Муниципальное управление (Половинкин)

деятельности местных органов власти и принятия решений, в т.ч. по бюджетным расходам, а также формирования организационных структур.

Этим целям должны удовлетворять следующие принципы:

целенаправленности – определение приоритетных целей для МО

вперспективе, осуществляется исходя из необходимости достижения (а

при возможности и превышения) государственных минимальных стандартов качества жизни населения;

комплексности – рассмотрение приоритетных целей, реализуемых местным самоуправлением, происходит в контексте всей совокупности прогнозируемых социально-экономических показателей развития МО;

системности – определение перспективных направлений развития осуществляется с учетом внешних взаимосвязей, реализация этого принципа предполагает, что при обосновании стратегического выбора развития МО должны быть учтены предпосылки и ограничения его развития, формируемые на различных уровнях (муниципальном,

региональном, федеральном);

 адаптивности – формирование стратегического плана развития необходимо осуществлять с учетом возможных изменений внешней среды,

которые могут вызвать корректировку плана. Такая корректировка должна проводиться с минимальными политическими, социальными и экономическими издержками;

эффективности – означает уверенность, что именно выбранный набор целей, определенных в качестве приоритетных для данного МО обеспечит достижение требуемого качества жизни с наименьшими финансовыми и социальными затратами;

минимизации рисков – в процессе формирования стратегии должны быть оценены возможные риски, обусловленные выполнением тех или иных целей в будущем. Характеристики прогнозируемых рисков должны быть учтены при сравнительном анализе вариантов;

баланса интересов – обеспечение согласованности или непротиворечивости федеральных, региональных и местных интересов при выборе стратегии.

легитимности – обязательное рассмотрение и принятие предложенного варианта на уровне представительного органа местного самоуправления.

измеримость, реальность и ясность для исполнителей.

Процесс формирования концепции в общих чертах можно представить в виде совокупности последовательно выполняемых шагов:

1.Организационно-подготовительный.

2.Аналитический.

3.Разработка проекта концепции.

4.Согласование и утверждение концепции.

Официально принятая концепция развития в значительной степени облегчает разработку и принятие стратегических целей.

Цель в управлении любым объектом выступает как мобилизующий фактор. Цель – это идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния объекта, представление о том, каким он должен быть [3]. Если базовая концепция не является видимой, ясно понятой,

четко выраженной – экономика МО оказывается во власти обстоятельств,

администрация не управляет социально-экономическими процессами, а

напротив, процесс управляет ее действиями. Необходимо четко выделить цели развития МО и распределить их по трем уровням:

1)Стратегические - определяют главные приоритеты перспективного развития и финансирования. Частью долгосрочного планирования является градостроительный прогноз, который может охватывать 30 – 40 лет. Сроки стратегического планирования могут совпадать со сроками полномочий органов самоуправления.

2)Тактические – буферные, промежуточные цели, являющиеся этапами

вдостижении стратегических.

3) Оперативные - цели нижнего уровня, являющиеся необходимым основанием для достижения тактических целей.

Одним из наиболее важных аспектов стратегического плана является выбор приоритетных целей, на разрешение которых будут направлены основные усилия. Эти проблемы объединяются в восемь взаимосвязанных блоков:

1.Экономическое развитие.

2.Окружающая среда и качество жизни.

3.Механизм принятия решений и передачи информации.

4.Структура органов управления.

5.Общественные услуги.

6.Проблемы региона в целом, на территории которого расположена административная единица.

7.Социальные проблемы.

8.Другие проблемы, характерные для данного МО, например:

- Увеличение спектра перспективных для молодежи специальностей.

Обучение специалистов в области логистики, развитие которой позволит увязать торговлю как одну из наиболее развитых сфер в муниципальном образовании, транспорт, связь и современные компьютерные и управленческие технологии.

- Расширение спектра услуг, предоставляемых муниципальной сферой, за счет привлечения частнопредпринимательского сектора.

Развитие деловой инфраструктуры создает условия для экономического роста и увеличения занятости, а также расширяет налоговую базу бюджета.

Для оценки приоритетов целей предлагается применить пирамиду А.Маслоу, спроецированную на систему потребностей МО следующим образом:

1)На нижнем уровне (физиологических потребностей) находятся обеспечение нормативного количества продуктовых торговых точек

сдоступным социально значимым ассортиментом товаров,

нормативной площади жилья, нормативов медицинских услуг и др.

2)На втором уровне (защищенности) будут находиться цели по обеспечению правопорядка, экологической защищенности среды.

3)Третий уровень (социальный) – развитие сети социально-досуговых учреждений.

4)Четвертый уровень (статус потребности или уровень успеха)

составляют цели, направленные на профессиональное развитие и повышение квалификации членов сообщества.

