Муниципальное управление (Половинкин)

исследования и прогнозирования, которые основывались бы на использовании нормативного и поведенческого подходов.

Назрела острая необходимость перехода от разработки социально-

экономических нормативов уровня обеспеченности населения объектами социально-культурного и бытового назначения к созданию системы динамических нормативов-ориентиров для оценки социальной эффективности функционирования данных объектов, степени удовлетворения потребностей населения.

Справедливо отмечают В. Лексин и А. Шевцов, что мировой опыт территориального управления свидетельствует о недостаточности использования в подобных целях единого показателя или даже системы показателей. Вместе с тем едва ли правомерным является суждение авторов об использовании системы оценок региональных ситуаций,

значимость которых выявляется на основе регионального анализа.

Характеристики того или иного набора региональных ситуаций, реально возникающих в практике хозяйствования, так же как и подбор групп показателей, возможно не уберегут исследователей от односторонности.

На наш взгляд, динамика уровня удовлетворения потребностей всех основных категорий населения, степень реализации региональных интересов, комплексная характеристика условий жизнедеятельности населения должны быть положены в основу оценки эффективности реализации региональных прогнозов и программ.

Система критериев, характеризующая основные стороны социально-

экономического развития муниципального образования, может быть представлена следующим комплексом взаимоувязанных показателей:

увеличение средней продолжительности жизни населения в

районе;

характеристика естественного прироста населения;

сокращение детской смертности и смертности населения в трудоспособном возрасте;

изменение обеспеченности населения жилой площадью по категориям жилья и уровню его благоустройства;

динамика уровня удовлетворения других социально-культурных и бытовых потребностей населения.

Эти показатели взаимоувязаны с рекомендуемым Л.М. Чистовым обобщающим критериальным показателем уровня социальной защищенности. Максимальному значению этого показателя, как правило,

должны соответствовать наилучшие значения частных показателей, а

также такого обобщающего показателя, как продолжительность жизни населения.

Не менее важно произвести увязку прогнозной части программы с имеющимися в распоряжении органа местного самоуправления ресурсами.

Процесс увязки, как известно, заключается в следующем: сначала определяется потребность в ресурсах, необходимых для реализации выдвинутых целей; затем выявляются наличные ресурсы или те ресурсы,

которые в течение долгосрочного планового периода могут быть выделены под указанные цели. Эти процедуры осуществляются в структурном и ресурсном блоках программы. Система мероприятий, разрабатываемых для достижения прогнозируемых целей и определения ресурсов,

рассчитывается по каждому из направлений или условий жизнедеятельности населения.

Система балансов по каждому виду ресурсов позволяет проверить сбалансированность и пропорциональность развития территории. Если балансов нет, то либо определяются пути увеличения ресурсов (в случае,

если они недостаточны), либо планируется сокращение периода времени,

требующегося для достижения выдвинутых целей (в случае, если наличные ресурсы превышают потребность в них).

Сбалансированность, как правило, проверяется по финансовым,

материальным и трудовым ресурсам, а также по строительно-монтажным работам и мощностям строительных организаций, которые потребуются

для строительства объектов, предусмотренных в программе. Такая процедура согласования целей и ресурсов реализуется в блоке технико-

экономического обоснования программы.

Крайне важно сбалансировать и систему управления программой.

В зависимости от характера связей между различными подразделениями различают следующие формы организационных структур: линейная; функциональная; линейно-функциональная;

матричная; проблемно-целевая.

Организационная структура, реализующая комплексную программу,

по характеру связей между подразделениями относится к матричной. Это современный вид управления, который создается путем совмещения линейной и программно-целевой структур. В соответствии с линейной структурой (по вертикали) строится управление по отдельным сферам деятельности: финансы, кадры, планирование, контроль. По программно-

целевому принципу (по горизонтали) организуется управление процессом реализации подпрограмм.

При матричной структуре управления необходимы:

подбор и назначение руководителя программы, его заместителей по отдельным подсистемам в соответствии со структурой программы;

определение и назначение ответственных исполнителей в каждом специализированном подразделении;

организация специальной службы управления программой.

