IGPZ_uchebnik_Glinyany_ukr_mova (1)
.pdfпринципу «поділу влади» і механізму «стримувань і противаг») саморегуляцію рівнів влади й окремих її гілок, можливість «переливання» владних повноважень між окремими частинами державного апарату.
Еволюційним політичним процесам США, за всієї їх складності, сприяла й однорідна національна культура, створення якої було визначено з самого початку заданою асиміляцією представників різних націй, відсутністю релігійного конформізму, а також утвердженням загальнонаціональної ідеології буржуазного прагматизму, індивідуалізму, патріотизму з основною ідеєю рівності можливостей кожного в досягненні вершин благополуччя своїми здібностями і працею («велика американська мрія»). Не останню роль в еволюційних процесах політичного розвитку відіграє і могутній економічний потенціал країни, що дає «політичному класу» широкі можливості для соціального маневрування, для проведення соціальних реформ.
Дія всіх цих факторів не применшує значення в історії американської демократії ні організованих форм демократичного руху, ні боротьби американців за свої права, які привели і до запровадження загального виборчого права, і до ліквідації крайніх форм расової дискримінації, і до кардинальних соціальних реформ.
2.1. Поправки до Конституції США. Реформи виборчого права
Конституційне законодавство США останніх семи десятиліть мало зачепило структуру конституційних органів державного апарату та їх компетенцію і стосувалося головним чином одного інституту — президентської влади. Поправки XX (1933 р.), XXII (1951 р.), XXV (1967 р.) визначили зокрема порядок вступу на посаду президента, встановили обмеження часу перебування на посаді президента двома термінами, надали право заміщення посади президента за відповідних обставин віце-президенту.
Більш важливе політичне значення мали реформи у виборчому праві, проведені шляхом прийняття трьох поправок до Конституції: XIX (1920 р.), XXIV (1964 р.), XXVI (1971 р.). Ці поправки сприяли демократизації вкрай різноманітних норм виборчого права, що діють у штатах, яким відводилася основна роль у правовому регулюванні виборів.
Поправкою XIX були надані виборчі права жінкам, Жіноче виборче право дуже довго обмежувалося в США. Перший прорив у цій галузі відбувся в штаті Кентуккі, коли права брати участь у виборах рад шкільних округів було надано незаміжнім жінкам, які володіли власністю, а в 1869 р. у штаті Вайомінг були надані виборчі права жінкам до законодавчого органу.
Поправка XXIV скасувала обмеження виборчих прав на федеральних виборах «у зв'язку з несплатою якого-небудь виборчого або іншого податку». Виборчий податок існував до прийняття поправки в 11 південних штатах і, хоча він був невеликим, позбавляв права голосу близько 10 млн бідняків, в основному негрів. У деяких штатах (Алабама, Міссісіпі та ін.) цей податок мав кумулятивний характер, при якому людина, яка вирішила взяти участь у виборах, мала сплатити податок за всі попередні роки.
У 1965 р. Законом про виборчі права дія поправки була поширена на вибори в штатах, а в 1966 р. Верховний суд визнав, що встановлення податку на виборах у штатах є порушенням конституційного принципу «рівного захисту закону».
Поправка XXVI знизила віковий виборчий ценз на федеральних виборах до 18 років, аналогічні зміни мали місце в усіх штатах.
Прийняті поправки і відповідні закони не змогли, однак, гарантувати важко досяжного (або просто недосяжного) як через об'єктивні, так і суб'єктивні причини загального характеру виборів у США. Так, на виборах до американського Конгресу застосовується мажоритарна система, за якої у кожному окрузі обирається один депутат, причому перемагає «кандидат, я к и й набрав відносну більшість голосів, більше, ніж кожен з його суперників окремо». Ця система приводить до того, що частка місць, отриманих тією чи іншою партією в Конгресі, не відповідає кількості зібраних
440
нею голосів по країні. Недоліки мажоритарної системи поглиблюються так званою електоральною геометрією, за якої «нарізка» нерівних за кількістю жителів виборчих округів часто проводилася з порушенням принципу: рівна кількість депутатів від рівної кількості жителів. Починаючи з 60-х років почала здійснюватися політика скасування електоральної геометрії. У 1962 р. було прийняте рішення Верховного суду (у «справі Бейкера»), у якому підкреслювалося, що виборчі округи мають бути «істотно рівними». Наступний відхіл Вер човного суду Бергера від цієї установки, що допускана відступ від вимоги «одна людина — один голос», сприяв тому, що в конституціях штатів, прийнятих останнім часом, почали закріплюватися норми представництва з урахуванн ям чисельності населення.
