Лекция 7 Основы административ.права

Общегосударственная политика исполнительной власти в областях, районах, городах, районах городов осуществляется ее местными органами, возглавляемыми акимами (статья 87 Конституции Республики Казахстан); отделами, управлениями и другими подразделениями и службами. Эта политика проводится в сочетании с интересами и потребностями соответствующих административно-территориальных единиц.

Субъектами административного права являются также предприятия и учреждения.

К предприятиям относятся организации, осуществляющие как основную хозяйственно-коммерческую деятельность, главная цель которой - получение прибыли.

В отличие от предприятий учреждения выполняют функции в административно-политической, научной, культурно-социальной и других сферах без получения прибыли, а хозяйственно-коммерческая деятельность для них не характерна и может быть только вспомогательной. Это основные признаки, которые разграничивают предприятия и учреждения как субъекты административного права.

Нормативно-правовой основой деятельности предприятий и учреждений являются Гражданский кодекс Республики Казахстан, законодательные и подзаконные акты.

Функционирование любой ветви власти, в том числе исполнительной, во многом определяется применением методов управления.

Методы управления — это способы (приемы):

1) организации деятельности субъекта административного права;

2) решения конкретных вопросов, возникающих в процессе управления;

3) воздействия на волю управляемых.

Конкретные вопросы в процессе управления могут решаться единолично (министром, председателем агентства), коллегиально (на коллегии, научно-методическом совете) или совместно (с участием двух или нескольких министерств, агентств и т.д.). Решения эти оформляются в виде документов — постановлений, приказов, инструкций.

Органы исполнительной власти при реализации политических, социально-экономических и других интересов и потребностей общества и граждан используют административно-правовые методы - субординации и координации.

Выделяются следующие основные черты метода субординации:

• прямое воздействие на управляемых путем установления их прав и обязанностей;

• односторонний выбор органом управления способа решения стоящей задачи или конкретного варианта поведения путем определения заданий, порядка и сроков их выполнения, использования ресурсов и регламента условий работы;

• юридически обязательный характер актов управления, неисполнение которых может повлечь за собой меры административного воздействия;

• защита прав физических и юридических лиц в порядке, установленном законом.

Таким образом, основу метода составляют властный характер юридического воздействия и государственный авторитет, социальную опору которого образуют публичные интересы.

Метод координации проявляется в обеспечении согласованного взаимодействия центральных исполнительных органов, руководителей и должностных лиц в решении управленческих задач. Безусловно, необходимо иметь в виду, что подобная координация осуществляется между органами, службами, должностными лицами, обладающими властными полномочиями и неподвластными друг другу.

4. Юридическая ответственность, в том числе и административная, является реакцией государства на правонарушение и состоит в обязанности претерпевания правонарушителем известных лишений, выражающих наступивший для него правовой урон.

Совершение административных правонарушений влечет применение к виновным мер государственного принуждения в виде административной ответственности (взысканий), налагаемых полномочными органами государства.

Устанавливать административную ответственность могут Парламент, Президент, правительство. Принимать решения в пределах, определяемых законодательством и предусматривающих административную ответственность, вправе также и местные представительные и исполнительные органы государства. Так, например местные представительные органы - маслихаты вправе принимать обязательные правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность по следующим вопросам:

• застройка территории населенных пунктов;

• охрана и содержание земель, лесов, водных ресурсов, уникальных объектов природы, а также памятников истории и культуры;

• торговля в общественных местах;

• общественный порядок, пожарная и дорожная безопасность;

• безопасность на водах;

• пользование общественным транспортом; парковка автотранспорта и иные.

Указанные правила вступают в законную силу не менее чем через две недели после их обнародования, за исключением правил по борьбе со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями, которые исполняются незамедлительно. Соблюдение указанных общеобязательных правил контролируется маслихатом, акимами.

Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим административную ответственность, является Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (КоАП). В Общей части кодекса изложены основные положения института административной ответственности, в Особенной — дается классификация административных правонарушений с указанием конкретных видов административных взысканий за их совершение.