Руководитель программы непосредственно работает со специалистами, которые подчинены линейным руководителям. Он в основном определяет, что и когда должно быть сделано по конкретной программе. Линейные же руководители решают, кто и как будет выполнять ту или иную работу.

В целях обеспечения координации работ в условиях матричной структуры управления центр управления программами призван увязывать

выполнение управленческих процедур с отдельными функциональными линейными подразделениями.

Матричные системы открыли качественно новое направление в развитии наиболее активных и динамичных проблемно-целевых и программно-целевых организационных форм управления.

Вчисле их преимуществ - активизация деятельности руководителей

иработников; разделение функций между руководителями программных групп и функциональных подразделений; вовлечение руководителей всех уровней и специалистов в сферу активной творческой деятельности.

Матричная структура позволяет:

сокращать нагрузки на руководителей высшего уровня путем передачи полномочий принятия решений на средний уровень управления при сохранении единства координации и контроля за ключевыми решениями на высшем уровне;

обеспечивать гибкость и оперативность маневрирования ресурсами при выполнении нескольких программ в рамках одной

организации;

ликвидировать промежуточные структурные звенья при оперативном управлении программами;

усилить личную ответственность руководителя как за программу

вцелом, так и за ее элементы;

организовать четкое взаимодействие на базе рационального перераспределения задач в системе;

применять современные методы управления.

Договор как форма управления, основанная на взаимном соглашении сторон, опосредует главным образом горизонтальные отношения между несоподчиненными звеньями. Поэтому управление на договорной основе реализацией комплексной программы, в которой преобладают горизонтальные связи между участниками несоподчиненных структур,

позволяет эффективно регулировать и контролировать их взаимодействие.

Мониторинг предусматривает постоянное наблюдение за ЦП на всех этапах их разработки и реализации, от анализа проблемы до контроля исполнения, и включает программный анализ и программную оценку.

Программный анализ проводится на стадии разработки ЦП и предполагает возможность определения лучшего варианта на основе изучения альтернативных проектов ЦП (форма 1). В основе программного анализа лежит сопоставление предполагаемых затрат с ожидаемыми результатами альтернативных вариантов реализации анализируемой программы.

Критериями выбора варианта ЦП являются: конкретность и выполнимость задач, определенность и оптимальность сроков реализации, реальность и обоснованность объемов финансирования, привлечение внебюджетных источников финансирования решение межведомственных проблем ЦП, высокая степень влияния „а программную область и социально-экономическую ситуацию в городе в целом, эффективность реализации ЦП (форма 2).

Таблица 12.3.

Характеристика альтернативных вариантов по целевой программе Форма 1

При формировании перечня ЦП на следующий год рассматривается вся совокупность ЦП в целом, и вносятся предложения по корректировке ЦП, направленные на достижение максимальной результативности всего комплекса ЦП, более широкого применения межведомственных, комплексных ЦП по форме 3.

На основе представленных материалов готовится заключение о целесообразности разработки ЦП и выбора лучшего варианта.

Преимущество получает тот вариант, который отвечает требованиям,

изложенным при определении альтернатив ЦП.

На основе проведенного анализа, который включает проведение независимой экспертизы проектов ЦП, в соответствии с формой 3

готовится заключение по проекту с учетом результатов экспертизы,

которое передается в представительный орган местного самоуправления.

Представительный орган рассматривает проект и принимает решение об утверждении проекта ЦП, объемов финансирования, сроках и порядке отчетности о ходе реализации программы.

Оценка исполнения ЦП проводится ежеквартально по сведениям,

представляемым руководителями ЦП. Она предусматривает использование методов финансового и административного контроля за реализацией ЦП.

Результаты оценки исполнения ЦП обобщаются в формах 4,5,6,7.

Оценка последствий ЦП проводится ежегодно на основе отчетов о выполнении ЦП за прошедший год, анализа финансирования за год,

результатов социологических опросов населения и другой информации.