У виборчому праві штатів продовжують діяти деякі цензи (незважаючи на скасування найбільш одіозних з них), наприклад, ценз осілості. Для президентських виборів він дорівнює ЗО дням, для інших виборів — залежно від законів відповідних штатів. Самі виборчі кампанії в США всіх рівнів вимагають величезних грошових витрат, що доступно або дуже багатим людям, або тим, хто може розраховувати на фінансову допомогу американських корпорацій і компаній, які головним чином і фінансують президентські виборчі кампанії та вибори до Конгресу. Причому сума грошового забезпечення виборчих кампаній, незважаючи на зусилля уряду обмежити її, зростає щорічно. За останні 20 років на президентських виборах вона зросла щонайменше у 10 разів. Незважаючи на заборону в цей час надавати безпосередню фінансову підтримку корпорацій кандидатам на виборні посади, гроші передаються тому чи іншому кандидату іншими шляхами, через підставних осіб, через Комітети політичних дій (КПД). Після їх появи в 40 -х роках з ініціативи профспілок, коли за Законом Сміта-Конеллі 1943 р. профспілкам було відмовлено в праві вкладати свої кошти в політичні кампанії, у 60 -х роках стали створюватися КПД бізнесу і промисловості. Уже на початку 80-х років загальна кількість КПД досягла 8 тис, з них 1,7 тис. були створені корпораціями.
З метою обмеження величезних виборчих витрат у 1971 р. був виданий закон, який обмежив загальну суму пожертвувань з боку фізичних і юридичних осіб до фонду виборчих кампаній президента і членів Конгресу, але він водночас санкціонував створення КПД, за винятком організацій, що мають контракти з урядом. Поправка, внесена до Закону у 1974 р., вимагає повного розкриття джерел і способів витрати коштів, отриманих на виборчі кампанії.
Тиск, що чиниться на майбутніх конгресменів компаніями — пожертвувачами коштів, змусив узаконити державне фінансування виборчих кампаній. Однак можливість одержання цих коштів доступна не кожному кандидату. Якщо кандидати в президенти двох найбільших політичних партій одержують автоматичне право на субсидії від держави, то незалежні кандидати або кандидати інших партій — тільки за умови одержання не менше 5% голосів всіх учасників попередніх виборів. Претенденту на виборах до Конгресу потрібно також довести, що його підтримають виборці. Аргументом підтримки служать пожертвування принаймні 5 тис. дол. від вкладників, які дають кожний не більше 250 дол. у будь-яких 20 з 50 штатів,
Вибори в Америці не стали справді загальними і через масовий абсентеїзм, що особливо посилився в останні десятиліття. І в президентських виборах, і у виборах до Конгресу беруть участь, як правило, не набагато більше половини всього самодіяльного населення США. Під час президентських виборів 1984 р., наприклад, 60 млн американців, які мали право голосу, не зареєструвалися як виборці. З 115 млн зареєстрованих 23 млн не взяли участі у виборах. Отже, загальний відсоток виборців, які брали участь у виборах, не досяг навіть 53%. За Р. Рейгана проголосувало лише близько 30% американців, які мали право голосу, за його наступни ка Дж. Буша — трохи більше чверті усіх виборців.
Виборчі кампанії США не можуть уникнути і протиправної практики організації наклепницьких кампаній проти конкурента, незаконного фінансування виборчих кампаній,
441
політичного шпигунства та ін. Злочинне використання електронної апаратури для підслуховування в штаб-квартирі демократичної партії (в готелі «Уотергейт»), організоване під час виборчої кампанії з відома президента-республіканця Р. Ніксо-на, призвело до відставки останнього. Про масштаби «брудної політики» і марні спроби дати їй відсіч свідчить, наприклад, те, що в 17 американських штатах законодавчо заборонені «безвідповідальні або навмисне фальшиві твердження» напередодні виборів, у 3 — політичний шантаж, у 9 — поширення «неправдивих заяв» та ін.
Законодавство, спрямоване на викоренення недоліків виборчого права США, за визнанням самих американців, залишалося і залишається дотепер одним із найменш ефективних. Найяскравішим прикладом цього може служити расова дискримінація негрів, національних меншин на виборах, яка тривала понад сто років, навіть після того, як у 1870 р. XV поправкою до Конституції їм були надані виборчі права. В другій половині XX ст. Конгрес США змушений був знову і знову повертатися до питання про створення правових гарантій здійснення цих прав.
2.2. Закон проти расової дискримінації
Практика масового усунення негрів від участі у виборах тривала аж до 50-х років XX ст. Вона досягалася як правовими (цензовими) обмеженнями, що діяли в основному в південних штатах, так і терористичними заходами — судами Лінча, залякуванням тих чорних громадян, які наважувалися голосувати.