Следует также отметить, что ответственность за административные правонарушения наступает в соответствии с законодательством, действующим во время и по месту совершения правонарушений.

Административная ответственность — это особый вид юридической ответственности, которая выражается в применении административных взысканий за административное правонарушение уполномоченным на то органом или должностным лицом в порядке, установленном административным законодательством.

Административная ответственность, как и иные виды юридической ответственности (уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная), обладает следующими признаками:

• является средством охраны (Правопорядка;

• нормативно определена и состоит в применении, реализации санкций правовых норм;

• является последствием совершенного правонарушения;

• связана с принуждением, с отрицательными для правонарушителя последствиями;

• реализуется в соответствующих процессуальных формах.

Вместе с тем административную ответственность отличают от других видов юридической ответственности свои специфические признаки.

Так, в отличие от уголовной ответственности она может применяться как судом, так и другими уполномоченными органами государства; не влечет судимости; различны также сроки давности и процессуальные правила.

При административной ответственности не является необходимым признаком материальный ущерб, который прежде всего учитывается при гражданско-правовой ответственности.

Если дисциплинарная ответственность налагается на правонарушителя в порядке служебной подчиненности, то при административной такая подчиненность исключается. Административная ответственность установлена для всех граждан, независимо от места их работы. Субъектом административного правонарушения может быть физическое или юридическое лицо, у которого нет устойчивых организационных связей с субъектом принуждения.

Административное правонарушение — противоправное, общественно опасное, виновное действие либо бездействие, нарушающее общеобязательные административно-правовые нормы и влекущее ответственность в виде административных взысканий.

Административное правонарушение является актом волевого поведения — деянием — и заключает в себе два аспекта поведения: действие или бездействие. Действием является активное невыполнение обязанности, законного требования, а также нарушение запрета (например, потрава посевов, порча или уничтожение урожая сельскохозяйственных культур, незаконный посев или выращивание масличного мака или конопли). Бездействие есть пассивное невыполнение обязанности (например, отказ от проведения государственных статистических наблюдений, невыполнение требований по захоронению отходов производства и сброса сточных вод).

Совершение административного правонарушения является фактическим основанием административной ответственности, применения к лицу административного взыскания (нормативное основание — правовые нормы, в соответствии с которыми устанавливается и применяется административная ответственность).

К признакам административного правонарушения относятся:

1) противоправность;

2) виновность;

3) массовость;

4) административная наказуемость;

5) общественная опасность.

Противоправность заключается в совершении деяния, нарушающего нормы права. Административное правонарушение может нарушать нормы не только административного, но и ряда других отраслей права. Круг общественных отношений, закрепленных административно-регулятивными нормами, не совпадает с кругом общественных отношений, охраняемых мерами административной ответственности. Кроме административного, это могут быть нормы трудового, гражданского, финансового права.

Виновность любого деяния означает, что оно совершено умышленно или по неосторожности. Наличие вины — обязательный признак административного правонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, но форма вины не имеет квалифицирующего значения. Она учитывается практически в тех случаях, когда административная ответственность за совершение определенного правонарушения выражена в относительно определенной санкции, например, штраф в сумме до пяти минимальных размеров заработной платы.

В случаях, когда распространенность, массовость совершения тех или иных деяний представляет угрозу нанесения ущерба общественным отношениям, законодатель вынужден придать этим отношениям статус охраняемых, закрепить законодательно правило поведения и установить ответственность за его нарушение. В этом заключается массовость административного правонарушения.

Административная наказуемость означает, что административным правонарушением признается только то деяние, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Административные правонарушения, как и преступления, являются общественно опасными, различаясь лишь по степени. Кроме того, нередко и преступления, и административные правонарушения имеют один и тот же объект посягательства. Многие однородные административные правонарушения при их неоднократном совершении признаются преступлениями. Наряду с правонарушениями, которые всегда будут квалифицироваться как административные, существует ряд правонарушений, которые в зависимости от различных обстоятельств могут рассматриваться либо как административное правонарушение, либо как преступление, например, хулиганство, нарушение правил дорожного движения. Все это подтверждает, что в основе разграничения этих видов правонарушений лежит степень общественной опасности.

