Муниципальное управление (Половинкин)
.pdfЖ. В качестве другого примера рассмотрим алгоритм стратегического планирования, реализованный в ходе подготовки стратегического плана развития Санкт-Петербурга:
1. Формирование методического подхода и выявление приоритетных направлений развития города:
совещания по отдельным отраслевым проблемам;
интервью со специалистами;
опросы населения;
анкетирование специалистов;
инвентаризация разработок в области планирования и материалов технической помощи;
анализ зарубежного опыта.
2.Формирование организационных структур разработки стратегического плана и проведение аналитических работ по диагностике
ипостановке целей развития:
3.Подготовка частных стратегий в тематических комиссиях:
анализ конкурентных возможностей города;
обоснование главной цели и стратегических направлений;
создание тематических комиссий.
Подготовка частных стратегий в тематических комиссиях:
формирование системы задач и мер стратегического плана;
подготовка первой редакции базовой версии стратегического
плана.
4.Обсуждение плана с участием населения, комитетов администрации, комиссий законодательного собрания, профессиональных ассоциаций, общественных организаций, профсоюзов. Доработка и согласование текста в тематических комиссиях.
Сравнительный анализ рассмотренных алгоритмов (рис. Рис.12.3)
показывает, что они тесно связаны между собой (коррелируют) и, в целом,
отражают этапы принятия управленческого решения.
Независимо от последовательности шагов по планированию все исследователи сходятся во мнении, что для успешного стратегического планирования необходимо вовлечение общественности (алгоритмы Г, Д,
частично Б).
Нельзя отрицать, что планирование развития МО требует специальных знаний и навыков. Однако муниципальное стратегическое планирование необходимо рассматривать в двух взаимодополняющих аспектах: как процесс и как деятельность. Деятельность по планированию - это сфера профессионалов. С точки зрения градостроительного планирования они сосредоточивают внимание на функциональных и эстетических чертах построения окружающей среды и занимаются разработкой будущих форм развития. Они определяют, какие формы являются лучшими с технической точки зрения, исходя, прежде всего, из таких критериев, как организация эффективного использования земли и сети услуг. Профессионалы-экономисты подсчитывают необходимые затраты, интегральный экономический эффект от реализации планов, определяют объем и структуру инвестиций, срок их окупаемости и т.д.
Окончательное решение обычно не принимается только на основе технических соображений. Представления специалистов по планированию часто противоречат интересам остальных членов сообщества. Необходим более широкий подход, который и вырабатывается в процессе
планирования. Все жители МО заинтересованы в определенных решениях по планированию, но интересы часто различны, что порождает конфликты в отношении целей планирования. Конфликтующие стороны стремятся повлиять на тех, кто имеет юридическую власть по принятию окончательного решения. Таким образом, планирование становится политическим процессом, методом выявления разнонаправленных,
конкурирующих векторов интересов и создания из них устойчивых комбинаций, необходимых для достижения поставленных целей.
Алгоритм
принятия
управленческого
решения
1.диагностика
проблемы
2.условия и
ограничения
решения (полномочия и ресурсы)
3. разработка критериев оценки
4. разработка альтернатив достижения целей решения (полномочия)
5. оценка и выбор альтернатив
6. реализация
7.обратная
связь
(контроль, оценка результатов, коррекция)
Алгоритмы муниципального стратегического планирования
Р. Бейли (США)
1. цели и пути
2. прогноз тенденций
3. оценка внутренних активов
4. адаптация оргструктур ы к плану
5.осуществ ление плана
6. оценка достижения целей, внесение корректив
Многоступенчатое
планирование (США)
1.инвентаризация, анализ тенденций
2. прогноз
3. цели и задачи
4.альтернативны е планы и их оценка
5.выбор плана
6.детализация
планов
7.осуществление планов
8. мониторинг реализации
К. Майсер (США)
1. опрос жителей (полевое МИ)
2.анализ
показателей (кабинетное МИ)
3.общие
4.ресурсный
анализ
Ф.Хайвуд (Канада)
1.обществен ная дискуссия
2. выработка методов оценки
3. цели и возможности
4. принятие 5.корректиро плана
вка целей
5.исполнение 6.альтернати
вные планы
7.оценка
8.выбор планов
9.реализация
10.мониторинг
результатов
11. анализ и сравнение с
Рис.12.3. Сравнение алгоритмов муниципального стратегического планирования
Осуществляется это в процесс социального сотрудничества. С
данной позиции, одной из целей стратегического планирования муниципальных органов управления является создание общего
перспективного видения проблемы развития всеми участниками этого процесса. Поэтому стратегическое планирование – это процесс обмена информацией, примирения противоположных точек зрения и согласования позиций, формирования у участников заинтересованности в реализации выработанной стратегии. Для этого проводятся совместные совещания,
организуются открытые дискуссии, телемосты, проводятся социологические и экспертные опросы, используются другие инструменты
Связей с общественностью. Этому же должна способствовать и специальная система стимулирования выполнения стратегического плана,
создаваемая властями (налоговые льготы, бюджетные кредиты, введение льготных коэффициентов при определении арендной платы за землю,
нежилые помещения и пр.).