Масовий рух протесту чорних американців проти расової дискримінації сприяв прийняттю в 1957 р. Закону про громадянські права, доповненого в 1960 р., який передбачав деяк і правові гарантії забезпечення виборчих прав нефів. З цією метою була створена Комісія з громадянських прав, до компетенції якої належало розслідування випадків позбавлення громадян США права голосу на основі «кольору шкіри, раси, релігії або національного походження» (ця Комісія, яка входить у Виконавче управління президента, діє дотепер і складається з осіб, призначуваних президентом за згодою Сенату). Встановлювалася також судова відповідальність за дискримінаційну виборчу практику. Комісії ставилося в обов'язок «розслідувати, вивчати, збирати інформацію», розглядати заяви громадян у разі відмови їм у виборчих правах. До особливого завдання Комісії належали також вивчення і збір інформації про нормативні акти, що дискримінують чи відмовляють у рівному захисті закону особам з вищевказаних підстав.
Слабка ефективність судових гарантій виборчих прав негрів сприяла радикалізації вимог міцніючого негритянського руху протесту кінця 50-х — початку 60-х років. Якщо в 50-х роках однією з найголовніших вимог залишалося скасування расової сегрегації (початок формальної заборони якої був покладений рішенням Верховного суду 1954 р. у «справі Брауна», який визнавав неконституційною практику сегрегації в школах), то в 60-х — вимога політичної рівності і вирішення соціально-економічних проблем.
2.3. Закон про громадянські права
1963 р. прийнято вважати початком «негритянської революції» у США, яка проходила не тільки у формі демонстрацій і рухів протесту, а й у формі стихійних бунтів у гетто великих міст. Під натиском потужного виступу негрів у 1964 р. був прийнятий Закон про громадянські права, який формально ліквідував дискримінацію негрів у всіх сферах економічного і політичного життя, у школах, громадських місцях тощо. Зокрема закон визнавав протиправною дискримінаційну практику підприємців у разі відмови від найму, звільнення, обмеження статусу працівника «на підставі раси, кольору шкіри, віросповідання, статі і національної приналежності», а також у випадку відмови в «підготовці і перепідготовці за програмою учнівства». Закон вимагав застосування однакових норм і процедур до усіх виборців у межах тієї чи іншої адміністративнотериторіальної одиниці. Ним частково обмежувалося застосування цензу грамотності,який усуває від
участі у виборах в основному негритянське населення. Міністру юстиції надавалося право
442
призначати федеральних інспекторів (маршалів) у ті місця, звідки надходили скарги про дискримінацію на виборах.
Характерною ознакою Закону 1964 р. було те, що він зачіпав і проблему рівних прав американців на працю. З цією метою була створена особлива Комісія сприяння рівній зайнятості, що, однак, не змогла вирішити цю проблему, оскільки дія Закону не поширювалася на працівників дрібних підприємств, з кількістю зайнятих менше 15 осіб. Якщо працівник звертався до Комісії сприяння рівній зайнятості або до суду, підприємець міг завжди послатися на його низьку кваліфікацію.
2.4.Закон про виборчі права
В1965 р. як новий радикальний захід був прийнятий Закон про виборчі права, відповідно до якого застосування спеціальних перевірок (тестів), які відсівають виборців, могло бути призупинене в будь-якому штаті, якщо вони, на думку суду, могли призвести до обмеження виборчих прав громадян на підставі «расової приналежності чи кольору шкіри». Федеральному уряду було дозволено направляти своїх реєстраторів у штати і виборчі округи, на яких покладалася відповідальність за виправлення виборчих списків, складених у порушення закону. Ці контрольні акції, однак, мали проводитися не повсюдно, а вибірково, і до 1967 р., наприклад, не пров одилися
втаких расистських штатах, як Джорджія, у ряді графств Міссісіпі й Алабами. Крім того, навіть у випадку явної дискримінації в штатах, де зареєструвалося 50% виборців, федеральні повноваження не могли бути застосовані.
Незважаючи на свою неповноту, казуїстичні перепони, які заважали дієвому викорененню дискримінації, Закон 1965 р., як і попереднє законодавство, мав, безперечно, позитивний ефект. Наприклад, рівень зареєстрованих молодих виборців у штаті Міссісіпі за 10 років після прийняття Закону зріс з 5 до 70%. Він поклав початок масової реєстрації негрів як виборців, сприяв зростанню їх політичної свідомості, підготувавши тим самим умови для подальшого розвитку антирасистської боротьби.
У 1968 р., після вбивства расистами негритянського лідера М. Л. Кінга, з ім'ям якого була пов'язана ціла епоха у визвольному русі американських чорношкірих, у країні відбулося 930 виступів негрів. На початку 70-х років до Закону про виборчі права 1965 р. було внесено ряд нових положень, зокрема, тимчасова заборона використовувати тести грамотності й інші дискримінаційні випробовування чорних американців стала діяти постійно.
Розширення виборчих, громадянських прав, ставши загальною тенденцією розвитку американської демократії в XX ст., відбувається однак повільно і суперечливо. Порівняно з 1970 р., наприклад, у 1987 р. більш ніж у чотири рази збільшилася кількість чорних американців, які обіймають виборні посади в Америці, але це лише 1,3% усіх виборних посадових осіб країни, хоча негри становлять 11% серед американців, наділених виборчими правами.
