Лекция 9 Система гос.управления

Акимы районов, городов областного значения избираются на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании депутатами маслихата.

Акимы аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков избираются:

1) на основе всеобщего равного прямого избирательного права, если население не превышает 5 тысяч человек и

2) на основе всеобщего равного косвенного избирательного права, если население превышает 5 тысяч человек.

Акимы всех административно-территориальных единиц:

• наделяются полномочиями государственно-распорядительного характера и в пределах своей компетенции правомочны вступать в административно-правовые отношения;

• принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории (области, района; города и т.д.).

К основным направлениям деятельности акимов относятся:

• разработка и представление на утверждение маслихата проектов программ экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы и обеспечение их исполнения;

• представление на утверждение маслихата проекта бюджета и обеспечение его исполнения;

• управление коммунальной собственностью;

• назначение на должность и освобождение от нее руководителей структурных подразделений местной администрации;

• координация деятельности организаций по управлению коммунальной собственностью в соответствии с полномочиями, делегированными вышестоящим исполнительным органом;

• регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан;

• принятие решений о ссудах, займах и других долго­срочных обязательствах;

• утверждение штатов, условий оплаты труда и материально-технического обеспечения аппарата и органов местной администрации в пределах лимитов и предельных ассигнований, установленных правительством Республики Казахстан.

Аким соответствующей административной единицы осуществляет иные полномочия, возлагаемые на областные, районные, городские, районные в городах исполнительные органы действующим законодательством Республики Казахстан.

По вопросам, отнесенным к его ведению, аким принимает постановления и распоряжения. Заместители акима издают распоряжения, руководители органов местной администрации в пределах своей компетенции издают приказы.

Акты местной администрации не должны противоречить Конституции Республики Казахстан и действующему законодательству и могут быть отменены вышестоящим исполнительным органом, либо Президентом Республики Казахстан, либо в судебном порядке.

Субъектами государственного управления являются также предприятия и учреждения.

К предприятиям относятся организации, осуществляющие как основную хозяйственно-коммерческую деятельность, главная цель которой - получение прибыли.

В отличие от предприятий учреждения выполняют функции в административно-политической, научной, культурно-социальной и других сферах без получения прибыли, а хозяйственно-коммерческая деятельность для них не характерна и может быть только вспомогательной. Это основные признаки, которые разграничивают предприятия и учреждения как субъекты административного права.

Нормативно-правовой основой деятельности предприятий и учреждений являются Гражданский кодекс Республики Казахстан, законодательные и подзаконные акты.

Административно-правовой статус предприятий и учреждений зависит от их вида (в дальнейшем - организаций).

Организации можно классифицировать в зависимости:

• от форм собственности: государственные; частные, основанные на частной собственности юридических и (или) физических лиц; смешанные;

• от основного вида деятельности: предприятия промышленные, сельскохозяйственные, торговые, транспортные, банковские, страховые, строительные и т.д.; учреждения здравоохранения, образования, культуры, научные, спортивные и т.д.

В свою очередь предприятия в зависимости от организационно-правовой формы делятся на кооперативы; хозяйственные товарищества, в том числе акционерные общества; предприятия общественных и религиозных объединений; государственные предприятия (действующие на праве хозяйственного ведения или оперативного управления); концерны, корпорации, консорциумы, холдинговые компании, фирмы и т. д.

Возможна классификация организаций по иным основаниям, например, в зависимости от участия иностранного капитала и т.д.

Организации создаются собственником имущества или уполномоченным им органом. Образование государственных организаций обусловлено изданием правового акта управления. Они могут создаваться и в результате реорганизации уже действующих, в том числе и в случае принудительной реорганизации по решению антимонопольных органов. Обязательным для большинства организаций является наличие устава, который утверждается собственником или уполномоченным им органом, при этом государство определяет основные вопросы, которые должны быть отражены в уставах. В то же время предприятия могут действовать на основе учредительного договора, а учреждения в предусмотренных законом случаях - на основе общих положений об организациях данного вида.

Административная правосубъектность организаций возникает с момента регистрации их в органе юстиции. Возможен отказ в регистрации из-за несоответствия (учредительных документов требованиям закона, нарушения установленного законом порядка создания. Регистрация организаций означает, что они наделяются правами и обязанностями в различных сферах общественной жизни, в том числе в сфере государственного управления, способностью вступать в административные правоотношения. Права и обязанности в этой сфере - обязательный элемент их административно-правового статуса. Для тех из них, которые являются государственными, государство устанавливает задачи, определяет функции и структуру, порядок формирования органов управления и характер подчиненности, что является частью их правового статуса. Частные организации решают подобные вопросы самостоятельно, хотя и подчиняются общим правовым предписаниям. Например, банки и страховые организации вправе заниматься той деятельностью, которая им разрешена законом. Система органов управления хозяйственного товарищества также устанавливается законом и обязательна для применения в конкретном товариществе.

В административно-правовом статусе государственных, частных и смешанных организаций сохраняются некоторые различия, которые со временем будут устранены или хотя бы нивелированы, поскольку все они должны иметь равные условия создания, регистрации и деятельности вне зависимости от форм собственности.