С другой стороны, стратегическое планирование в системе муниципального управления должно выполнять не только аналитические функции, но и познавательно-воспитательные. Система ценностей и предпочтений (определяющие направления векторов интересов) не является чем-то неизменным, а расхождения во мнениях и оценках, так же как отношение различных групп к сотрудничеству, меняются во времени.
Поэтому важно, чтобы процесс согласования позиций содержал
«воспитательный» элемент, т.е. не только способствовал достижению согласия у всех участников, но и формировал у них новые предпочтения,
которые отвечали бы целям вырабатываемой стратегии.
Так, например, в большинстве местных сообществ в США созданы
консультативные |
советы |
граждан |
(citizenadvisoryboards), |
функционирующие на добровольной основе и играющие важную роль в местном управлении. В Вииннипеге (проект «Инициатива ядра») жители регулярно встречаются с планировщиками, чтобы получить информацию о предполагаемых проектах. Кроме того, каждому жителю предоставляется брошюра с описанием ближайших и перспективных планов с указанием контактного телефона, по которому можно высказать свои предложения.
Созданы комитеты жителей, которые отбирают наиболее ценные предложения, обсуждают с инженерами и менеджерами возможные проекты, проводят опросы общественного мнения. Из бюджета города выделяются специальные средства на обеспечение участия жителей в планировании. Во взаимодействии с проектировщиками сообщество участвует в выборе стиля застройки новых районов. Так, круговые поселения облегчают взаимодействие жителей, футбольные поля – организацию массовых акций, линейные - характерны для динамично развивающихся сообществ, форма звезды концентрирует развитие в центральном районе, Разбросанные формы являются одновременно продуктом и колыбелью индивидуализма.
Успех планирования измеряется удовлетворенностью жителей его результатами. С другой стороны, планы успешно осуществляются только при поддержке населения, чего невозможно достичь без вовлечения в процесс их разработки лидеров местного сообщества.
Разработать стратегический план еще не означает, что его можно реализовать. Поэтому ниже мы рассмотрим процедуры и инструменты стратегического управления.
12.4.2. Методика стратегического управления развитием МО
Задача достижения поставленных в ходе муниципального стратегического планирования целей требует особых подходов.
Предлагаем использовать для этого следующую методику
стратегического управления:
I. Первым шагом является анализ исходного состояния – мониторинг
социально-экономического положения МО.
Как указывается в разработках РНЦГМ [91,96], мониторинг социально-экономического положения представляет собой систему наблюдения, оценки, анализа и прогноза социально-экономической
ситуации на территории МО, подготовки проектов управленческих
решений, направленных на поддержание позитивных тенденций и
ослабление негативных.
Задачами социально-экономического мониторинга являются:
1.Организация получения объективной и достоверной информации о социально-экономическом положении МО.
2.Оценка и системный анализ информации, выявление причин,
вызывающих тот или иной характер социально-экономических изменений.
3.Обеспечение органов управления, предприятий, учреждений и организаций, а также граждан полученной информацией.
4.Разработка прогнозов социально-экономического развития и рекомендаций по преодолению негативных и поддержке позитивных тенденций. Доведение данных сведений до ОМСУ.
При проведении социально-экономического мониторинга следует
руководствоваться следующими принципами [91]:
1)целенаправленность или релевантностьi информации (система мониторинга должна быть направлена на решение конкретных управленческих задач);
2)системность – ориентирует на рассмотрение МО как подсистемы более крупной общественной системы и исследование связей с другими МО;
3)комплексность – подразумевает мониторинг отдельных сфер и направлений социально-экономического развития МО вместе с их взаимосвязями, мониторинг должен быть направлен на последовательное решение всей совокупности задач, заканчивая рекомендациями;
4)непрерывность анализа (мониторинг);
5)периодичность снятия информации;
6)сопоставимость применяемых показателей мониторинга во времени;
7) развитие мониторинга на основе совершенствования методического инструментария, технического оснащения, расширения наблюдаемых процессов и увеличения числа объектов.
В процессе социально-экономического мониторинга дается количественная оценка (для структурного анализа – в статике, а для выявления тенденций, прогнозирования – в динамике, путем подсчета индексов):
экономического потенциала МО (ВВП региона, производственная специализация и пр.),
состояния рынка труда (уровень безработицы и ее характеристика, нагрузка на трудоспособное население и т.д.),
инвестиционного климата .(состояние банковской и парабанковской инфраструктуры, наличие крупных кредитных линий, в
т.ч. международных и бюджетных, структура инвестиций, бюджетная самостоятельность МО),
состояния инфраструктуры (транспорт, проблемы ЖКХ и пр.),
уровня жизни (динамика численности, отношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума, децильный коэффициент, индекс концентрации доходов, индекс потребительских цен (ИПЦ) для исследуемого МО).
В процессе проведения мониторинга факторы не должны просто описываться, необходимо их проанализировать с точки зрения влияния на социально-экономическое развитие МО (табл.