Конгрес ще в 1988 р. констатував, що дискримінація виборчих прав національних меншин набула великого поширення. Тому він заборонив проведення виборів лише англійською мовою, якщо понад 5% громадян будь-якої політико-адміністративної одиниці, регіону є представниками меншин. Конгрес зобов'язав суд призначати федеральних інспекторів, якщо надійшла скарга від 20 або більше осіб, з метою підготовки списків осіб, які мають право голосувати на федеральних чи місцевих виборах. Передбачалося призначення й інших посадових осіб на прохання Генерального аторнея для перевірки ходу голосування, підрахунку голосів та ін. Йому ж надавалося право пред'являти позови для надання допомоги громадянам «у разі їх примушення з метою сплати виборчого податку». Кримінальне покарання загрожувало й тим, хто залякував виборців і погрожував їм, давав неправдиві відомості на виборах тощо.
Верховний суд в останні десятиліття розглянув не один десяток справ, пов'язаних прямо або побічно з порушенням громадянських прав, постанови щодо яких мали суперечливий характер.
443
Якщо на початку 60-х років Верховний суд Уоррена активно провадив у життя ідею рівності під час розгляду справ про расову дискримінацію, то вже в 1976 р. Верховним судом Бергера була визнана правомірність використання расистських кваліфікаційних тестів у разі відмови в роботі неграм, якщо не були надані докази «расових дискримінаційних цілей» у самій системі найму на роботу. У 1989 р. Верховний суд (у справі компанії «Кросон») з посиланням на необхідність «зрівняння білих у правах з чорними» фактично перекреслив дію законів, прийнятих за Програмою позитивних дій у 70-х роках, які передбачали надання певних пільг при прийомі на роботу неграм,
іспаномовним і американцям азіатською походження. До початку 1989 р. безробітні становили 4,6% серед білих і 11,6% серед чорних американців.
У жовтні 1990 р. президент Буш наклав вето на законопроект про громадянські права, схвалений перед ним більшістю голосів в обох палатах Конгресу. Законопроект перелдбачав значне посилення федерального захисту американців з числа національних меншин і жінок від дискримінації при наймі на роботу. Передбачалася, зокрема, грошова компенсація підприємців особам, які постраждали від дискримінації. Законопрект був безпосередньо спрямований на скасування шести прийнятих раніше постанов Верховного суду США, що були розцінені як підрив громадянських прав осіб, які зазнали дискримінації через колір шкіри, релігійні переконання, стать чи національність. При повторному розгляді законопроекту в Конгресі В І Н не одержав необхідних 2/3 голосів.
3. Еволюція американського федералізму
Боротьба тенденцій централізації і децентралізації в умовах чіткого конституційного розмежування компетенції федерації та її суб'єктів — штатів не слабшала в історії США. Ця боротьба протягом більш ніж двовікової історії розвитку американського федералізму велася головним чином навколо проблеми взаємовідносин, розмежування компетенції між федеральними органами й органами окремих штатів. Ті зміни, що відбували ся в цій сфері, діставали вияв головним чином у рішеннях Верховного суду, який фіксував їх з урахуванням потреб часу, політичної доцільності, розстановки соціально-політичних сил у країні.
Підсумком громадянської війни 60-х років ХІ Х ст. стала доктрина «вічного союзу», визнання США як єдиної держави, створеної з волі всього американського народу, що виключає право будь-якого штату на сецесію і на відмову визнавати дії федерального Конгресу неконституційними.
Після громадянської війни першою постала проблема створення єдиного економічного простору (до 1877 р. штати, незважаючи на заборону, мали навіть власні гроші). Спір між федерацією та її суб'єктами почав зосереджуватися на інтерпретації одного з положень Конституції (ст. 1, розд. 8) про право федерального Конгресу регулювати торгівлю між штатами. Виникла доктрина «двостороннього федералізму», яка виходила з тог о.
що сфери діяльності національного уряду штатів повинні бути розмежовані, але торгівля між штатами має регулюватися відповідно до Конституції федеральним Конгресом і тільки всередині штатів — штатами. Широке тлумачення цієї доктрини дало можливість центру регулювати майже всі питання, пов'язані з комерційною діяльністю, які так чи інакше виходять за межі штату.
Тенденція централізації «по вертикалі», перетікання повноважень від штатів до центру найбільш яскраво виявилась у період «нового курсу» Рузвельта, в умовах концентрації коштів для виходу з кризи, здійснення федеральних економічних і соціальних програм, значного посилення влади президента, зростання кількості численних федеральних регулюючих відомств. Вона зберігалася і після 30-х років, коли Верховний суд не стільки з'ясовував відносини федерації і штатів, скільки обґрунтовував політичну лінію їх співробітництва з метою вирішення загальних соціально-економічних завдань. Це дозволило федеральній владі регулювати багато напрямів
444
економічної діяльності в країні. У результаті до 40-х років не тільки сільське господарство, а й промисловість опинилися у віданні федеральної влади, що і було підтримано в ріш енні Верховного суду 1942 р., який встановив загальне правило, що Конгрес може прийняти закон, конституційність якого не може бути піддана сумніву, якщо він стосується регулювання майже будь-якого типу економічної діяльності, у будь-якому районі країни.