5)Пятый уровень целей (уровень власти) направлен на доминирование МО по экономическому развитию среди соседних МО и др.

Два последних уровня относятся к вторичным или высшим потребностям МО, Потребности удовлетворяются снизу вверх,

соответственно снижается приоритетность стратегических и тактических задач и расходов бюджета.

Разработка стратегических целей может быть представлена в табличной форме (табл. 12.2) и в виде дерева целей.

Таблица 12.2. Пример формы представления стратегических целей [96]

Диагностика, цели стратегического и тактического плана обеспечивают вход! ключевой блок методики – бюджетирование

(охватывает IV и частично V, VI этапы методики).

IV. На данном этапе происходит построение финансовой структуры,

представляющей собой ЦФО (центр финансовой ответственности и взаимосвязей между ними). Анализ бюджета МО, его расходных и доходных статей, т.е. непосредственного объекта управления рассматриваемого уровня местного самоуправления, позволяет

выделить центры финансовой ответственности, которые будут являться впоследствии точками приложения управленческих воздействий, Выделение центров может проводиться по признаку вид (направленность) и объек расходов.

V.Определение путей достижения целей и задач. На этом этапе генерируются анализируются возможные направления использования специального финансово-экономического инструментария для достижения выработанных целей:

финансового инжиниринга,инструменты которого могут изменять cociai и структуру финансовых потоков, построенных на этапе анализа. Здесь проводится более углубленное изучение НПБ, выделенной на предыдущем этапе, для выявления налоговых льгот и асимметрий31,строятся возможные платежные схемы органа власти и потенциальных спонсоров, выявляются резервы в прохождении финансовых потоков.

организационного реинжинирингадля качественного изменения структуры управления городским хозяйством, эффективность такой перестройки оценивается на основе расчета ее (перестройки)

экономической результативности.

 инструментария проектного финансирования,с помощью которого на основе объединения организационного и финансового

инжиниринга анализируются возможности мотивации участников существующих и создаваемых платежных систем.

Стратегический план развития МО - это «конституция развития МО», на основе которой вырабатываются целевые программы, в которых происходит декомпозиция задач:

для каждого выделенного центра финансовой ответственности;

во времени – составляются рабочие программы, содержащие конкретные задачи и пути их решения, общий объем инвестиций, график выполнения работ, т.е. начинается процесс оперативного (1-2 года) и

тактического (до года) планирования.

На этом этапе с помощью перечисленных и других инструментов на базе результатов мониторинга и ресурсного анализа, т.е. проблем и возможностей МО, вырабатываются планы достижения поставленных.

Бюджетирование на этом этапе применяется для генерации направлений

диверсификации доходных источников МО и как основание для их структуризации и дальнейшей детализации.

На данном этапе должен использоваться соответствующий

стратегический инструментарий. По результатам предыдущих этапов строятся таблицы SWOT-анализа,применяются МАИС. Эти методы помогают выявить стратегические направления развития МО и отдельных его составляющих, с помощью которых можно достичь перспективного развития МО с опорой на сильные стороны (Strength) и внешние возможности (Opportunity).

Анализ, оценка эффективности и выбор альтернатив стратегий и отдельных направлений производятся с помощью следующих критериев:

1.Наличие стратегических соответствий (СС).

2.Поддержка большинства групп местного сообщества.

3.Несколько источников финансирования развития без роста налогообложения граждан и юридических лиц.

4.Эффективное использование имеющихся ресурсов.

Финансовый инжиниринг (инженерия) включает в себя проектирование, разработку и реализацию инновационных финансовых инструментов и процессов, а также творческий поиск новых подходов к решению проблем в области финансов (Дж. Финнерти).

Налоговые асимметрии возникают, когда две фирмы подпадают под различные фактические налоговые ставки. Причины могут быть самые разные: им предоставлены специальные налоговые льготы с целью поощрения развития или переориентации деятельности, освобождение от налогов отдельных отраслей, видов деятельности.

5. Положительное влияние на все стороны жизни в административно-

территориальной единице.

6.Максимальное использование знаний и опыта должностных лиц в структурах управления без увеличения численного состава последних.

7.Ориентация на достижение утвержденных целей развития данной территории;

8.Согласованный план-график этапов реализации по направлениям экономического развития (совпадение этапов, возможность их запараллеливания).

9.Скоординированность действий с программами развития соседних территорий и всего региона в целом.

10.Бюджетная эффективность, т.е. повышение доходов и сокращение неэффективных расходов муниципального бюджета в результате мероприятий, либо непосредственно направленных, либо создающих условия для повышения доходов или сокращения расходов. Акцент может делаться на косвенном долгосрочном эффект (например, улучшении инвестиционного климата в МО), тогда проводится его качественная

оценка.

