации и целей их деятельности.

Структурные подразделения, деятельность которых охватывает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования,

можно определить как структурные подразделения общей компетенции. Преждевсего к ним следует относить подразделения,

осуществляющие функции финансового и экономического планирования, а

также различные аналитические и контрольные структурные подразделения администрации.

Другая группа подразделений построена по отраслевому принципу, и

к их ведению должны быть отнесены вопросы, связанные с конкретными отраслями городского хозяйства и управления. Их можно определить как

отраслевые структурные подразделения администрации (управление жилищного хозяйства, транспортный отдел и др.).

Следующую группу составляют подразделения, не обладающие собственной компетенцией и выполняющие функцию сервисного обслуживания структур, отнесенных к двум первым группам. Это