Посилення контролю з боку федерації над штатами відбувалося і за рахунок збільшення їх фінансової залежності від центру. Якщо до XX ст. федеральні субсидії штатам, місцевим органам були невеликими і нечисленними, то потім їх масштаби почали різко збільшувати ся. З 1960 р. федеральна допомога штатам подвоювалася кожні п'ять років. У 1980 р. вона досягла 28% витрат у штатах. Величезні кошти йшли на здійснення 400 федеральних програм, серед яких найбільшими були соціальні програми допомоги сім'ям з низьким рівнем доходів, безробітним, багатодітним матерям і сім'ям з дітьми-ін-валідами, будівництва дешевого житла, допомоги охороні здоров'я та ін. Потім на перший план почали виходити загально-федеральні програми боротьби зі злочинністю, охорони навколишнього середовища тощо. Та обставина, що з 60-х років уже половина усіх федеральних субсидій почала витрачатися на вищевказані цілі, була пов'язана не тільки з кардинальною зміною пріоритетів федеральної політики, а й із формуванням нового порядку видачі субсидій. Якщо до 60-х років вони видавалися на запит штатів і за їх участі, то потім федеральний уряд почав в меншій мірі керуватися вимогами штатів і в більшій тим, що він вважав сферою загальнонаціональних інтересів. Маючи на меті ці інтереси, федеральний уряд міг навіть через голову штатів направляти субсидії в розпорядження окремих міст або районів. Зростання обсягу федеральної допомоги, а також зміна порядку її надходження набули для штатів у 70-х роках такого значення, що виникли побоювання, що Вашингтон «прибирає до рук» місцеве управління. Цьому сприяли і встановлені доктрини «таких, що маються на увазі» чи «іманентно властивих» федеральному Конгресу законодавчих прав, які давали йому право втручатися в законодавчі повноваження штатів.
Політика надмірної централізації не могла не наштовхнутися на перешкоди з боку штатів. Одержала поширення практика резолюцій місцевих легіслатур про «вторгнення федерації до сфери правової компетенції штатів». Під впливом зростання антивоєнних настроїв (проти війни у В'єтнамі) почали прийматися закони, що розходяться з офіційною політичною лінією Вашингтона. У штаті Массачусетс, наприклад, у 1970 р. був прийнятий закон, який звільняв громадян штату від відповідальності за ухилення від участі у війні на тій підставі, що рішення про її початок не було прийнято Конгресом. Під гаслами «суверенітету штатів» виступали і реакційні регіональні сили, супротивники федеральних соціальних програм.
Непомірний тягар дотацій змушував і національний уряд шукати шляхи його полегшення. Змінювалися форми дотацій. Вони йшли у вигляді звільнення штатів від податків, об'єднаних грантів, сума яких залежала від розмірів грошової участі у здійсненні федеральних програм самого штату або місцевої влади та ін. Але при цьому федеральний уряд не припиняв уводити все нові формальні обмеження для використання на місцях дотаційних коштів.
Спроби Р. Ніксона в 1979 р. передати штатам відповідно до політики «нового федералізму» більше повноважень у питаннях створення, управління і фінансування програм не дали очікуваних результатів. Рішучий наступ на надмірну централізацію почала у 80-х роках республіканська адміністрація на чолі з Р. Рейганом, яка діяла під гаслами «пошуків життєздатного партнерства», «повернення штатам функцій, які вони можуть здій-нювати краще».
Новий план Р. Рейгана щодо вдосконалення міжурядових відносин був інкорпорований у загальну стратегічну лінію оздоровлення економіки і передбачав такі цілі: а) зменшення впливу федеральних органів на місцеві справи на основі посилення довіри до місцевої влади; б) заміну цільових федеральних субсидій «блоковими», які виділялися на ряд програм кільком штатам; в)
445
поетапну передачу штатам відповідальності за фінансування багатьох програм разом з передачею їм певних фінансових коштів, податкових надходжень з відповідним скороченням статей федерального бюджету, спрямованих на фінансування соціальних програм.
У здійсненні політики «нового федералізму» Р. Рейган анулював низку програм, таких, як Корпус із працевлаштування молоді і створення державних робочих місць, Комісію з регіонального розвитку тощо, залишивши, однак, гранти на міський розвиток, на будівництво муніципальних багатоквартирних будинків та ін. Федеральні суди сприяли в цей час розвитку уніфікованих стандартів і вимог, які висувалися до штатів, що бажають одержати державні субсидії.