Оценка предусматривает использование методов конкретных социологических исследований, аналитико-стоимостных методов (анализ затрат, анализ «затраты-выгода», анализ «затраты-результат»).

12.9.Формирования согласованной стратегии, процедура построения и

анализа дерева целей развития

Стратегия формируется в результате итерационного взаимодействия

нескольких локальных центров (структур) формирующих решение:

службы стратегического развития (на предприятии);

комитеты по промышленности (местных администраций);

предпринимательства (областная или республиканская

администрация).

Таким образом, задача формирования комплексной стратегии развития региона является распределенной по исполнителям и целям.

Формально данная постановка сводится к многокритериальной оптимизационной задаче, где критериями выступают:

налоги (отчисления для предприятия и поступления в бюджеты);

выпуск продукции (в номенклатуре и качестве);

экономические показатели (деятельности предприятий - прибыль,

маржинальная прибыль; бюджета - экономия затрат...);

 социальные показатели (средняя зарплата, уровень занятости,

финансирование здравоохранения, культуры...).

Следует подчеркнуть, что критерии ранжируются и для каждой подсистемы они различны. Итак, есть иерархия по целям и иерархия по центрам формирования решений. Ниже будут рассмотрены принципы формализации описанных проблем и принципы регламентации распределенной процедуры формирования региональной программы развития.

Дополнительной проблемой является необходимость уточнения параметров модели локальных подсистем в процессе формирования и реализации решений. Это связано в первую очередь с выявлением и реализацией инновационного потенциала, как отдельных предприятий, так и региона в целом.

Особенностью решения является распараллеленность процедуры по центрам формирования решений. Таким образом, возникает проблема регламентации взаимодействия локальных подсистем, каждая из которых представляет собой многокритериальную задачу системной оптимизации.

При формировании процедуры регламентации используются принципы программно-целевого подхода, адаптированные к задачам системной оптимизации и учитывающие специфику формирования региональных программ развития.

Распараллеленность процедуры по центрам формирования решений обусловлена в значительной части тем, что несмотря на наличие общих или связанных целей всех центров принятия решений вместе, целью каждого конкретного процесса является обычно "расшивка" какого либо из ограничений, и следовательно, большой процесс, взаимодействующий с несколькими ограничениями, необходимо разбить на несколько взаимодействующих между собой процессов, имеющих более конкретные цели.

То есть, при условии разделения ресурсных ограничений, можно построить такую систему, состоящую из нескольких взаимодействующих между собой подпроцессов, что каждый из них испытывает воздействие только одного ограничения, но вся система в совокупности ведет себя так же, как если бы она испытывала воздействие всех ресурсных ограничений.

Такой процесс называется процессом декомпозиции требований.

Этот процесс может быть изображен следующим образом (рис.

Неизвестный аргумент ключа.).

Изображенныеподпроцессы связаны между собой на трех уровнях:

Целевая связь: подпроцессы имеют одну комплексную цель.

Горизонтальная связь: подпроцессы связаны между собой тем, что выходы одного процесса являются входами другого.

Ресурсная связь: подпроцессы связаны тем, что используют одни и те же ресурсы, в том числе и человеческие, вследствие чего подпроцессы часто выполняются не параллельно, а последовательно.

Общие требования

Общий

процесс

Рис. 12.4. Схема декомпозиции процесса

Вопрос о горизонтальных связях и ресурсных ограничениях является актуальным в том случае, когда совокупное множество частных ограничений много больше, чем множество ограничений процесса целиком. При этом возможны два варианта, соответствующие каждому типу связей:

В случае горизонтальных связей при сведении частных систем уравнений в одну, может возникнуть ситуация, когда часть уравнений сокращается, не влияя на остальные. Это означает, что соответствующие уравнения соответствовали автоматически выполняемым в общей системе уравнениям материального баланса.

Однако могут возникнуть состояния, когда часть уравнений материального баланса будет противоречить друг другу. В таком случае имеет смысл говорить о наличии систематических несостыковок между подразделениями.

В обычной ситуации цели предприятий противоречат целям региона,

так как основной целью региона является максимальное взимание средств