При наличии всех признаков может отсутствовать состав административного правонарушения, а, следовательно, невозможно и привлечение к ответственности (например, совершение правонарушения лицом, не достигшим шестнадцатилетнего возраста, невменяемым лицом).

Под составом административного правонарушения понимается совокупность установленных правом признаков, при наличии которых антиобщественное деяние может повлечь административную ответственность.

Деяние только тогда считается правонарушением, когда оно содержит все признаки состава. Они определены нормами Общей части II раздела КоАП. Это объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из них означает отсутствие состава в целом.

В зависимости от степени обобщения различают общий, родовой, видовой и непосредственный объекты правонарушения. Объектом административного правонарушения, в том числе общим объектом, являются общественные отношения, урегулированные различными отраслями права и охраняемые мерами административной ответственности. Родовой объект — группа общественных отношений, составляющих самостоятельную часть общего объекта. КоАП выделяются родовые объекты не только по отраслям народного хозяйства, но и по содержанию регулируемых общественных отношений (собственность, общественный порядок, охрана природы и т.д.). Видовым объектом признается группа общественных отношений, общих для ряда правонарушений одного рода (нарушение правил дорожного движения, паспортного режима, таможенных правил). Непосредственный объект—причинение вреда конкретному общественному отношению, охраняемому мерами административной ответственности (нарушение режима зоны таможенного контроля).

Объективная сторона характеризует внешнюю сторону административного правонарушения, само деяние (действие или бездействие). Часто определенное значение в составе правонарушения имеют признаки способа, характера (неоднократность, повторность) правонарушения, места (общественное место, воздушное судно, пограничная зона) и времени (ночное) его совершения, наступивших его вредных, последствий (размер вреда иногда обусловливает применение либо административной, либо уголовной ответственности), используемых средств совершения правонарушения (транспортные средства, спиртные напитки, наркотические вещества, огнестрельное оружие).

Такие признаки объективной стороны, как неоднократность и повторность деяния, чисто предусматриваются в составах административных правонарушений. Неоднократность означает совершение однородного действия или бездействия более одного раза. Отсутствие однородности исключает возможность отнесения этого признака к объективной стороне административного правонарушения.

Повторность — совершение одним и тем же лицом в течение года однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административному взысканию. Повторность служит обстоятельством, отягчающим ответственность за совершение административного правонарушения. Неоднократное правонарушение в отличие от повторного квалифицируется как единое, а не несколько правонарушений.

Субъектом правонарушения является лицо, его совершившее, другими словами, лицо обладающее административной деликтоспособностью, лицо, которое в соответствии с законодательством может быть привлечено к административной ответственности за правонарушение.

Выделяют общие и специальные признаки субъекта административной ответственности. Общие признаки — достижение 16-летнего возраста и вменяемость. Ими должно обладать всякое лицо, привлекаемое к административной ответственности. Если в соответствии с составом правонарушения субъектом может быть признано лицо, обладающее данными двумя признаками, то говорят об общем субъекте административного правонарушения.

В ряде случаев общих признаков оказывается недостаточно для признания того или иного лица ответственным за совершение правонарушения. Поэтому законодатель в таких случаях включает в состав правонарушения дополнительные специальные признаки, характеризующие субъекта. Здесь идет речь о специальном субъекте — лице, которое наряду с общими обладает специальными, дополнительными признаками, включенными законодателем в качестве конструктивных признаков в состав административного правонарушения. Эти признаки можно разделить на три группы, характеризующие:

1) должностное положение лица или вид деятельности (должностное лицо, работник предприятия торговли или общественного питания, водитель транспортного средства);

2) особенности правового статуса субъекта (военнообязанный, призывник, родители, иностранный гражданин или лицо без гражданства);

3) прошлое противоправное поведение субъекта (лицо, находящееся под административным надзором; лицо, совершившее правонарушение повторно.