Політика «нового федералізму» не змінила, однак, кардинально відносин центру і штатів. І нині федеральний уряд відіграє головну роль у здійсненні соціальних програм. Крім того, він через зміну умов набув ряду напрямів діяльності, раніше йому не властивих, наприклад, боротьба зі злочинністю (яка усе більше має не тільки міжрегіональний, а й міжнародний характер), розвиток загальноосвітньої системи освіти (про що свідчить, зокрема, створення в 1979 р. Федерального міністерства освіти) тощо. Але ця політика сприяла досягненню більшого взаєморозуміння, більшої участі місцевих органів у вирішенні загальнонаціональних соціальних завдань, у здійсненні соціальних програм.
Американський федералізм, пройшовши через усі труднощі і катаклізми під час пошуку ефективної взаємодії шляхів легітимного зняття напруги, яка природно виникає між владними органами всіх рівнів, нині постає у формі «кооперативного федералізму», що виходить із прагматичних принципів «корисності і вигоди» для країни і виключає непримиренне «перетягування» каната» у боротьбі за владу.
4.Зростання бюрократичного апарату
XXст. у США характеризується значним зростанням бюрократичного апарату, величезної мережі органів виконавчої влади: департаментів, незалежних відомств, урядових корпорацій, комітетів, комісій, які безпосередньо входять до системи адміністративних установ, очолюваних президентом і урядом, тобто виконавчих органів, наділених владними повноваженнями, що мають право виносити рішення стосовно прав і обов'язків приватних осіб, або не входять до неї.
Адміністративним, регулюючим відомствам, на відміну від інших державних установ, не тільки надане право приймати нормативні акти (приписи), які роз'яснюють, доповнюють або інтерпретують відповідні закони, а й стежити за їх дотриманням. У світлі цього легко уявити величезну кількість таких актів, стандартів, нормативів, чинних у країні. Так, Комісія з цінних паперів і бірж має широкі повноваження з видання приписів стосовно діяльності фондових бірж, Міністерство праці візначає мінімум заробітної плати для працівників та службовців урядових закладів, Міжштатна торговельна комісія встановлює деякі тарифи та ін.
Апарат вищих органів виконавчої влади формується президентом спільно з Конгресом. Президент проводить реорганізацію федеральних установ та відомств і здійснює загальне керівництво їх діяльністю.
Право періодичної реорганізації федерального апарату виконавчої влади на основі так званих «реорганізаційних планів» надається президенту спеціальними законами Конгресу. Перший таки й Закон Оувермена був прийнятий Конгресом у 1918 р. і надав В. Вільсону право реорганізувати адміністративний апарат для виконання військових завдань. У подальшому реорганізаційні плани здійснювалися і Гувером, і Рузвельтом, і Труменом, і іншими президентами в зв'язку зі зміною завдань, які стоять перед країною. Склад, структура органів виконавчої влади, пов'язаних між собою найскладнішими відносинами залежності і напівзалежності, непостійні.
Відкривають список федеральних адміністративних установ міністерства (департаменти в США). З цього списку виключаються як не адміністративні Міністерство закордонних справ
446
(Держдепартамент), що здійснює зовнішньополітичні функції, і військові департаменти: армії, військово-морського флоту і військово-повітряних сил. Непостійний і Кабінет міністрів при президенті, він визначається законом або звичаєм. Так, створений ще в 1862 р. Департамент внутрішніх справ увійшов до Кабінету міністрів тільки в 1889 р.
За даними 1993 р., загальна кількість зайнятих в американських федеральних органах влади (усіх трьох її гілок) становить
З млн 115 тис. 46 чоловік, з них найбільше — в органах виконавчої влади — 3 млн 48 тис. 143 чоловіки. Водночас кілька мільйонів чоловік не значаться у федеральних відомствах, але вони працюють в них, одержуючи заробітну плату за грантами і контрактами.
Кардинальні зміни у внутрішній політиці, зміни національних пріоритетів або проблем, що виникають перед країною, вимагають створення нових міністерств і відомств. Так, слідом за створенням Міжштатної комісії з торгівлі, у 1903 р. було створене Міністерство торгівлі. Нова соціальна політика В. Вільсона привела до створення в 1913 р. Міністерства праці. За Трумена відповідно до реорганізаційного плану 1953 р. було створене Міністерство охорони здоров'я, освіти і добробуту, реформоване в 1979 р., у результаті чого з'явилися два міністерства: Міністерство охорони здоров'я і соціальних служб і Міністерство освіти. Міністерство житлового будівництва і міського розвитку, створене в 1965 р., а також Міністерство транспорту, створене в 1966 р., виникли в зв'язку з програмою «боротьби з бідністю» Л. Джонсона, складовою якої було будівництво дешевого житла тощо. Енергетична криза 70-х років змусила створити в 1977 р. спеціальне Міністерство енергетики, незважаючи на те, що в цей час вже існувала Федеральна комісія з енергетики.
