Муниципальное управление (Половинкин)

Рис.11.10. Система муниципального управления

Для рассмотрения СМУ будем использовать принцип "орла и улитки", т.е. последовательного приближения и детализации системы.

Основной целью местного самоуправления является решение вопросов

местного значения, удовлетворение коллективных потребностей

(требований) населения. Как указывается в работах А.Н. Широкова, [140- 147] органы местного самоуправления, обладая статусом органа власти и субъекта хозяйствования, имеют два основных управленческих рычага:

регулирование отношений между субъектами на территории МО с помощью правовых актов и второе – непосредственное производство необходимых населению товаров и услуг. Таким образом, если представить СМУ в виде "черного ящика", то входом в него являются коллективные интересы жителей МО, выраженные непосредственно (на референдуме, выборах и пр.) или через представительные органы, а

выходом – правовые акты и результаты деятельности муниципального

территориальные и пр.), которые могут быть внутренними и внешними

(например, передаваться в СМУ органами госвласти). Для характеристики СМУ следует учесть, что муниципальное образование является частью более крупных систем (правовой, культурной, социально-

демографической, научно-технической, природной). Особенно сильное влияние на СМУ оказывает политическая система в форме законодательного регулирования со стороны органов государственной и региональной власти.

Рассмотрим "черный ящик" с более близкого расстояния. Что входит в состав СМУ? Система муниципального управления включает совокупность элементов (подсистем), взаимосвязей между ними и с внешней средой в процессе достижения поставленных целей муниципального менеджмента. Следовательно, основными составляющими СМУ являются:

границы системы и ее элементы (в т.ч. подсистемы), образующие внутреннюю среду;

взаимосвязи между элементами;

взаимодействие системы с внешней средой;

цель системы.

В работах специалистов РНЦГМ [140-147] к элементам системы местного самоуправления (МСУ) относятся муниципальные образования

(МО), органы местно го самоуправления, население МО, органы территориального общественного само управления, муниципальные общественные и политические объединения, осуществляющие самоуправление, объекты муниципального хозяйства.

По территориальной организации МСУ может осуществляться в границах поселений (городов, поселков, сельских населенных пунктов, не исключая включения прилегающих территорий) и крупных территорий,

объединяющих множество по селений с целью совместного МСУ [140].

экономических – экономический потенциал в расчете на одного жителя не должен отличаться в различных местных сообществах более чем на 5-7% (норма, установленная мировой практикой);

других – местные традиции, уровень общественной культуры,

компактное проживание национальных общностей и т.д.

Во многих случаях на территории МО недостаточно объектов инфраструктуры, средств коммуникации, ресурсов, которые необходимы для реализации в полном объеме функций местного самоуправления. Как расширить систему управления таким МО и ее функции? Для этого возможны следующие варианты:

1.Исполнение отдельных функций местного самоуправления одним МО для другого или нескольких других на основе договора.

2.Создание специализированных муниципальных округов

(школьных, транспортных, медицинских), где объединяются ресурсы для создания и содержания необходимых объектов и формируются общие структуры управления этими объектами.

3. Разделение функций между базовыми МО и их крупными объединениями (использование двухуровневой системы местного самоуправления).

Субъектами управления муниципальной системы в установленных территориальных границах являются органы МСУ, которые

классифицируются [Ошибка! Источник ссылки не найден.]:

1)по способу образования (делегирования полномочий) – выборные

идругие (формируемые на добровольной основе, на основе назначения,

кооптации и пр.);

2)по назначению (степени специализации) – общего (широкой специализации) и специального назначения (отраслевые, например органы управления здравоохранением, образованием);

3)по предметам ведения: решение вопросов местного значения и выполнение отдельных государственных полномочий;

4)по способу принятия решений (единолично или в коллегиальном порядке);

5)по типу исполняемых функций ("проектная функция" –

выявление, агрегирование, артикулирование1 интересов населения и, в

конечном итоге, разработка проекта развития МО – представительные органы, "программная функция" – принятие необходимых решений,

создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов; реализация интересов путем разработки и исполнения программы деятельности органов МСУ, направленной на осуществление проекта – исполнительные органы).

Указанные характеристики определяют структуру местного самоуправления. Согласно ст. 131 Конституции РФ, населению предоставлено право самостоятельного определения структуры органов МСУ, которое закрепляется в Уставе МО. Ограничением при этом является наличие выборных органов как одного из критериев существования самоуправления. В разработках А.Н. Широкова и С.Н.

Юрковой [140-147] предлагаются 5 моделей организации МСУ: "сильный мэр – совет"2, "совет – управляющий", "комиссия", "мэр – общее собрание" ("староста – сход"). Выбор той или иной модели зависит от численности населения МО и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации .и множества других факторов (табл. Ошибка! Источник ссылки не найден.). На практике возможно сочетание моделей.

В связи с многообразием возможных подходов к организации МСУ возникает проблема их комплексного анализа. В модели А.Н. Широкова

1Артикулирование (от лат.Aniculatio - расчленение) - разделение, четкое отражение сути.

2 Используемые в модели наименования структурных единиц: глава МО – "мэр", представительный орган местно самоуправления - "совет", местная администрация - "администрация" [140].