Субъективная сторона — это психологическое отношение субъекта к совершенному им противоправному действию или бездействию и возможным их последствиям. Вина может быть выражена в форме умысла или неосторожности. Умышленное действие или бездействие означает, что лицо, совершившее деяние, сознавало его характер, и предвидело отрицательные последствия своего поведения, желало их или сознательно допускало наступление последствий.

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, имеется в виду преступная самонадеянность, если лицо предвидело возможность наступления вредных последствий, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Как уже отмечалось, чаще всего форма вины при совершении административных правонарушений не обозначается и квалифицирующего значения не имеет. Вина — обязательный признак субъективной стороны. Факультативными признаками являются мотив и цель совершения правонарушения, поскольку они могут быть указаны лишь в некоторых составах.

Только при наличии состава административного правонарушения в целом лицо, его совершившее, может быть привлечено к административной ответственности.

КоАП предусмотрены основания освобождения от административной ответственности лица, совершившего правонарушение. Этими основаниями являются характер совершенного правонарушения и личность правонарушителя. При этом принимаются во внимание обстоятельства, смягчающие ответственность за административные правонарушения (чистосердечное раскаяние виновного, предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, совершение правонарушения несовершеннолетним и т.д.), степень вины правонарушителя, его имущественное положение.

Организации, которым направлены материалы, обязаны сообщить органам, их направившим, о мерах общественного воздействия, примененных к лицам, совершившим правонарушения.

По статье 68 КоАП освобождение от административной ответственности возможно при малозначительности совершенного административного правонарушения. Это в данном случае определяется самостоятельно органом, уполномоченным рассматривать дело, в результате его объективной оценки. Орган (должностное лицо), рассматривающий дело, ограничивается устным замечанием, которое не влечет за собой никаких правовых последствий для правонарушителя.

Административно-правовой режим — это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования (преимущественно позитивных обязываний и запретов), опосредование централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.

Суть неравенства сторон — в специфике деятельности органов государственного управления: в силу действующих правовых установлений гражданин должен обращаться к полномочному органу управления (должностному лицу), ибо иного пути для реализации его субъективного права нет. Собственно только одна сторона правоотношений правомочна решить тот или иной вопрос (односторонне вынести юридически властные решения), а другая сторона такого рода полномочиями не владеет.

В основе административно-правового режима лежат следующие принципы:

- разделения властей. Основы административно-правового режима формируются законодательной властью, а исполнительная власть обеспечивает проведение их в жизнь. Именно для этой цели создается исполнительный аппарат, наделенный определенным объемом государственно-властных полномочий. Для этого органам государственного управления общей компетенции (субъектам исполнительной власти — правительству, акимам) закон делегирует право установления предписаний общеобязательного характера;

- связанности администрации законом. Закон очерчивает контуры регулирования (стандарт) администрацией общественных отношений (администрация детализирует закон в пределах стандарта);

- ответственности администрации и ее представителей;

- производности административно-правового режима от конституционного режима;

- невозможности ограничения прав и свобод граждан, за исключением случаев, указанных в Конституции.

Среди правовых режимов выделяются общие и вторичные.

К общим относятся режимы отраслей права, которые охватывают качественно особые виды общественных отношений, требующие по своему содержанию обособленного, юридически своеобразного регулирования. В соответствии с этим для отраслей права характерно обеспечение специфических юридических режимов правового регулирования.

Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический инструментарий, опосредованных отраслевым методом правового воздействия и базирующихся на принципах, специфичных для данной отрасли. Особая регулятивная направленность общих, отраслевых режимов является основанием для формирования вторичных режимов в тех общественных отношениях, которые регулируются определенной отраслью права.

Вторичные режимы представляют собой модификации общих, различающиеся друг от друга степенью изменений в конституционном статусе граждан и организаций, количеством дозволений либо особых ограничений, которые заключаются в дополнительных запретах или позитивных обязываниях, количеством функциональных обязанностей у органов государственного управления.