Специфічним утворенням адміністративної системи США, пов'язаним із закономірною у будь-якому працюючому федеральному апараті напругою, що виникає між органами федерації і її суб'єктів, а також із зіткненням інтересів законодавчої і виконавчої влади, стала система численних незалежних відомств (агентств), які, володіючи правами адміністративних установ, наділених нормотворчими і квазісудовими повноваженнями, організаційно відокремлені від міністерств і користуються певною самостійністю навіть стосовно президента.
Незалежне відомство очолюється, як правило, колегіальним органом, главу якого призначає президент, але термін повноважень керівництва незалежного відомства перевищує термін повноважень самого президента; воно також періодично, не повністю, оновлюється, щоб зберігати певну наступність і незалежність.
Будучи формально підпорядкованим Конгресу, незалежне відомство не виключається і з -під контролю президента, головним чином через Адміністративно-бюджетне управління Виконавчого управління президента, коли йдеться про їхні бюджетно-фінансові запити. Велика кількість таких відомств виникла в період «нового курсу», коли вони створювалися без достатнього узгодження і чіткої системи на основі потоку законодавчих актів, які визначали їхній склад, компетенцію, сфери діяльності та ін.
Відповідно до роду своєї діяльності незалежні відомства (на цей час їх створено близько 100) поділяються на політичні, економічні і соціальні. До перших належать такі важливі політичні утворення, як Комісія з громадянських прав і Федеральна комісія по виборах, до других — Федеральна резервна система, Комісія з цінних паперів і біржових операцій. Федеральна корпорація страхування вкладів, Експортно-імпортний банк тощо, до третіх — Національна рада з трудових відносин, Комісія із забезпечення рівних можливостей для працевлаштування та ін.
Схожими з незалежними агентствами за своїм правовим статусом адміністративними утвореннями є урядові корпорації, які діють у господарському обіг у як приватні корпорації, але такі, що перебувають під безпосереднім контролем уряду, оскільки власність цих корпорацій є
447
державною. Урядові корпорації пов'язані з виконанням тих чи інших урядових завдань, як, наприклад, Корпорація з гарантування пенсійного забезпечення.
Найважливішою ланкою системи органів виконавчої влади є Виконавче управління президента (ВУП). Не передбачене Конституцією ВУП створювалося виконавчим наказом Ф. Рузвельта спочатку з невеликою кількістю співробітників як інформаційно-координуючий орган президентської влади для посилення взаємодії між окремими ланками адміністративного апарату, який розрісся в 30-х роках. Воно складалося тоді з апарату Білого дому, Бюджетного бюро (що раніше було включене до структури Міністерства фінансів), Ради з планування національних ресурсів і двох управлінь — з кадрової політики і з урядових звітів. У разі виникнення надзвичайної обстановки передбачалося створення Управління з надзвичайних ситуацій (УНС).
Незмінною складовою ВУП з моменту його створення залишається апарат Білого дому, що налічує близько 90 чоловік, котрі перебувають на штатних посадах, серед яких головні посади обіймають Головний радник, прес-секретар і секретар по зв'язках із громадськістю. Цей апарат відповідає за зв'язок президента з Конгресом, главами міністерств і відомств, із засобами масової інформації тощо.
Спрямований вплив на засоби масової інформації з метою «належного висвітлення зовнішньої і внутрішньої політики США» є одним із завдань апарату Білого дому. На початку 1985 р. в рамках ВУП була створена спеціальна інформаційна служба новин Білого дому, яка складалася лише з урядових чиновників. Вона часто є єдиним джерелом інформації про політику Вашингтона. Білий дім здійснює загальне керівництво і гігантською машиною зовнішньополітичної пропаганди, основною ланкою якої є інформаційне агентство США (ЮС1Н).
Разом з розширенням президентських повноважень у зв'язку з ускладненням завдань, які стояли перед адміністрацією, зростали роль і значення ВУП у питаннях не тільки координації діяльності адміністративного апарату, а й вироблення національної політики, у прийнятті найважливіших політичних рішень, що, у свою чергу, викликало необхідність його структурної перебудови, збільшення чисельності апарату і розмірів асигнувань на його утримання.
Важливі зміни в структурі і функціях ВУП відбулися в роки Другої світової війни. Поряд із збільшенням чисельності апарату Білого дому, Ради з планування національних ресурсів і Бюджетного управління, замість двох старих управлінь — з кадрової політики й урядових звітів — були створені на постійній основі Управління з надзвичайних ситуацій (УНС) і Управління економічних стабілізацій (УЕС). На ці два управління, покликані не тільки розробляти, а й реалізовувати президентські, внутрішньо і зовнішньополітичні програми, і перемістився в цей час центр ваги з бюджетно-адміністративних підрозділів ВУП.
У межах УНС особливе місце став посідати відділ військової допомоги союзникам США, перетворений у 1941 р. на Управління з ленд-лізу, а в 1943 р. — на Управління із зовнішньої економіки на чолі з помічником президента, який виконував роль головного координатора різних відомств з надання військової допомоги союзникам США, відбудовних робіт тощо. До УЕС, що відіграло вирішальну роль в організації військового виробництва, стікалася вся інформація про військову продукцію, що випускається, про запаси сировинних ресурсів, про втрати збройних сил США і усіх воюючих країн, про закупівлі озброєння. Особливе стратегічне значення співробітництва США з країнами Латинської Америки спонукало створити в рамках УНС в 1941 р. спеціальний відділ міжамериканських справ, зайнятий розробкою військово-економічної та ідеологічної політики, проваджуваної в цьому регіоні.
Після війни ВУП почало не тільки відігравати визначальну роль у при йнятті найважливіших політичних рішень, а й виконувати роль своєрідного вищого арбітра в сфері виконавчої
влади,
448
Переміщення центру ваги в прийнятті політичних рішень і програм з міністерств до ВУП не було гладким і не могл о бути таким при дії механізму «стримувань і противаг», що забезпечували певний баланс, рівновагу політичних сил. Як і у випадку з марною спробою Ф. Рузвельта реформувати Верховний суд, йому не вдалося в роки війни за прикладом Великобританії створити певний президентський «військовий кабінет», до якого мали увійти військові міністри, представники Комітету начальників штатів та ін.
Невдалою в цей час через опір військових і ФБР виявилася і спроба Ф. Рузвельта централізувати в рамках ВУП усю розвідувальну діяльність. Але відповідна підготовча робота в цьому напрямі була проведена. Оскільки Комітет начальників штабів, якому було передано в роки війни керівництво всіма операціями органів політичної і військової розвідки, не справлявся зі своїми завданнями, у рамках Бюджетного управління було створене Управління координації інформації (УКІ), а в складі УНС сформоване Управління військової інформації.
Лише в умовах початку «холодної війни» у 1947 р. був прийнятий Закон про національну безпеку, на підставі якого був створений могутній підрозділ у рамках ВУП — Національна рада безпеки (НРБ) з підпорядкованим йому органом — Центральним розвідувальним управлінням (ЦРУ), очолюваним директором, який призначався президентом «за порадою і згодою Сенату» з діючих офіцерів збройних сил або цивільних осіб.
ЦРУ, як зазначається в Законі, не підлягало «військовому чи будь-якому іншому нагляду, контролю або будь-яким іншим обмеженням» з боку військових департаментів. Його обов'язком було «давати поради» НРБ з питань, що стосуються розвідувальної діяльності, «складати рекомендації» президенту з питань «координації розвідувальної діяльності департаментів і відомств уряду» та ін. При цьому прямо встановлювалося, що на директора ЦРУ покладається відповідальність за «захист джерел інформації і методів її одержання від неправомірного (неуповноваженого) розсекречення (оголошення)», що робило його фактично безконтрольним.
Поряд зі створенням НРБ іншим важливим доповненням ВУП після Другої світової війни стало створення в 1946 р. вищевказаної Ради економічних консультантів і в 1963 р. Управління представників США на торгових переговорах, що дало змогу значно розширити повноваження президента й у сфері зовнішньоекономічної діяльності.
Певні недоліки в апараті ВУП, пов'язані з виникненням НРБ і закріпленням за нею тільки сфери зовнішньої політики, пряма заборона ЦРУ «спостерігати за виконанням законів внутрішньої безпеки», що обмежує компетенцію ФБР, були усунені створенням у 1970 р. в його рамках Ради з питань внутрішньої політики, до складу якої увійшли відомі аналітики, покликані розробляти «поради президенту» щодо внутрішньополітичних проблем.
Багато рекомендацій цієї Ради, так само як і рекомендації Ради економічних консультантів, втілювалися в щорічних посланнях президента Конгресу «Про становище в країні». Цей підрозді л ВУП особливо часто перебудовувався. У результаті нової реорганізації ВУП при Дж. Картері в 1971 р. був створений Штаб внутрішньої політики. Р. Рейган перетворив його в 1981 р. на Управління з розробки політики (УРП).
Але за дедалі зростаючого значення цих підрозділів ВУП вирішальна роль у визначенні внутрішньої політики залишалася за його Адміністративно-бюджетним управлінням (АБУ), яке замінило Бюджетне бюро, що діяло раніше. До функцій АБУ, що є «очима і вухами президента», належить збір і аналіз даних для складання і контролю за виконанням щорічного бюджету, вивчення діяльності органів виконавчої влади, розробка планів їх реорганізації, ревізія бюджетних пропозицій урядових відомств тощо. Будь-яка пропозиція відомств щодо зміни діючих державних програм в галузі економіки, соціальної політики, військового будівництва, охорони навколишнього середовища та ін., перш ніж потрапити до Конгресу, вимагає схвалення АБУ, яке відіграє роль законодавчого фільтра президента. Приймаючи найважливіші політичні рішення,
449