[140] организация системы муниципального управления рассматривается в многомерном пространстве, что позволяет региональной администрации или федеральным органам проследить основную тенденцию развития местного самоуправления математическими методами, в частности выделить основной вектор изменений или тренд. Например, в трехмерном пространстве по осям могут обозначаться соответственно различные варианты организационной модели; территориальной организации;

количество уровней. Тогда различные комбинации системы местного самоуправления будут изображаться точками этого пространства (рис.

11.8), которые для целей анализа могут объединяться в однотипные группы (кластеры).

Построение оргструктуры местной администрации определяется перечнем выполняемых функций и особенностями объекта управления. В

общем случае объектом муниципального управления могут являться, с

одной стороны, подсистемы самой местной администрации (кадровая,

финансовая, информационная, организационная, технологическая, в случае двухуровневой системы – территориальные органы управления), а с другой, – муниципальные объекты здравоохранения, социальной защиты,

образования, правоохранительные органы, предприятия жизнеобеспечения

(ЖКХ), городского пассажирского транспорта, малого бизнеса, кредитные и страховые учреждения и другие организации, находящиеся в полной или долевой муниципальной собственности.

Таблица 11.1 Характеристика различных оргмоделей построения МСУ

уровни

комиссия староста-сход

оргмодел

Примечание.

Буквы А, В, С, D условно обозначают группы МО, имеющих однотипные формы организации МСУ; Индекс "1" соответствует начальной форме организации МСУ в группе. "2" - форме организации через некоторый период времени

Рис. 11.8. Пример анализа организации муниципальных систем

В случае немуниципальной собственности указанных организаций их деятельность в значительно меньшей мере, но координируется

(например, при реализации выработанной стратегии развития МО),

контролируется местной администрацией, и поэтому они также частично являются объектами муниципального управления. С другой стороны,

указанные организации составляют микросреду муниципального менеджмента, внешнюю по отношению к местной администрации, но

находящуюся в зоне ее непосредственного влияния. Составляющими микросреды муниципального управления являются также вышестоящие

(региональные) администрации, население МО, другие организации,

предприятия и учреждения, расположенные на территории МО (прежде всего крупного бизнеса).

Элементы системы муниципального менеджмента и внешней микро-

и макросреды связаны между собой информационными, материальными и финансовыми потоками.

В частности, для осуществления функций управления местная администрация получает информацию из различных источников:

 казначейства (отделения федерального казначейства – ОФК,

финансово-казначейского управления в структуре региональной или муниципальной администрации): о состоянии счетов бюджетных учреждений культуры, здравоохранения, спорта, правопорядка,

назначениях и исполнении бюджета;

 производственных, жилищно-коммунальных предприятий и других организаций и учреждений МО.

Предприятия местной инфраструктуры (ресурсоснабжающие,

обслуживающие жилой и нежилой фонды), являющиеся, как правило,

структурными подразделениями соответствующих головных организаций

(РАО «ЕЭС» и др.), получают, преобразуют поступающие извне топливные, технологические, информационные и другие ресурсы,

отпускают (через посредников или непосредственно) воду, тепло,

электроэнергию потребителям (населению, производственным предприятиям, организациям сферы услуг) и/или предоставляют услуги по обслуживанию коммунальной инфраструктуры (трубопроводов, сетей,

дорог и пр.). Заказчики жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ)

осуществляют расчеты (через информационно-вычислительные центры -

ИВЦ) с населением, организациями и подрядчиками, получают и распределяют дотации из местного бюджета на покрытие убытков.

Центром муниципальной системы является житель и максимальное удовлетворение его потребностей («не всех, а каждого»).

Информационные потоки о фактическом состоянии рыночной конъюнктуры, характеристиках спроса и предложения хаотично или целенаправленно (через проведение маркетинговых исследований)

собираются и поступают предприятиям торговли, производителям (в т.ч.

расположенным вне МО), органу управления МО.

Производственные предприятия, органы местного самоуправления,

ОФК, предприятия торговли управляют своими финансовыми потоками через поступающую информацию об их движении. Непосредственные денежные потоки связывают этих хозяйствующих субъектов лишь с населением и банковскими структурами, осуществляющими расчетно-

кассовое обслуживание, проводящими финансовые операции через РКЦ

(расчетно-кассовые центры) и корреспондентские счета, открытые в других коммерческих банках (на схеме – корр./счета). Все финансовые потоки местной администрации и бюджетных учреждений проходят через казначейство.

Для управления МО необходимо структурировать, построив графические схемы, внешние и внутренние ресурсопотоки для каждой подсистемы МО, а также ответить на вопросы: как, с помощью каких технологий и инструментов, измеряя какие показатели собирать и анализировать необходимую информацию.

Система, в т.ч. местного управления, не может существовать длительное время, быть устойчивой к воздействию внешних возмущений,

если у нее отсутствует объединяющая все элементы цельОшибка! Источник ссылки не найден.. В теории и практике муниципального менеджмента можно выделить несколько подходов для определения целей муниципального управления и эффективности выполняемых управленческих функций. При этом используется ряд критериев и показателей, характеризующих: