Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Лесная реформа

.txt
Скачиваний:
35
Добавлен:
14.08.2013
Размер:
51.52 Кб
Скачать
EANIA. .AOI.IA A .INNEE

Специальный выпуск бюллетеня “GREENPEACE в России”.

Бюллетень зарегистрирован в Министерстве печати и информации РФ, свидетельство о регистрации №011094 от 26 января 1993 г.

Уважаемые читатели!

Предлагаем Вашему вниманию информационный бюллетень
“Лесная реформа в России”. В нем мы постарались
перечислить и объяснить те изменения, которые
происходят или ожидаются в российском лесном хозяйстве.
К сожалению, изменения происходят настолько
быстро, часто и непредсказуемо, что эти объяснения могут
существенно устареть уже через несколько недель.
Информацию о новых изменениях Вы можете найти на
сайте www.forestforum.ru. А мы, со своей стороны, по-
стараемся по мере возможности информировать Вас о
ходе лесной реформы в России и в дальнейшем.

Сотрудники Гринпис России

Eaniay .aoi.ia

Система управления лесами не отличалась постоянством
на протяжении последних пятнадцати лет. За это
время дважды полностью менялся основной лесной закон
страны (в 1993 и 1997 гг.). В течение 90-х была в основном
переработана вся нормативно-техническая база лесного
хозяйства. Много раз менялся порядок финансирования
лесного хозяйства. Тем не менее, в целом система управления
лесами, складывавшаяся на протяжении двухсот
лет, продолжала существовать и работать.

В мае 2000 года ситуация изменилась. Были расформированы
Федеральная служба лесного хозяйства
(Рослесхоз) и Государственный комитет по охране окружающей
среды, а их функции переданы Министерству
природных ресурсов. С этого времени в лесном хозяйстве
началась полоса неопределенности: высокие лесные начальники
были полностью поглощены дележом руководящих
должностей, а об управлении лесами на местах
почти забыли. В течение первого года после расформирования
Рослесхоза было вообще непонятно, сохранятся ли
лесхозы и лесничества. Высказывалась масса противоречивых
идей насчет их будущей судьбы - правда, ни одна
из этих идей так и не была реализована. Вся система управления
лесами на местах оставалась прежней вплоть
до конца 2004 года - только без четкого руководства с федерального
уровня.

Постепенно абсурдность расформирования самостоятельной
лесной службы становилась все более и более
очевидной. В начале 2004 г. было восстановлено
Федеральное агентство по лесному хозяйству - система
управления лесами в России вернулась к исходному состоянию.
Единственным результатом реформы, начатой
в 2000 году, стала потеря многих лучших специалистов
(кто-то пытался протестовать против непродуманной реформы
и был за это изгнан, а кто-то просто не выдержал
четырех лет неопределенности).

Новый этап реформы начался осенью 2004 года. Сначала
был разработан и принят Федеральный закон ФЗ-122,
который вносил в действующий Лесной кодекс (1997 года)
большой набор изменений. Изменения были направлены
на то, чтобы передать некоторые права по распоряжению
лесами с регионального уровня на федеральный, а обязанности
- в обратном направлении. Изменения должны
были вступить в силу с первого января 2005 года.

Но не вступили. Правительство неожиданно решило, что
“лесная” часть ФЗ-122 никуда не годится, и в последние
дни 2004 года успело “протащить” через Думу очередной
закон, вносящий изменения в Лесной кодекс - № 199-ФЗ
(и отменяющий правки, внесенные 122-ФЗ). По сути новый
закон, как и его предшественник, направлен на еще
большую централизацию лесной власти. Но некоторые
права все-таки достались регионам: например, права управлять
сельскими лесами и тушить лесные пожары.

По всей видимости, правительство понимает, что и в
законе 199-ФЗ лесная часть также никуда не годится -
не прошло и месяца с момента его вступления в силу, а
правительство внесло в Государственную Думу проект
полностью нового Лесного кодекса. При этом 199-ФЗ и
проект нового Лесного кодекса совершенно не соответ-
ствуют друг другу - как будто их авторы сами не имеют
ни малейшего представления о том, чего же именно
они хотят получить в результате всех лесных реформ.
Удивительно, как до сих пор депутаты Государственной
Думы не заметили, что правительство просто издевается
над ними - вносит за полгода уже третий закон, полностью
меняющий Лесной кодекс Российской Федерации.

.oi i.eaaou io eaniie .aoi.iu a 2005 aiao?

В ближайшее время реформа системы управления лесами
будет определяться двумя главными обстоятельствами
- проведением так называемой “административной
реформы” и вступлением в силу с 1 января 2005
г. Федерального закона № 199-ФЗ. Этот закон* вносит
большой набор изменений в действующий Лесной кодекс
и создает основу для проведения реформы лесной службы.
Но конкретные изменения в структуре лесной службы
будут определяться не законом, а ходом проводимой
административной реформы - то есть специальными решениями
правительства, Министерства природных ресурсов
и Лесного агентства. Когда именно будут рефор


* Полностью он называется так: Федеральный закон № 199-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением
полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований”.



мироваться лесхозы - пока неизвестно.
Существуют два письма
Минфина - от 28 и 31 декабря
2004 г. - из которых следует,
что старый порядок финансирования
лесхозов и некоторых
других подразделений Лесного
агентства сохранится только до
1 апреля 2005 года. Скорее всего,
это свидетельствует о намерении
правительства решить вопрос
о судьбе лесхозов в ближайшее
время.