Организации наделяются государством следующими правами в сфере государственного управления: обжаловать неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц; заниматься различными видами деятельности и получать разрешение на их осуществление; не выполнять требований государственных органов, производящих проверку по вопросам, не входящим в их компетенцию; вносить изменения и дополнения в учредительные документы и т.д. Отдельным из них предоставляются специальные права, обусловленные спецификой их деятельности. Так, только банкам разрешено осуществлять так называемые банковские операции; организации инвалидов имеют право на материально-техническое обеспечение из централизованных источников и т.д.

В то же время государство ограничивает права для занятия такими видами деятельности, как изготовление государственных ценных бумаг и денежных знаков, оружия и взрывчатых веществ; лечение больных, страдающих некоторыми инфекционными и психическими заболеваниями. Такие права предоставлены только государственным организациям.

Помимо прав, организации наделены большим количеством обязанностей в сфере государственного управления. Некоторые из них являются общими для всех: предоставлять статистическую информацию государственным органам, соблюдать государственные стандарты и технические условия, получать лицензии на осуществление различных видов деятельности, соблюдать антимонопольные и экологические требования и др. Специальные обязанности устанавливаются для отдельных видов организаций: оказывать неотложную медицинскую помощь гражданину любым учреждением здравоохранения; обеспечивать безопасность движения транспортными предприятиями и т. д.

Реализуют права и несут обязанности организации в многочисленных административных правоотношениях, складывающихся между ними и органами государственного управления по самым различным вопросам: получению лицензий на занятие какой-либо деятельностью, разрешений на строительство; в связи с привлечением к административной ответственности, осуществлению контроля со стороны государства, регистрации транспортных средств и т. д.

Административно-правовые гарантии прав и законных интересов организаций являются еще одним элементом их административно-правового статуса. К их числу можно отнести следующие законодательные положения:

• не допускается вмешательство государственных органов и должностных лиц в хозяйственную и иную деятельность организаций;

• устанавливается административная ответственность должностных лиц и государственных органов, нарушающих права и законные интересы организаций;

• предоставляется право обжалования таких действий государственных органов и должностных лиц;

• законодательно ограничиваются проверки, проводимые государственными органами;

• гарантируются равные права организаций, независимо от форм собственности, в доступе к материалам, финансовым, трудовым, природным, интеллектуальным, информационным ресурсам;

• обеспечиваются равные условия защиты организаций.

В законодательстве установлено множество других гарантий прав и законных интересов свободной деятельности организаций. Так, государство финансирует учреждения здравоохранения и образования, предоставляет льготы предприятиям инвалидов и т. д.

В организациях существуют свои органы управления. Если речь идет о государственных организациях, то назначение и освобождение руководителей производится путем издания соответствующего правового акта полномочным органом государственного управления. Именно через органы управления реализуется правосубъектность, в том числе административная, организации. Органы управления государственных организаций признаются органами государственного управления, наделенными государственно-властными полномочиями, которые распространяются только на отношения внутри самой организации за некоторыми исключениями, если государственная организация наделена контрольными, разрешительными, экспертными полномочиями по отношению к другим субъектам.

Органы управления частных и смешанных организаций создаются собственником и не имеют государственно-властных полномочий; управление в них осуществляется без использования административных актов, на основе внутриорганизационных норм и норм других отраслей права.

За нарушения правовых норм организации несут административную ответственность с применением таких мер административного взыскания, как штрафы, лишение лицензий, установление надзора за предпринимательской деятельностью и др. Наиболее тяжкой ме­рой административного взыскания является ликвидация организации, которая наряду с реорганизацией является формой прекращения их деятельности.

Реорганизация и ликвидация организации могут осуществляться как в добровольном, так и в принудительном порядке. В первом случае деятельность прекращается по решению собственника имущества, органа, уполномоченного собственникам или учредительными документами; во втором - по решению судебных органов. Например, ликвидация организации по решению суда может произойти в случаях признания ее банкротом, недействительной регистрации юридического лица в связи с допущенными нарушениями законодательства при его создании, осуществления запрещенной законодательством или противоуставной деятельности и в других случаях, предусмотренных законодательством.

Говоря о государственном управлении, необходимо отличать государство как собственника имущества, когда его управленческие функции в отношении государственных организаций лежат скорее в сфере частного права, от государства как субъекта публичного права, когда оно с помощью административно-правовых средств регулирует деятельность всех организаций в обществе.

В перспективе государство должно вообще отказаться от хозяйственно-коммерческой деятельности, хотя, конечно, будет существовать необходимость в функционировании социально ориентируемых государственных организаций, без которых невозможно выполнение ряда государственных функций (бесплатное медицинское обслуживание и образование, производство продукции для инвалидов, военной продукции). Главная же роль государства должна заключаться в создании благоприятного правового режима деятельности для организаций и условий для решения с их помощью стоящих перед обществом проблем.

4. Функционирование любой ветви власти, в том числе исполнительной, во многом определяется применением методов управления.

Методы управления — это способы (приемы):

1) организации деятельности субъекта административного права;

2) решения конкретных вопросов, возникающих в процессе управления;

3) воздействия на волю управляемых.

