Муниципальное управление (Половинкин)

Инструменты управления экономичнским развитием

Рис. 12.2. Инструменты управления экономическим развитием

12.4. Методология стратегического управления муниципальным

образованием

МО - это сложная система, существующая в условиях нестабильности внешней среды. Как поставить реальные цели и достичь их в этих рамках? «То что планируется, делается» – это часто цитируемое высказывание известного западного экономиста Петера Драккера

(PetterDrucker) в полной мере относится к муниципальному управлению.

При отсутствии долгосрочного плана развитие подведомственной

территории будет хаотичным и неясным, а управление превратится в реагирование на изменения внешних и внутренних факторов.

Слабость стратегического планирования состоит в том, что в него не встроен механизм реализации. Данный недостаток восполняет стратегическое управление, получившее широкое распространение в бизнес-системах западных стран и утверждающееся в последние годы в государственном и муниципальном управлении.

Стратегическое управление в муниципальном менеджменте - это совокупность инструментов, подходов, принципов, составляющих технологию управления МО в условиях повышенной нестабильности и неопределенности внешней среды. Цикл стратегического управления состоит из пяти основных этапов:

1)определения миссии (предназначения организации),

2)определения ее долгосрочных и краткосрочных целей,

3)разработки стратегии (в т.ч. анализа внутренней и внешней среды,

конкуренции),

4)реализации стратегии (в т.ч. формирование структуры и культуры организации),

5)оценки эффективности стратегии,

6)коррекции предыдущих этапов.

Данное пособие целиком посвящено механизмам муниципального

стратегического управления, т.е. отвечает на вопросы: «как правильно поставить цели» и «как их достичь». Рассмотрим алгоритмы формирования стратегии и методические аспекты ее реализации.

12.4.1. Практика городского стратегического планирования

Необходимо отметить, что стратегическое планирование развития МО появилось сравнительно недавно. Например, только с середины 80-х

годов в западноевропейских странах стал проявляться интерес к стратегическому планированию со стороны местных органов власти. В

США методы стратегического планирования стали использоваться

государственными органами управления с начала 70-х годов при создании комплексных социально-экономических программ развития и планирования деятельности социальных и муниципальных служб. В 80-е

годы местные власти в США осознали, что уже недостаточно привлекать на свою территорию любые частные фирмы в целях создания новых рабочих мест. Важно, чтобы эти рабочие места были высокооплачиваемыми, чтобы частные фирмы были конкурентоспособными, содействовали повышению уровня и качества жизни в данной местности.

Данные о 350 городах, расположенных в 15 американских штатах

(Иллинойс, Индиана, Мичиган, Миннесота, Монтана, Нью-Йорк, Северная Дакота, Пенсильвания, Вашингтон, Висконсин и др.), свидетельствуют,

что в 51% этих городов составляются планы экономического развития, а в

46% городов эти планы определяют весь процесс принятия решений в сфере местного экономического развития. Почти половина городов (46%)

используют все разрешенные местным законодательством штатов стимулы для его обеспечения. Важно отметить, что только 26% городов готовы осуществлять любую программу местного развития, которая обеспечит создание новых рабочих мест, и лишь 17% указали на отсутствие у них всеобъемлющего плана местного экономического развития. В 75% городов при выборе варианта местного экономического развития систематически проводится анализ будущих тенденций, в 56% – прогнозируется численность рабочих мест по каждому проекту, в 27% – составляются экономические прогнозы, в 26% – проводятся расчеты внутренней нормы отдачи. Оценка результатов осуществления экономического развития проводится в 36% американских городов. Наиболее распространенным методом оценки возможных результатов той или иной стратегии экономического развития являются стратегическое планирование

(применяется в 46% городов), анализ рынка (33%), анализ по типу

«затраты - выпуск» (29%) и по типу «затраты - эффективность» (27%).

Эти данные подтверждают тот факт, что планирование и оценка программ местного экономического развития являются современной тенденцией, новым инструментом достижения целей муниципального управления.

Рассмотрим далее понятие, особенности, алгоритмы и процедуры стратегического планирования.

Канадские исследователи Ч. Смит и П. Мур определяют современное планирование как «механизм, при помощи которого общество пытается осуществлять процессы изменения и развития городов в соответствии с определенными общественными или коллективными целями...,

планирование составляет неотъемлемую часть сложного процесса управления городом. Цель планирования заключается в том, чтобы городское развитие лучше всего удовлетворяло стремлениям данного сообщества или, по крайней мере, было самым эффективным в данных условиях».