11.Отдельный блок составляют критерии эффективности проектов.

12.Эффект от реализации стратегии для различных групп местного сообщества.

Для оценки направлений стратегии может быть составлена таблица,

в которой приведен перечень мероприятий и ожидаемый качественный эффект от реализации для трех основных групп: администрации

(например, повышение управляемости муниципальным хозяйством);

предпринимателей (расширение возможностей для бизнеса, упрощение административных процедур, создание конкурентных условий); граждан

(создание новых рабочих мест, расширение доступа к услугам и рост их качества, возможность участия в обсуждении и принятии решений по вопросам перспективного развития МО).

VI. Составляется консолидированный бюджет МО. В случае, если предложенные мероприятия не приводят к полному балансу всего

бюджета МО (т.е. не все поставленные цели остаются достигнутыми),

необходимо провести конкурс проекта и оценить каждый из них.

VII. Далее начинается наиболее сложный этап – их реализация:

оперативно; управление проектами, скользящее бюджетирование,

управление по отклонениям! пр.

Эффективность использования методики значительно повышается,

если существует единое информационное поле, охватывающее внутренние подразделения местного самоуправления, городские службы,

вышестоящие и нижестоящие администрации. Единая система обработки информации позволяет повысить качестве принимаемых местным самоуправлением решений, моделируя и оценивая их последствия.

Накапливается массив данных, организуются его хранение и средств!

поиска, создаются базы данных по статистической информации как макроэкономического характера (ситуация в регионе и в России в целом),

так и микроэкономвдского, касающейся территории МО. На последующих этапах осуществляется автоматизация методов решения управленческих проблем, классифицируемых по функциям управления, функциональным подсистемам, а также по этапам и стадиям принятия управленческих решений. Необходима интегрированная многофункциональная

автоматизированная система стратегического и оперативного управления

бюджетом МО, децентрализованными территориальными и внутренними

(ЦФУ) подразделениями органа местного самоуправления. Данная система, действующая на основе баз данных в режиме реального времени

(ON-LINE) и включающая подсистемы планирования, анализа, контроля,

позволяет быстро и качественно осуществлять бюджетирование.

Каждый приведенный этап не является обособленным. На практике в ходе приложения предложенной методики может быть произведена коррекция и возврат на любой предыдущий этап (обратная связь).

Например, дерево целей может динамично перестраиваться в ходе бюджетирования; при необходимости собираться дополнительная статистика для оценки проекта; по результатам выявленных в процессе бюджетирования отклонениий – разрабатываться новые проекты и т.д.

Использование методики при принятии решений в условиях нестабильности даст возможность органу власти МО управлять

имеющимися и привлекаемыми ресурсами, а также формировать

многовариантную систему ресурсного обеспечения выполнения

возложенных на него функций.

12.5.Системный подход к выявлению и развитию потенциала социально-экономических систем и принципы формирования программы по обеспечению устойчивого и эффективного их развития

Антикризисное управление на региональном уровне предполагает использование управленческих технологий формирования согласованных решений в многоуровневой распределенной системе принятия решений.

Аналогичная картина может возникнуть и при рассмотрении ресурсных ограничений.

Этапы и процедуры управленческой технологии реформирования региона предполагают решение следующих задач:

разработка стратегии и тактики развития региона;

совершенствование системы управления финансами;

создание системы развития людских ресурсов;

разработка программ реформирования предприятий.

разработка программ развития предпринимательства и т.п.

Методика формирования стратегии развития региона должна быть основана на программно-целевом подходе к планированию развития социально-экономических систем.

Принцип, положенный в основу этой технологии, - управление «по результатам». Этот принцип должен выполняться при решении и согласовании задач по всем уровням руководства, по всем периодам времени. Системное решение проблем предполагает учет всех существенных для достижения цели факторов, связей и ограничений.

Процесс управления представляется как совокупность типовых и нестандартных задач формирования и принятия решений и соответствующих им информационных технологий.

Процедуры формирования программ начинаются с процедур целеобразования - от конечных целей к средствам. Их результатом являются:

система целей и результаты;

комплекс мероприятий, обеспечивающих достижение цели;

ресурсное обеспечение;

организационное обеспечение.

Задача построения эффективных механизмов управления социально-

экономическими системами - одна из основных задач теории активных систем. Существенным фактором в таких задачах является наличие в контуре управления активных элементов организационных систем

(человек, коллектив, ведомство, центры принятия решения и т.д.).

Рассмотрим регион как многоуровневую иерархическую социально-

экономическую систему, состоящую из управляющих органов (субъекты