Вторичные административно-правовые режимы делятся на две большие группы: обычные и чрезвычайные (экстремальные).

Для обычных режимов характерны постоянство, отсутствие какой-либо чрезвычайной компетенции у органов государственного управления, большая самостоятельность граждан и организаций по реализации своих субъективных прав.

Обычные административно-правовые режимы могут быть классифицированы по разным основаниям: территории (заповедник), отдельным объектам (оружие, наркотики), видам деятельности (функционирование республиканских систем гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) и т. д.

Чрезвычайные (экстремальные) административно-правовые режимы характеризуются ограничением конституционных прав и свобод граждан, хозяйственной деятельности организаций, созданием государственных органов с чрезвычайной компетенцией, наделением существующих государственных органов чрезвычайными полномочиями, возложением на граждан и организации дополнительных обязанностей.

Законодательство установило три разновидности чрезвычайных режимов: чрезвычайное, военное и особое положение.

Правовую основу административно-правовых режимов составляют Конституция и законы, которые закрепляют общие положения как об обычных, так и чрезвычайных режимах.

На основе Конституции и законов Республики Казахстан Президент, субъекты исполнительной власти (органы государственного управления общей компетенции — правительство, акимы) принимают нормативные акты, определяющие содержание вторичных административно-правовых режимов. Несмотря на то, что по юридической природе эти акты Президента, исполнительной власти являются правоустановительными, они должны служить средством правоприменения (исполнения) общих положений законов.

Правовой статус чрезвычайного положения установлен Конституцией и Законом Республики Казахстан «О чрезвычайном положении» от 8 февраля 2003 года, иными нормативно-правовыми актами Республики Казахстан, преимущественно регламентирующими статус и деятельность отдельных органов управления в условиях чрезвычайного положения: местных государственных органов управления, органов внутренних дел и национальной безопасности, органов Министерства обороны, внутренних войск и др.

Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Республики Казахстан.

Чрезвычайное положение - временная мера, применяемая исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Республики Казахстан и представляющая собой особый правовой режим деятельности государственных органов, организаций, допускающий установление отдельных ограничений прав и свобод граждан, иностранцев и лиц без гражданства, а также прав юридических лиц и возлагающий на них дополнительные обязанности.

Чрезвычайное положение вводится в случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики Казахстан, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства.

Наряду с чрезвычайным положением к экстремальным относится и режим особого положения. Он необходим для предотвращения наступления или ликвидации последствий особых, менее интенсивных, чем при чрезвычайном положении, ситуаций (техногенных, политических, природных), угрожающих нормальной жизнедеятельности людей.

Правовой режим особого положения отличается от чрезвычайного тремя моментами.

Во-первых, разными фактическими и юридическими основаниями установления режимов. Чрезвычайные обстоятельства для введения режима особого положения определяются либо потенциальной угрозой населению, либо тяжестью наступивших последствий. Одно из возможных чрезвычайных обстоятельств с потенциальной угрозой населению приведено в статье 35 Закона Республики Казахстан «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 8 июля 1994 г. и пункте 4 постановления Кабинета Министров Республики Казахстан от 31 мая 1994 г. «О карантинной службе Республики Казахстан»: «...при выявлении случаев заболеваний особо опасными (карантинными) инфекциями на территории наведенного пункта, района, области местные исполнительные органы по представлению органов здравоохранения вводят на отдельных территориях карантин с особыми условиями хозяйственной деятельности и жизни населения».

Примером чрезвычайного обстоятельства с отягощенными последствиями может быть чрезвычайная экологическая ситуация, когда на участках и территории в результате хозяйственной или иной деятельности, разрушительного влияния стихийных сил природы, имевшей место аварии происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью людей, состоянию естественных экологических систем, что, как правило, определяется действующим законодательством, регулирующим вопросы экологической безопасности.