Основные изменения в системе
управления лесами будут связаны
с исполнением требований Фе-
дерального закона № 199-ФЗ.
Этот закон внес несколько очень
существенных изменений в
систему управления лесами
Российской Федерации. Одним из важнейших изменений
является то, что работники лесхозов Федерального
агентcтва по лесному хозяйству больше не являются работниками
лесной охраны и не обладают соответствующими
полномочиями. Функции лесной охраны переданы
Росприроднадзору (Федеральной службе по надзору в
сфере природопользования). Как именно это отразится
на судьбе работников лесной охраны (в первую очередь
лесников-обходчиков) - пока окончательно не ясно, но
очевидно, что это изменение создает предпосылки для
существенного сокращения штата работников лесхозов и
соответствующего сокращения их финансирования. Пока
предполагается, что вместо 70 тысяч лесников-обходчиков
в системе Росприроднадзора охраной лесов будут
заниматься полторы-две тысячи человек (т.е. в лучшем
случае по одному официальному работнику лесной охраны
на административный район). Представляется маловероятным,
что эта система сможет эффективно противостоять
лесонарушениям.

Правда, статья 92 кодекса в новой редакции по прежнему
говорит, что охрана и защита лесов осуществляется в
том числе лесхозами Лесного агентства. Но никаких полномочий,
позволяющих работникам лесхозов осуществлять
охрану лесов от нарушений, у них при этом нет.

С 1 января 2005 года полномочия по управлению лесами,
ранее находившимися в ведении сельскохозяйственных
организаций (сельскими лесами), перешли к органам
власти субъектов федерации (по данным последнего
учета лесного фонда, площадь таких лесов составляет
40,5 миллионов гектаров). Вместе с лесами в распоряжение
субъектов федерации перешли и сельские лесхозы,
управляющие этими лесами. Управление сельскими лесами
регионы будут осуществлять за счет субвенций из
федерального бюджета. Размер этих субвенций должен
определяться на основании нормативных затрат на ведение
лесного хозяйства и средств, выделенных на ведение
лесного хозяйства в целом. На практике это означает, по
всей видимости, что размер субвенций будет пропорционален
площади сельских лесов в том или ином регионе.
Доля лесов, перешедших под управление региональных
администраций, очень сильно варьирует по регионам
России - от 0 до 52%. Сколько именно будет выделено
средств в 2005 году в качестве субвенций на управление
сельскими лесами - точно неизвестно. По предварительной
информации, общая сумма
может составить около 700 миллионов
рублей, или в среднем
примерно по 17 рублей на гектар
площади сельских лесов.

Процесс передачи сельских
лесов в ведение субъектов федерации
может быть связан с
определенными сложностями
- многие сельские лесхозы были
акционированы и приватизированы
в начале 90-х, и не вполне
понятно, в чьей собственности
находятся их леса сейчас.

С 1 января 2005 года лесные
конкурсы, по результатам которых
предоставляются в аренду
участки лесного фонда (за
исключением сельских лесов),
будут проводиться федеральным
органом исполнительной власти в области лесного
хозяйства (т.е. Федеральным агентством лесного хозяйства
и лесными агентствами в регионах). Максимальный
срок, на который леса могут предоставляться в аренду,
теперь продлен до 99 лет вместо 49, как было ранее. Пока
новый порядок проведения лесных конкурсов не определен.
Предположительно, конкурсы по наиболее крупным
арендным участкам будут проводиться на федеральном
уровне, хотя непосредственно из новой редакции Лесного
кодекса это не следует.

Полномочия по тушению лесных пожаров органами
государственной власти субъектов федерации с 1 января
2005 года расширены. Теперь субъекты будут отвечать
не только за подготовку и координацию противопожарных
работ, но и непосредственно за тушение. Эти
полномочия будут осуществляться за счет субвенций
из федерального бюджета. Каким именно образом будут
распределяться субвенции - будет определено в ближайшем
будущем. Предполагается, что они будут исходить
из среднего уровня горимости лесов в том или ином регионе.
В 2005 году на эти субвенции, предположительно, будет
выделено около 500 миллионов рублей. Совершенно
очевидно, что этой суммы будет недостаточно для организации
эффективной борьбы с лесными пожарами.
Кроме того, на федеральном уровне не предусматривается
никакого способа экстренного финансирования мер по
борьбе с лесными пожарами в регионах, где по погодным
условиям уровень горимости будет сильно выше среднего.
Вероятно, что разницу в затратах регионы должны
будут покрывать из своих бюджетов. Все выделяемые
на эти цели субвенции будут носить целевой характер,
т.е. органы власти субъектов федерации не будут иметь
права потратить их на другие цели. Отчетность о расходовании
этих средств они будут обязаны предоставлять
ежеквартально.

Федеральный закон № 199-ФЗ внес также большое
количество других, менее значительных изменений в
Лесной кодекс Российской Федерации. Но в большинстве
своем эти (менее значительные) изменения не успеют в
реальности повлиять на систему управления лесами в
течение 2005 года. А с 2006 года наиболее вероятно вступление
в силу нового Лесного кодекса, который опять полностью
изменит всю систему лесных отношений и управления
лесами.

Основные изменения в российской системе управления
лесами в соответствии с Федеральным
законом № 199-ФЗ:

• функции лесной охраны переданы Росприрод-
надзору (работники лесхозов больше не входят
в состав государственной лесной охраны);

• полномочия по управлению сельскими лесами
переданы органам государственной власти
субъектов Российской Федерации;

• полномочия по проведению лесных конкурсов
(кроме как в сельских лесах) переданы
Федеральному агентству по лесному хозяйству
и его подразделениям;

• функции тушения лесных пожаров за счет
субвенций из федерального бюджета переданы
органам государственной власти субъектов
Российской Федерации.



Iiaay no.oeoo.a i.aaiia oi.aaeaiey eanaie .innee

С вступлением в силу Федерального закона № 199-ФЗ
структура органов управления лесами в России существенно
изменилась. В общих чертах новая структура управления
лесами отражается на рисунке справа. По сравнению
с ранее существовавшей структурой произошли
три наиболее важных изменения.

1. Государственная лесная охрана теперь оказалась
формально отделенной от лесхозов. По новому закону
она должна быть сформирована (практически заново) в
структуре Федеральной службы по надзору в сфере природопользования,
или Росприроднадзора. Пока окончательно
неизвестно, какова будет структура новой лесной
охраны - в частности, будет ли она иметь какие-либо органы
на районном уровне, или только на уровне субъектов
федерации.

2. Органы управления сельскими лесами перешли в ведение
администраций регионов. В структуре региональной
власти теперь должны быть сформированы органы
управления лесами, которые будут отвечать за ведение
лесного хозяйства в сельских лесах и за тушение лесных
пожаров. Фактически они постепенно придут на смену
управлениям сельскими лесами, существовавшим ранее
в структуре Министерства сельского хозяйства (в тех регионах,
где такие управления существовали).

3. Право проведения лесных конкурсов и аукционов по
предоставлению в аренду участков лесного фонда перешло
от региональных администраций к региональным
агентствам лесного хозяйства. У региональных администраций
соответствующие права остались только по отношению
к бывшим сельским лесам.

По всей видимости, изображенная на схеме структура
- временная, и просуществует она без изменений не более
нескольких месяцев. В рамках проводимой административной
реформы рассматривается вопрос о реформе
лесхозов, лесоустроительных организаций и других подразделений
лесного агентства. Когда именно будет определена
будущая судьба этих организаций - пока неизвестно.
По информации от Федерального агентства лесного
хозяйства, окончательную программу реформирования
лесхозов предполагается подготовить в мае. Но некоторые
косвенные признаки позволяют предположить, что
мероприятия по реформированию лесхозов начнутся
раньше (например, само агентство уже проводит закрытые
совещания, на которых обсуждаются вопросы акционирования
отдельных лесоустроительных предприятий).

Отдельно стоит отметить, что предполагаемая численность
сотрудников государственной лесной охраны
в структуре Росприроднадзора настолько мала (1,5-2
тыс. человек, или в среднем не более одного человека на
район), что справиться с реальными задачами по охране
лесов эта служба просто не сможет.

В целом нынешняя структурная реформа лесного хозяйства
в общих чертах повторяет реформу начала 90-х
гг. ХХ века, основными элементами которой были акционирование
и приватизация наиболее привлекательных
частей лесной службы, частичное разделение управленческих
и хозяйственных функций и неудавшиеся попытки
разделения экономической и социальной роли лесных
предприятий.



Eae e eai aioiaeony iiaue Eaniie eiaaen

Разработка проекта нового Лесного кодекса началась
в середине 2003 года. Изначально были подготовлены
два альтернативных варианта проекта: один от
Министерства экономического развития и торговли,
другой - от Министерства природных ресурсов. Первый
представлял собой радикальный проект, предусматривавший
приватизацию экономически привлекательных
лесных ресурсов и почти полный отход государства от
регулирования лесных отношений. Второй, наоборот,
представлял собой слегка подправленный кодекс образца
1997 года. Для дальнейшей разработки был выбран вариант
Министерства экономического развития и торговли, и
именно этому министерству была поручена вся дальнейшая
разработка кодекса. Первоначально планировалось,
что кодекс будет разработан и введен в действие в конце
2003 или начале 2004 гг., но мощная волна общественного
протеста вынудила разработчиков взять некоторое время
на доработку проекта.

Изначально разработка проекта кодекса велась в обстановке
строжайшей тайны. Имена технических разработчиков
проекта до сих пор официально не известны, о них
можно только догадываться. В целом за разработку кодекса
на всех этапах его подготовки отвечал министр экономического
развития и торговли Российской Федерации
Г.О. Греф. Непосредственными руководителями разработки
на разных этапах являлись его заместители М.М.
Циканов, В.В. Гаврилов и А.В. Шаронов (последний из них
назначен официальным представителем Правительства
РФ при рассмотрении проекта кодекса в Думе и Совете
Федерации).

Сотрудники лесной службы Министерства природных
ресурсов привлекались к разработке проекта кодекса как
эксперты и консультанты. На разных этапах в процессе
разработки кодекса участвовали заместители руководителя
Федерального агентства по лесному хозяйству В.В.
Нефедьев и М.Д. Гиряев. По всей видимости, на разработку
кодекса в целом их влияние было незначительным, но
отдельные главы кодекса подготовлены в основном людьми
из лесного агентства (в частности, главы и статьи, касающиеся
особенностей лесопользования в отдельных
категориях защитности и группах лесов).

Проект на разных стадиях его подготовки рассылался
для комментариев в органы государственной власти
субъектов федерации, а также руководителям лесных
служб в регионах. В результате было получено значительное
количество комментариев (некоторые из них
были опубликованы в средствах массовой информации),
в основном отрицательных. Большое количество комментариев,
практически только отрицательных, было высказано
также специалистами лесного хозяйства и лесной
промышленности. Практически никакие из этих комментариев
разработчиками не были учтены.

Общественные организации с самого начала не были
допущены к какому-либо участию в разработке проекта.
Однако, в результате многочисленных протестов общественности
разработчики (М.М. Циканов и группа специалистов
из Минэкономразвития) провели одну встречу с
представителями общественных природоохранных организаций.
После этой встречи разработчики учли несколько
замечаний, подготовленных российскими неправительственными
природоохранными организациями. В
частности, были исключены статьи, разрешающие приватизацию
лесов непосредственно на основании Лесного
кодекса, и разрешающие рубки в особо охраняемых природных
территориях без учета требований законодательства
об этих территориях. Но с середины 2004 г. процесс
разработки кодекса стал полностью закрытым.

В течение осени и зимы 2004 года проект кодекса - несмотря
на изобилие критических замечаний к нему и
очевидную неготовность проекта - претерпел в основном
лишь мелкие редакционные правки. Лишь несколько
сколько-нибудь серьезных замечаний к проекту было
учтено; подавляющее большинство недостатков так
и не было исправлено. Тем не менее, 28 января 2005 г.
Правительство РФ все-таки решило внести этот проект
(явно недоделанный и нуждающийся в очень серьезной
правке) в Государственную Думу - что и было сделано.

Что будет с этим проектом дальше - пока можно только
предполагать. Скорее всего, в самое ближайшее время
проект будет рассмотрен в первом чтении и, по всей видимости,
принят (в этом практически не приходится сомневаться
в силу вполне очевидных причин). После этого,
скорее всего, проект будет дорабатываться работниками
самой Государственной Думы, а также представителями
правительственных структур - Минэкономразвития,
МПР и Федерального агентства по лесному хозяйству.
Наиболее вероятно, что на этом этапе в проект будут
внесены весьма существенные изменения. К сожалению,
наиболее вероятно, что изменения будут вноситься хаотически,
на основании личных представлений или интересов
конкретных чиновников, допущенных к правке.
Пока нет никаких оснований предполагать, что процесс
доработки кодекса в Государственной Думе будет сколько-
нибудь открытым для общественности и лесных специалистов.


Сколько времени будет продолжаться доработка кодекса
в Государственной Думе - предсказать невозможно.
Очевидно, что продолжительность этой доработки и
ее результат будут в первую очередь зависеть от реакции
общественности и самих работников леса. Если никакой
реакции не будет - скорее всего, кодекс будет принят
быстро и в том виде, в котором его предлагает правительство
(т.е. в полностью непригодном для практического использования).
Если критика будет жесткой и конкретной
- скорее всего, некоторые самые главные недостатки проекта
можно будет исправить. Наиболее вероятно, что кодекс
будет рассмотрен во втором и третьем чтениях через
два-три месяца после его рассмотрения в первом чтении.

Представляется маловероятным, что Совет Федерации
или Президент станут препятствиями к принятию
Лесного кодекса, в каком бы виде он ни был принят
Государственной Думой. Скорее всего, одобрение проекта
Советом Федерации и подписание его Президентом последуют
в кратчайшие сроки. Предполагается (в соответствии
с проектом Федерального закона о введении в действие
Лесного кодекса), что кодекс вступит в силу сразу
же после его официального опубликования. Так что, скорее
всего, можно ожидать вступления нового Лесного кодекса
в силу уже в конце 2005 или начале 2006 года.



Iiaiaaaaaiey, eioi.ua niaa..aony
a i.iaeoa iiaiai Eaniiai eiaaena

Основная идея нового Лесного кодекса состоит в максимально
возможном отходе государства от регулирования
лесных отношений и ведения лесного хозяйства. В самых
первых версиях проекта кодекса от Минэкономразвития
эта идея была выражена наиболее радикальным образом -
предполагалось все экономически привлекательные леса
отдать в распоряжение частного сектора, а хозяйство в
остальных лесах свести к минимуму. В процессе работы
над кодексом эта идея несколько трансформировалась,
но общий подход остался прежним - дать почти нерегулируемую
свободу частному бизнесу в лесу, не обеспечив
при этом почти никакой защиты интересов общества и
окружающей среды. Вот перечень основных нововведений,
которые содержатся в проекте нового Лесного кодекса
(по сравнению с Лесным кодексом 1997 года).

Возможность частной собственности на леса. Проект
кодекса предусматривает возможность всех видов собственности
на леса, в том числе частной собственности. В
соответствии со ст. 42 проекта, внесенного в думу, “передача
в собственность субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований, граждан и юридических
лиц лесных участков из состава земель лесного фонда
осуществляется в порядке, установленном федеральными
законами”. Сам по себе кодекс никакого порядка передачи
лесных участков в собственность граждан и юридических
лиц не устанавливает (в нем просто нет ни слова
на эту тему). Проект федерального закона о введении в
действие Лесного кодекса говорит о том, что передача
лесов в частную собственность возможна только на основании
специального закона об обороте земель лесного
фонда, который должен быть дополнительно разработан.
Но основа для приватизации лесов уже создается. Кроме
того, кодекс создает условия для индивидуального строительства
в пределах арендных участков, что дает возможность
для фактической приватизации лесных земель
под коттеджную и иную застройку.

Кроме того, велика опасность, что в процессе “доработки”
проекта в Государственной Думе требование принятия
специального закона об обороте земель лесного фонда
будет исключено - и это автоматически создаст условия
для нерегулируемой приватизации лесов.

Возможность ограничения доступа граждан в леса, находящиеся
в аренде. Проект кодекса предусматривает
право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах.
Однако, устанавливаются и случаи, когда доступ граждан
в лесах может быть запрещен, причем исчерпывающий
перечень этих случаев не приводится. В частности,
указывается, что “пребывание граждан в лесах может
быть ограничено в интересах: пожарной безопасности;
безопасности граждан при проведении работ; ведения
орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного
хозяйства; в иных случаях, когда пребывание граждан
в лесах несовместимо с целями лесопользования в соответствии
с настоящим Кодексом” (ст. 26, §3). Поскольку
кодекс предусматривает, что арендатор при долгосрочной
аренде имеет право на все виды пользования (если
иное специально не оговорено договором - ст. 18, §2), указание
на “иные случаи” дает обширные возможности для
злоупотреблений. Например, арендатор может заявить,
что пребывание посторонних граждан в лесу противоречит
целям рекреационного использования лесного участка
им самим, и оспорить это можно будет только в судеб
ном порядке. Кодекс, правда, указывает, что “ограниче
ние пребывания граждан в лесах может быть установле
но с согласия органа местного самоуправления по месту
нахождения лесного участка” (ст. 24, §4), - но понятно,
что далеко не всегда это согласие будет определяться
интересами граждан. Поскольку ответственность за ох
рану лесов будет при долгосрочной аренде возлагаться
на арендаторов, они могут пойти по самому простому и
дешевому пути, просто закрыв доступ граждан в аренду
емые леса.

Разделение управленческих и контрольных функций
между разными ведомствами. В соответствии с проектом
кодекса (а также с логикой проведения нынешней административной
реформы в России), предусматривается
разделение полномочий в области управления лесами
между двумя ведомствами на всех уровнях, вплоть до
федерального. Практически это разделение уже введено
с принятием Федерального закона № 199-ФЗ, и новая
структура органов лесного хозяйства уже начинает формироваться.