Стратегическое планирование, в отличие от традиционного,

ориентируется на активные действия, является долгосрочным, касается множества проблем и акцентирует внимание на оптимальном удовлетворении потребностей местного сообщества, содействуя достижению общественного согласия. С другой стороны, стратегическое планирование повышает конкурентоспособность МО, когда даже наличие стратегического плана само по себе уже является фактором привлечения инвесторов.

В муниципальных структурах применяются следующие алгоритмы стратегического планирования:

А.Американский специалист Р.Бейли выделяет следующие шесть ступеней стратегического планирования, применяемого как в частных фирмах, так и в государственных структурах:

Первая - определение целей организации. В муниципальных структурах такого единого критерия, как прибыль для частных организаций, нет, что затрудняет выбор цели.

Вторая - описание и прогноз тенденций динамики численности населения, экономического развития и других факторов, влияющих на деятельность данной организации. На этом этапе у плановиков местных структур возникают трудности с поиском требуемой информации. Их собственные возможности сбора информации весьма ограничены, поэтому приходится полагаться на данные Госкомстата, а также экспертные оценки. Получаемые таким образом данные не всегда соответствуют требованиям стратегического планирования на местах.

Третья - оценка внутренних активов данной организации. Следует отметить частую недооценку значения качества человеческих ресурсов как потенциального источника повышения эффективности деятельности государственной организации.

Четвертая - адаптация структуры данной организации к плану.

Структура муниципальных организаций отличается меньшей гибкостью,

чем частных фирм, поскольку она отражает сложившийся баланс политических сил.

Пятая - осуществление плана. Это не просто конкретизация шагов по его реализации. Если местное правительство использует определенные рычаги воздействия на частные фирмы (например, предоставление им налоговых льгот), то осуществление плана превращается в политический процесс.

Шестая - оценки влияния плана на экономические и социальные процессы и внесение в него определенных корректив. Если цели плана не были достигнуты, следует определить, какие изменения должны быть предусмотрены, чтобы добиться их осуществления.

Б. Многоступенчатое планирование, используемое агентствами

городского развития США:

Первая ступень - проведение инвентаризации ресурсов и анализ тенденций.

Вторая – прогноз спроса, оценка того, что произойдет при определенных условиях (метод сценариев, построение имитационных моделей).

Третья - определение целей и задач. Во многих сообществах при их формулировке учитывается мнение не только руководителей, но также местных жителей и представителей делового мира.

Четвертая - сопоставление и оценка альтернативных планов с учетом таких показателей, как финансовые возможности, степень соответствия целям местного сообщества, приемлемость для местных жителей,

правовые и социальные препятствия осуществлению плана,

дополнительная нагрузка на ограниченные мощности местной инфраструктуры.

Пятая - выбор наиболее приемлемого плана.

Шестая - подготовка детальных планов для различных составляющих общего плана, мощностей местной инфраструктуры и программ.

Седьмая - осуществление планов.

Восьмая ступень - постоянная оценка всего процесса в целом.

В.Большинство планов экономического развития в США составляются

сучетом модели, предложенной в 50-х годах К. Мейерсоном:

1.В процессе опроса жителей выявляются наиболее актуальные проблемы общины.

2.Анализируются материалы, полученные от местных консультативных групп и предложенные ими показатели,

касающиеся занятости, уровня зарплаты, объема продаж,

собираемости налогов и других.

3.Определяются общие цели экономического развития.

4.Собираются данные, которые затем анализируются, для общей оценки имеющихся в сообществе ресурсов.

5.Корректируются цели после полученных более точных данных.

6.Готовятся альтернативные планы развития.

7.Оценивается каждый предложенный план и стратегия с точки зрения эффективности его осуществления (общей стоимости,

затрат времени, технических трудностей реализации и влияния данной стратегии на другие сферы деятельности местного правительства и имеющиеся у него ресурсы).

8.Принятие окончательного плана развития.

9.Выполнение плана.

10.Наблюдение за результатами выполнения плана и их оценка.

11.Анализ результатов и их сравнение с целями, поставленными в

плане [49].

метрополитенского планирования, предложенная Ф. Хейвудом,

состоящая из 6 ступеней:

1.Общественная и политическая дискуссия о целях.

2.Профессиональный анализ целей и возможностей.

3.Выработка общественного и политического методов оценки.

4.Выбор целей и возможностей.

5.Принятие избранной политики.

6.Совместное (политиками и специалистами по планированию)

приведение в исполнение.

Коротко эту схему можно сформулировать как «Обзор - анализ -

план». Последствием принятия такой методологии стал триединый процесс диалога, в котором участвовали политики, определяющие цели и приоритеты, население, на чью жизнь стратегические планы оказывают

непосредственное воздействие, и специалисты-профессионалы,

призванные собрать и проанализировать информацию и сделать соответствующие рекомендации.

Д. Департамент развития жилищного строительства и городов США

(сайт в интернете www.hud.gov) в гиде по стратегическому планированию,

рассматривающему (отличную от Р.Бейли в части привлечения общественности) последовательность шагов:

1.Пуск или инициация процесса (организация инициативной группы, начало сбора данных, анализ потребностей и ресурсов, помощь в образовании участников).

2.Понимание сообщества или обучение друг друга (анализ слабых и сильных сторон, возможностей и тенденций).

3.Конструирование будущего или создание видения сообщества

(формирование целей, достижение согласия).

4.Бизнес или разработка стратегического плана (формирование стратегии, проектов и программ, построение структуры местного правительства, разработка системы измеримых показателей результатов).

5.Совместные действия или построение для внедрения (создание оргструктуры, процесс принятия решения, определение ключевых партнеров)

6.От плана к действию или реализация (план изменений и улучшений, обеспечение гибкости, мотивация, обеспечение сообщества информацией о плане, внедрение плана).

Е.Алгоритм стратегического планирования, разработанный экспертами РНЦГМ и Института социально-экономического проектирования РАН и реализованный при формировании стратегического плана г.Тольятти Самарской области [96]:

1. Анализ внутренних закономерностей развития города (причины возникновения городского поселения, выполняемых им традиционных функций, исследование комплекса отраслей специализации,

экономических связей города; выявление и осмысление причинно-

следственных связей, обусловивших направление социально-

экономического развития города).

2. Анализ стартовых условий развития города, обусловленных

факторами местного характера:

1)качество жизни населения (продолжительность жизни населения и состояние общественного здоровья, уровень жизни и образ жизни);

2)величина и эффективность использования накопленного

(стартового) на территории социально-экономического потенциала, в т.ч.

базовые ресурсные потенциалы развития (природно-ресурсный,

экономико-географический, демографический);

 потенциалы, обеспечивающие развитие города (трудовой,

производственный, научно-инновационный, социально-

инфраструктурный, бюджетный, инвестиционный, экспортно-импортный);

 потенциалы готовности к социально-экономическим преобразованиям (социально-психологический, нормативно-правовой,

научно-методический);

3)экологическая обстановка на территории города;

4)экономическая ситуация (структура экономики,

институциональные преобразования в экономической сфере,

функционирование рыночных механизмов и инфраструктурное обеспечение, формирование конкурентной среды и благоприятного хозяйственного климата; выявление основных тенденции в указанных направлениях развития экономической сферы);

5)состояние системы городского самоуправления (правовое обеспечение деятельности, диспропорции в организационных структурах управления, уровень профессиональной подготовки персонала, регламентированность взаимодействия различных

ветвей городской власти и отдельных звеньев аппарата исполнительной власти);

3. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное социально-экономическое развитие города (классифицируются по иерархическим уровням управления: межмуниципальный, региональный,

межрегиональный, федеральный; предполагает выявление интересов у субъектов управления различных уровней к роли конкретного города в системе территориального разделения труда, исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития города).

4. Разработка системы государственных минимальных социальных стандартов и их оценка:

1)система минимальных муниципальных социальных стандартов;

2)предложения по системе муниципальных стандартов качества жизни (целей социального развития).

5.Интегральная оценка исходной социально-экономической ситуации (сводная таблица, включающая основные факторы внутреннего характера, которые определяют сложившуюся ситуацию в различных отраслях и сферах жизнедеятельности города).

6.Выявление и систематизация предпосылок и ограничений перспективного развития города (на основе результатов исследований пп.

1, 3, 5).

(информационной базой являются пп.4, 6).

8. Комплексная оценка вариантов стратегического выбора города

(экспертная оценка).

9. Определение варианта (вариантов) стратегического выбора города.