найден.).
Таблица 12.1.
Пример анализа факторов для определения перспектив социальноэкономического развития [96]
|
Влияние фактора на социально-экономическое развитие |
||
Факторы |
|
(СЭР) |
|
|
позитивное |
негативное |
|
1. Качество жизни |
|
|
|
населения |
|
|
|
1.1. Здоровье. |
|
|
|
Продолжительность |
|
|
|
жизни |
|
|
|
- Средняя |
|
Показатель в динамике свидетельствует о |
|
продолжительность |
|
негативном влиянии на СЭР |
|
жизни мужчин, |
|
|
|
женщин; лет |
|
|
|
- Доступность |
Наличие |
Износ материальной базы объектов |
|
физической культуры, |
возможностей для |
физкультуры и спорта |
|
возможность для |
занятий - |
|
|
рекреации и |
физкультурой и |
Недостаточное финансирование |
|
полноценного досуга |
спортом |
||
спортивных объектов, передаваемых в |
|||
|
|
||
|
|
муниципальную собственность |
|
|
|
|
|
1.2. Уровень жизни |
Рост доходов на |
Рост цен на потребительские товары и |
|
населения |
душу населения за |
услуги, задержки выплаты заработной |
|
- Реальные |
2000-2001 гг. в 2 |
платы. |
|
располагаемые |
раза. Общий |
В 2000 г. – падение реальных доходов |
|
денежные доходы |
уровень выше, чем |
населения |
|
вРФ в целом
Вцелях анализа привлекательности МО для инвестиций на этом этапе также оценивается конкурентный статус МО, представляющий собой функцию от двух переменных:
1.Конкурентоспособности МО (наличие доступных земельных ресурсов, состояние инфраструктуры, уровень жизни и пр.).
2.Конкурентного потенциала МО (величина входного барьера на территорию МО, выражающегося в уровне арендной платы,
налогообложении, льготах и т.д.).
II. Следующий этап – ресурсный анализ. Собирается информация об
имеющихся ресурсах и их движении (собственники, балансодержатели и
др.), ресурсопотоках между МО (если таковые имеются); строятся организационные модели управления городским хозяйством. Особенно важно на этом этапе выделить направление и узлы пересечения финансовых и информационных потоков, для последующего управления с помощью воздействий на уже имеющиеся и/или новые, сформированные узлы.
На этом этапе также проводится обзор (без глубокого анализа)
нормативно-правой базы (НПБ), касающейся выделенных проблем, на уровне выявления правовых актов, регулирующих каждую проблему
(федеральные, местные законы и постановления, распоряжения, в т.ч.
касающиеся непосредственно МО), также может привлекаться финансовый анализ отчетности, ФСА для выявления дисбалансов между значимостью и затратами по каждой функции городского хозяйства.
Анализ статистики и литературы [19] позволили сделать вывод, что ЖКХ является основной расходной статьей местных бюджетов и источником колоссальных резервов для экономии, поэтому необходимо уделить особое внимание анализу организации, движения финансовых потоков в этой части городского хозяйства. В конце этапа анализа должно быть построено дерево качественных целей управления МО с учетом микро- и
макрофакторов и проведенного анализа статистической информации. Для вычленения проблем и оценки важности каждой из них может использоваться коллективная экспертиза или метод расстановки приоритетов (рассмотрены в конце Части 1).
Врезультате осуществления этапов I-II объект управления предстает
ввиде модифицированной карты «организация – внешняя среда», где в характеристики внутренней среды включаются располагаемые ресурсы,
организация их движения, узловые точки потоков, структура управления ресурсами, а внешняя микросреда – социально-экономическое состояние МО. Системный подход позволяет адекватно реагировать на изменения
внешней среды через учет результатов постоянного мониторинга при постановке и реализации стратегических и тактических задач.
III. Определение проблем и постановка целей, т.е. желаемого состояния, с учетом условий и ограничений, выявленных на этапах социально-экономического и ресурсного анализов.
Выявить проблему, значит, наполовину ее решить [7]. Поэтому идентификация общей проблемы – первый важный этап, исходная посылка всего алгоритма. Например, общей проблемой местных бюджетов являются недостаток ресурсов и их слабая диверсифицированность и, как следствие этого, обратная корреляция доходов с макроэкономической ситуацией в МО.
В процессе стратегического планирования сначала разрабатывается
концепция программы комплексного социально-экономического развития, где в текстовой свободной форме раскрывается система представлений о стратегических целях и приоритетах местной социально-
экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.
Структурно концепция социально-экономического развития МО включает следующие разделыii:
Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации.
Стратегический выборiiiи цели социального развития.
Стратегические цели экономического развития МО.
Стратегические цели градостроительного развития.
Основные направления местной социально-экономической политики [91].
Ресурсы для реализации концепции и механизм их использования.
Цели, которые ставят перед собой управленческие структуры в процессе формирования стратегии социально-экономического развития,
представляют собой основу для выработки критериев оценки результатов