Управленческие функции останутся за лесной службой
(нынешним Федеральным агентством лесного хозяйства)
и ее подразделениями, а функции охраны лесов и надзора
за соблюдением лесного законодательства - за специальным
надзорным органом (нынешней Федеральной службой
надзора в области природопользования). Благодаря
такому разделению управленческие структуры (в том
числе наследники нынешних лесхозов) почти полностью
потеряют возможности выполнения функций лесной охраны
и принятия каких-либо мер к нарушителям лесного
законодательства.

Возможность застройки участков лесного фонда, находящихся
в аренде. Несколько статей в проекте нового
кодекса дают возможность неограниченного строительства
различных капитальных сооружений на землях
лесного фонда. Так, в соответствии с §2 ст.23, “при пользовании
лесом для ведения охотничьего хозяйства лесопользователи
вправе: возводить охотничьи избушки
и другие строения”. Поскольку при длительной аренде
арендаторы имеют право на все виды пользования (если
иное специально не оговорено договором - ст. 18, §2), это
дает возможность возведения капитальных сооружений
практически любым арендатором. Например, в окрестностях
крупных городов коттеджная застройка лесов
может производиться на арендных участках под видом
создания охотничьих избушек или хотя бы других
строений, связанных с ведением охотничьего хозяйства.
Возможность строительства в лесах предусматривается
и несколькими другими статьями кодекса - например, ст.
25 предусматривает возможность устройства стоянок для
автомобилей и “дорожно-тропиночной сети” при пользовании
лесом для рекреационных целей.

Ликвидация существующей системы разрешительных
документов на заготовку древесины - лесорубочных
билетов и ордеров. Вместо “разрешительной” системы
получения права на рубку леса вводится “заявительная”
- теперь арендатор (при длительной аренде) или
собственник должен лишь предоставить в федеральный
орган исполнительной власти по надзору за соблюдением
лесного законодательства так называемую “лесную



декларацию”, в которой он обязан сообщить, что и где
он собирается делать в течение года. Орган надзора (нынешняя
Федеральная служба по надзору за соблюдением
законодательства в области природопользования) имеет
две недели на то, чтобы установить, насколько декларируемые
мероприятия соответствуют законодательству.
Если в течение двух недель после подачи декларации
служба не направит лесопользованию уведомление о
том, что его декларация противоречит законодательству,
то декларация будет считаться принятой. В течение всего
срока действия декларации он будет иметь право выполнять
только те действия, которые указаны в декларации.

Ликвидация лесорубочных билетов и ордеров будет
способствовать уменьшению бумагооборота в лесной отрасли
- это не вызывает сомнений. Но при этом исчезает
документальная основа, на которой строятся все существующие
в России системы отслеживания законности
происхождения древесины. Никакой альтернативы этим
системам кодекс не предполагает. Как следствие этого,
можно ожидать значительное увеличение доли незаконного
оборота древесины после принятия кодекса.

Ответственность арендаторов (при долгосрочной
аренде) за ведение лесного хозяйства. В соответствии с
проектом кодекса, при долгосрочной аренде арендаторы
будут обязаны вести лесное хозяйство, в том числе осуществлять
лесовосстановление, уход за лесом, охрану и
защиту лесов, за свой счет. При этом кодекс не предусматривает
никаких механизмов, способствующих заинтересованности
арендаторов в качественном ведении лесного
хозяйства. Кроме того, кодексом не определяется, в
каких объемах арендаторы обязаны вести лесное хозяйство
(т.е. потенциально допускается возможность ведения
лесохозяйственных мероприятий с несопоставимо малой
интенсивностью по сравнению с интенсивностью изъятия
лесных ресурсов). Дополнительную неясность в этот вопрос
вносит тот факт, что кодексом не предусматривается
существование технического регламента, определяющего
требования к уходу за лесом.

Отсутствие четких требований к уровню и качеству
ведения хозяйства в совокупности с крайне слабой системой
государственного контроля, предусматриваемой
проектом кодекса, неизбежно приведет к тому, что лесохозяйственные
мероприятия будут вестись в основном
некачественно и в недостаточных объемах.

Возможность предоставления участков леса в аренду
только на основании аукциона. Кодекс предусматривает
только одну форму предоставления лесных ресурсов
в аренду - аукционную, при которой единственным критерием
выбора арендатора будет предложенная им цена
(арендная плата). Возможность проведения конкурса
проектов освоения территории с учетом не только предлагаемой
цены аренды, но и планируемого развития инфраструктуры
и социальной роли лесопользователей, проектом
кодекса не предусматривается в принципе. Таким
образом, в соответствии с проектом кодекса при распределении
аренды будут учитываться только финансовые
возможности претендентов, а их социальная роль, опыт
работы, намерения по развитию местной переработки и
развитию инфраструктуры учитываться не будут.

Это создает серьезное преимущество по части доступа
к лесным ресурсам для фирм-однодневок, которые смогут
заплатить более высокую цену в расчете на то, чтобы
в краткосрочной перспективе “освоить” легкодоступные
и наиболее привлекательные лесные ресурсы в пределах
арендного участка, после чего просто прекратить существование.


Льготные условия предоставления лесов в аренду учреждениям
уголовно-исполнительной системы. Проект
кодекса предусматривает возможность предоставления
участков леса в аренду учреждениям уголовно-исполнительной
системы на льготных условиях - без аукциона,
на основании решения правительства Российской
Федерации (ст. 58). Срок предоставления лесных участков
в аренду этим учреждениям не может быть менее
десяти лет. При этом цена аренды может не более чем на
10% превышать стартовую цену, определяемую на основании
минимальных (начальных) ставок платы за лесные
ресурсы (ст. 62, §2).

Льготные условия предоставления лесов в аренду лесозаготовителям,
использующим труд заключенных - довольно
странная мера для современного цивилизованного
государства. Само наличие такой статьи в российском
лесном кодексе будет служить мощной антирекламой
российской лесной продукции на мировых рынках. Да
и для рынка лесной продукции внутри страны наличие
привилегированного производителя (получающего лесные
ресурсы по заниженной нерыночной цене и имеющего
возможность использовать дешевую подневольную
рабочую силу), будет служить дестабилизирующим фактором.


Существенное ослабление требований к ведению
хозяйства в защитных лесах (лесах первой группы).
Глава кодекса, посвященная ведению лесного хозяйства
в защитных лесах, подготовлена наиболее плохо. Только
статья, касающаяся ведения хозяйства в особо охраняемых
природных территориях, была приведена до некоторой
степени в соответствие с законодательством об
особо охраняемых природных территориях и приобрела
относительно разумный облик. Практически все остальные
статьи этой главы представляюет собой набор случайных
пунктов, набранных авторами кодекса из разных
источников и плохо соответствующих друг другу и целям
создания конкретных категорий защитности лесов.
Например, в ленточных борах и некоторых других категориях
кодексом запрещаются только рубки обновления
(все остальные мероприятия там разрешены без каких-
либо ограничений). При этом что такое рубки обновления,
кодекс не разъясняет (а правила рубок, разъясняющие
суть этого термина, после принятия кодекса должны
быть разработаны заново). Некоторые запреты хаотически
разбросаны по отдельным категориям защитности
(например, пастьба скота в некоторых категориях разрешается,
в некоторых - запрещается, причем распределение
этого запрета между категориями защитности не
поддается никакому логическому объяснению). Каких-
либо общих требований к ведению хозяйства в защитных
лесах кодексом не предусматривается.



Oiaiuoeo ee iiaue Eaniie eiaaen aicii.iinoe aiaoaoaeunoaa ainoaa.noaa e .eiiaieeia

a oicyenoaaiio. aayoaeuiinou eaniuo i.aai.eyoee?

Одной из основных задач проводимой сейчас административной
реформы является так называемая “дебюрократизация”
хозяйственной деятельности, или уменьшение
возможностей для постоянного вмешательства
государства в деятельность хозяйствующих субъектов.
Необходимость такой дебюрократизации сомнений не вызывает
- слишком большие возможности для вмешательства
чиновников в хозяйственную деятельность лесных
предприятий создают идеальную почву для коррупции,
подавляют экономическую инициативу хозяйственников
и предпринимателей.

Но проект нового Лесного кодекса эту задачу практически
не решает, и вот почему.

Новый кодекс - это в значительной степени декларативный
документ, не определяющий конкретные требования
к системе управления лесами и ведению лесного
хозяйства. Кодекс оставляет обширные возможности для
ведомственного регулирования хозяйственной деятельности.
Так, основные требования к ведению лесного хозяйства
будут задаваться многочисленными техническими
регламентами (правилами рубок, лесоустроительной
инструкцией, санитарными правилами и т.д.). Кодекс вообще
ни в какой мере не определяет требования ни к содержанию
этих технических регламентов, ни к порядку
их разработки - то есть этот вопрос отдается полностью
на откуп чиновникам лесного ведомства, как это было и
при предыдущем кодексе. В таких условиях наиболее вероятно,
что эти технические регламенты окажутся просто
косметически обновленными старыми правилами рубок
- которые как раз и служат основным инструментом подавления
разумной хозяйственной инициативы в лесной
отрасли. Кроме того, расплывчатость и противоречивость
этих правил как раз и создает основу для постоянного
вмешательства чиновников в хозяйственную деятельность
лесных предприятий - поскольку эти правила дают
возможность найти формальное нарушение практически
в любой ситуации. Необходимо отметить, что и разработка
этих технических регламентов на ближайшее время не
планируется - то есть в ближайшие несколько лет после
принятия кодекса лесная отрасль будет жить с новым
кодексом, но по старым правилам (а потом придет время
разработки следующего кодекса - с учетом сложившейся
традиции, вряд ли новый кодекс прослужит больше, чем
пять-шесть лет).

Новый кодекс делает обязательным разделение контрольных
и управленческих функций, но не управленческих
и хозяйственных. То есть государственные органы
управления лесами (входящие в систему Федерального
агентства по лесному хозяйству) на вполне законных
основаниях смогут и в дальнейшем совмещать функции
государственного управления лесным хозяйством и коммерческую
лесозаготовительную деятельность, хотя бы
под видом проведения лесохозяйственных мероприятий.
В этом отношении с принятием нового кодекса ничего не
меняется - государственные организации по-прежнему
смогут быть активными коммерческими лесозаготовителями,
и при этом пользоваться определенными привилегиями
(как и сейчас - заготавливать древесину под
видом ухода за лесом или проведения санитарных рубок
бесплатно). То есть государство по-прежнему будет конкурировать
с негосударственными лесными предприятиями
и за доступ к лесным ресурсам (в этой конкуренции
победителя предсказать не сложно), и за рынки сбыта.

Новый кодекс перекладывает ведение лесного хозяйства
на арендаторов, но право решать, в каких формах и
объемах это хозяйство должно вестись, оставляет за чиновниками.
Кодекс лишь утверждает, что обязанности по
ведению лесного хозяйства и охране лесов будут лежать
на арендаторах (при длительной аренде) и потенциальных
собственниках. Но при этом он не содержит абсолютно
никаких требований, определяющих конкретные действия
арендаторов. То есть решения о том, правильно или
неправильно арендатор ведет лесное хозяйство и охраняет
свои леса, будут принимать чиновники. А поскольку от
этих решений будет зависеть довольно многое (вплоть до
приостановки хозяйственной деятельности), право принимать
такие решения, никак не оговоренные и не ограниченные
кодексом - это мощный стимул к дальнейшему
развитию коррупции и постоянного вмешательства чиновников
в хозяйственную деятельность предприятий.

Oaoie.aneea .aaeaiaiou

В соответствии с проектом нового Лесного кодекса, регулирование
лесохозяйственной деятельности будет осуществляться
на основе технических регламентов. Проект
предусматривает существование технических регламентов,
устанавливающих:

1. Требования к проведению рубок в равнинных лесах
европейской части России, горных лесах Северного
Кавказа, лесах Урала, лесах Западной Сибири, лесах
Восточной Сибири, лесах Дальнего Востока и лесах бассейна
озера Байкал.

2. Требования к проведению заготовки живицы.

3. Требования к проведению заготовки второстепенных
лесных ресурсов (пней, бересты, коры, веточного корма,
хвороста и других материалов).

4. Требования к проведению санитарных рубок.

5. Требования к лесовосстановлению.

6. Требования к лесоразведению.

7. Требования к проведению рубок ухода за лесом.

Что такое технические регламенты, определяется
Федеральным законом “О техническом регулировании”.
В отличие от ранее действовавших лесохозяйственных
нормативов, технические регламенты принимаются
исключительно в целях защиты жизни или здоровья
граждан, имущества физических или юридических лиц,
государственного или муниципального имущества; охраны
окружающей среды, жизни или здоровья животных
и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение
приобретателей. По закону, требования технических
регламентов не могут служить препятствием
осуществлению предпринимательской деятельности в
большей степени, чем это минимально необходимо для
выполнения этих целей. Не включенные в технические
регламенты требования к деятельности, регулируемой
техническими регламентами, не могут носить обязательный
характер.

Закон также устанавливает, что технический регламент,
принимаемый федеральным законом или постановлением
Правительства Российской Федерации, вступает
в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального
опубликования.

Необходимо отметить, что ни один из предусматриваемых
проектом Лесным кодексом технических регламен




тов не предполагается разрабатывать до конца 2006 года,
в соответствии с программой разработки технических
регламентов (распоряжение Правительства РФ № 1421-
р от 6 ноября 2004 г.). Это означает, что новые технические
регламенты, регулирующие лесопользование, могут
вступить в силу не ранее конца 2007 года. До этого времени
в лесном хозяйстве будут действовать старые правила,
наставления и инструкции.

Некоторые вопросы (например, порядок проведения лесоустройства)
и после принятия нового Лесного кодекса
будут регулироваться ведомственными инструкциями,
что прямо предусматривается проектом.

Iiei.aiey ia.aoiaiiai ia.eiaa: i.iaeo oaaa.aeuiiai caeiia

“I aaaaaiee a aaenoaea Eaniiai eiaaena .O”

Положения переходного периода - времени от принятия
нового Лесного кодекса до приведения всей системы управления
лесами в соответствие с ним - будет регулировать
Федеральный закон “О введении в действие Лесного
кодекса РФ”. Этот закон будет определять, на основании
каких норм и правил будет вестись лесное хозяйство до
тех пор, пока не будут разработаны предусмотренные
кодексом технические регламенты, какими правами будут
обладать арендаторы, получившие аренду до выхода
кодекса, какие изменения будут внесены в другие законы
в связи с принятием Лесного кодекса. Ниже приводятся
основные положения проекта этого закона.

Собственность на леса. Федеральная собственность
на земли лесного фонда сохраняется до принятия федеральных
законов, устанавливающих порядок передачи
лесных участков из состава земель лесного фонда в собственность
субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований, граждан и юридических лиц.

Действие правил лесопользования. Проект предусматривает,
что “изданные до введения в действие Лесного
кодекса Российской Федерации нормативные акты по
вопросам, которые согласно Лесному кодексу Российской
Федерации могут регулироваться только техническими
регламентами, действуют впредь до введения в действие
соответствующих технических регламентов”. Из проекта
не ясно, как будут действовать нормативные акты по вопросам,
которые не должны регулироваться техническими
регламентами.

Проведение лесохозяйственных работ. Лесохозяйст-
венные работы до 1 января 2007 года будут проводиться
или на основании договоров, заключаемых органами лесного
хозяйства, или (при отсутствии иных исполнителей)
непосредственно государственными учреждениями, находящимися
в ведении этих органов.

Действие лесорубочных билетов. Лесорубочные билеты,
ордера и лесные билеты, выданные до введения нового
Лесного кодекса, будут действовать до истечения
срока их действия.

Права безвозмездных пользователей. Лесопользова-
тели, заключившие договор безвозмездного пользования
до введения нового кодекса, будут иметь право на заключение
договора аренды с ведением лесного хозяйства на
срок десять лет (без проведения аукциона). Размер арендной
платы будет определяться при этом уже на основании
нового кодекса.

Действие договоров аренды, заключенных до введения
нового Лесного кодекса. Договора аренды участков лесного
фонда, заключенные до введения в действие нового
кодекса, будут действовать до истечения срока действия
выданных на их основании лесорубочных и (или) лесных
билетов.

Права арендаторов, имеющих краткосрочную аренду.
Арендаторы, заключившие до введения кодекса договора
аренды на срок до пяти лет, будут иметь право без аукциона
заключить договор аренды на срок до одного года (без
ведения лесного хозяйства).

Права арендаторов, имеющих долгосрочную аренду.
Арендаторы, заключившие до введения кодекса договора
аренды на срок более пяти лет, будут иметь право без
аукциона заключить договор аренды на срок, оставшийся
до окончания ранее заключенного договора аренды.
Размер арендной платы будет в этом случае, в соответствии
с новым кодексом, будет превышать минимальные
ставки арендной платы на один так называемый “шаг
аукциона” (но не более, чем на 10%).

Проект закона также предусматривает, что новый
Лесной кодекс будет введен в действие со дня его официального
опубликования.



.oi ii.ii naaeaou, .oiau eiaaen noae
aieaa .acoiiui?

После внесения проекта нового Лесного кодекса в
Государственную Думу процесс его разработки вышел на
финишную прямую. Теперь практически не приходится
сомневаться, что новый кодекс будет принят в обозримом
будущем, и общий вид проекта останется более или менее
неизменным (если, конечно, Государственная Дума
не отправит проект на доработку после рассмотрения в
первом чтении - но это маловероятно).

Практически изменить общую структуру и концепцию
данного закона уже невозможно - если, конечно, не случится
чего-то совершенно неожиданного. То, что в ближайшие
годы в России будет лесное законодательство,
неудобное для цивилизованного развития лесной отрасли
и охраны лесов, можно уже воспринимать как почти
свершившийся факт. Но можно попытаться изменить
отдельные его положения - в первую очередь те из них,
которые могут привести к наиболее разрушительным и
необратимым изменениям в российской системе управления
лесами. Если это получится - новый лесной кодекс
все равно будет неудобным и будет тормозить развитие
лесного хозяйства, но он хотя бы не приведет к разрушению
тех достижений, которые в России все-таки имеются.
Чтобы этого добиться, надо направить усилия всего
российского общества, всех заинтересованных лесных
специалистов на устранение самых серьезных недостатков,
имеющихся в проекте кодекса. В первую очередь,
необходимо внесение в проект кодекса следующих изменений.


1. Включение в главу 12 “Ограничения лесопользования
и ведения лесного хозяйства в защитных лесах”
специальной статьи, которая бы устанавливала общие
требования к ведению лесного хозяйства в этих лесах.
Как минимум, необходимо, чтобы для защитных лесов
устанавливались следующие общие ограничения:

- запрет на индивидуальное жилищное строительство,
возведение зданий и сооружений, прокладку дорог без
перевода лесных земель в нелесные в установленном порядке
(как для целей, не связанных с ведением лесного
хозяйства);

- запрет на ведение сплошных рубок в тех случаях, когда
состояние насаждений позволяет проводить постепенные
и выборочные рубки.

2. Исключение из ст. 26 формулировки, которая позволяет
запрещать доступ граждан в леса в неограниченном
перечне случаев (“в иных случаях, когда пребывание
граждан в лесах несовместимо с целями лесопользования
в соответствии с настоящим Кодексом”). Важно, чтобы
доступ граждан в леса мог быть ограничен исключительно
в тех случаях, когда это диктуется требованиями
пожарной безопасности и безопасности при проведении
лесных работ - и ни в каких иных. Наличие неограниченного
перечня оснований для запрета доступа граждан в
леса неизбежно приведет к ущемлению прав граждан,
особенно в густонаселенных районах, где лесные участки
будут сдаваться в аренду компаниям и частным лицам
для использования в рекреационных целях.

3. Включение в проект статьи, которая бы однозначно
устанавливала, какие именно документы будут свидетельствовать
о законности проведения конкретных
рубок. С ликвидацией лесорубочных билетов исчезает
основной документ, на основании которого законность
рубки могла быть проверена непосредственно на месте (в
лесу), и который служил главным подтверждением происхождения
древесины. Для того, чтобы системы отслеживания
происхождения древесины могли существовать
и в дальнейшем, необходимо определить, что придет этим
документам на смену.

4. Включение в проект статьи, которая предусматривала
бы существование государственных органов лесного
хозяйства и органов лесной охраны на уровне административных
районов. Если таковая статья в кодекс
не будет включена, это создаст предпосылки для уничтожения
системы лесхозов и лесничеств уже в самом ближайшем
будущем, практически сразу после принятия
нового Лесного кодекса. Если же она будет включена, то
государственная лесная охрана и местные органы лесного
хозяйства будут сохранены, хотя, скорее всего, и в
измененном виде.

Кроме того, очень важно добиться, чтобы в процессе
доработки проекта Лесного кодекса и закона о его введении
не исчезло требование принятия специального
закона “Об обороте земель лесного фонда”, и чтобы не
появилась возможность начала приватизации лесных
земель непосредственно на основании Лесного кодекса.
Если такое произойдет (а вероятность этого довольно велика),
то приватизация лесов будет практически нерегулируемой
- никаких иных норм, ограничивающих эту
приватизацию, проект не содержит. Кодекс не содержит
также никаких норм, ограничивающих права потенциальных
собственников леса и защищающих права остальных
граждан; поэтому если приватизация начнется
на основании самого кодекса, то она неизбежно примет
наиболее дикий и криминальный характер.



Для того, чтобы как-то повлиять на процесс принятия Лесного кодекса и добиться вышеперечисленных или каких-
либо дополнительных изменений, можно сделать следующее.

1. Написать письма (личные или коллективные) с просьбой о внесении соответствующих изменений в проект Лесного
кодекса руководителям нашего государства, способным оказать личное влияние на процесс разработки кодекса - президенту,
председателям Государственной Думы и Совета Федерации. Вот их адреса:

Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин

103132 Москва, Старая площадь, д.4, Президенту РФ Путину В.В.

103073 Москва, Кремль, Президенту РФ Путину В.В.

Председатель Государственной Думы Борис Вячеславович Грызлов

103265 Москва, Охотный Ряд, 1, Государственная Дума РФ, Грызлову Б.В.

Председатель Совета Федерации Сергей Михайлович Миронов

103462 Москва, Большая Дмитровка, 26, Совет Федерации, Миронову С.М.

2. Написать письмо или обратиться лично (записавшись на прием) к депутату Государственной Думы от вашего
избирательного округа, и попросить, чтобы проект кодекса не принимался во втором и третьем чтениях без внесения
соответствующих поправок (в первом чтении он будет рассматриваться в исходном виде).

3. Предложить главе администрации вашего региона, председателю или кому-либо из депутатов законодательного
собрания инициировать общественные слушанья по проекту нового Лесного кодекса, с тем, чтобы протокол этих общественных
слушаний был направлен в Государственную Думу с копией Президенту.

Работники лесного хозяйства, опасающиеся быть уволенными за эти письма (к сожалению, случаи подобных репрессий
со стороны руководителей встречаются), могут попытаться убедить отправить соответствующее письмо ветеранов
лесного хозяйства, работавших ранее в тех же лесхозах и лесничествах. Кроме того, надо учитывать, что если
сейчас не получится существенно изменить ход лесной реформы в целом, и новый лесной кодекс в частности, то уже
в обозримом будущем от лесхозов и лесничеств может просто ничего не остаться.

Новую информацию о лесной реформе смотрите на сайте www.forestforum.ru