Процесс организации деятельности субъекта управления — это формирование структурных подразделений и распределение функций между ними, включение их в систему органов исполнительной власти;

оформление управленческих процессов и т.д. Словом, орган исполнительной власти организует свой аппарат, исходя из поставленных задач, для достижения соответствующих результатов.

Конкретные вопросы в процессе управления могут решаться единолично (министром, председателем агентства), коллегиально (на коллегии, научно-методическом совете) или совместно (с участием двух или нескольких министерств, агентств и т.д.). Решения эти оформляются в виде документов — постановлений, приказов, инструкций.

Методы управления обусловливаются не субъективными устремлениями должностных лиц, а формируются под воздействием конкретных задач управления.

Органы исполнительной власти при реализации политических, социально-экономических и других интересов и потребностей общества и граждан используют административно-правовые методы - субординации и координации.

Выделяются следующие основные черты метода субординации:

• прямое воздействие на управляемых путем установления их прав и обязанностей;

• односторонний выбор органом управления способа решения стоящей задачи или конкретного варианта поведения путем определения заданий, порядка и сроков их выполнения, использования ресурсов и регламента условий работы;

• юридически обязательный характер актов управления, неисполнение которых может повлечь за собой меры административного воздействия;

• защита прав физических и юридических лиц в порядке, установленном законом.

Таким образом, основу метода составляют властный характер юридического воздействия и государственный авторитет, социальную опору которого образуют публичные интересы.

Метод координации проявляется в обеспечении согласованного взаимодействия центральных исполнительных органов, руководителей и должностных лиц в решении управленческих задач. Безусловно, необходимо иметь в виду, что подобная координация осуществляется между органами, службами, должностными лицами, обладающими властными полномочиями и неподвластными друг другу.

Координация действий подобных органов возникает как потребность в решении всего комплекса возникающих проблем. Координация может быть обусловлена правовым актом вышестоящего органа, в результате чего может создаваться специальный орган, наделяющийся полномочиями по координации правоохранительных и иных органов.

Метод координации может быть обусловлен определенными социальными институтами: ценностной ориентацией, потребностями, социальной оценкой и интересами.

Такие ценности, как свобода личности, общественный порядок, материальное благополучие просты и общественно значимы. К ним стремится каждый здравомыслящий человек. Вместе с тем социально-психологическая природа формирования социальной ориентации имеет свои особенности и состоит из осознания потребностей, осознанного стремления к условиям и формам удовлетворения потребностей. Сформировать ценностную ориентацию невозможно вне права, знания законодательства.

На первый взгляд, освоение правовых норм — это забота самих граждан. Но и государству в лице его органов далеко не безразлично состояние правовой просвещенности граждан. Чем полнее знания о праве у граждан, тем успешнее исполнительные и другие органы имеют возможность решать управленческие задачи. Именно для повышения правовой культуры и правовой информированности населения Министерство юстиции республики осуществляет координацию работы государственных органов и организаций по вопросам правового всеобуча.

Благодаря координации Министерство юстиции расширяет возможности физических и юридических лиц в реализации прав, свобод и обязанностей.

Для того чтобы реализовать этот интерес, необходимы не только властные предписания, но и заинтересованное координирующее взаимодействие различных субъектов.

Но эти властные предписания могут и не быть обусловлены подотчетностью органов или должностных лиц. Например, многие министерства и ведомства имеют в своем подчинении средние специальные и высшие учебные заведения. Однако только Министерство образования правомочно координировать деятельность учебных заведений по вопросам научно-методического обеспечения учебного процесса, выполнения общеобязательных стандартов образования. Для повышения правовой культуры и правовой информированности населения и решения других задач, предусмотренных постановлением Президента Республики Казахстан «О мерах по организации правового всеобуча в Республике Казахстан» от 21 июня 1995 г., Министерство юстиции республики осуществляет координацию работы государственных органов, научных учреждений по вопросам подготовки учебно-методической литературы, справочно-нормативных материалов по правовому всеобучу, изучает в министерствах и ведомствах состояние работы по правовому всеобучу и разрабатывает рекомендации по ее улучшению.

Благодаря координации государственная воля, исходящая от органов исполнительной власти, аккумулируя интересы отдельных организаций, граждан, реализуется в целях обеспечения публичных интересов.

Главная задача исполнительной власти - обеспечивать исполнение законов. Реализуется эта задача в различных формах управления. Под формой управления в административном праве понимается внешнее проявление (документ) не только деятельности, но и результата управления. Формы управления определяются законами. Различают правовые и неправовые формы.

К правовым формам управления относятся:

• подготовка и принятие нормативных правовых актов;

• заключение договоров.

Подготовка и принятие нормативных правовых актов - основной вид деятельности исполнительной власти, предписанный ее органам законодательством и для исполнения законов, обусловленный потребностью в административном нормотворчестве из-за невозможности обеспечить публичные интересы только с помощью законов. Именно в правовых формах проявляется характер властных полномочий.

Порядок подготовки, обсуждения, принятия и опубликования нормативных правовых актов определяется законодательством. Нарушение этого порядка исключает возможность введения в действие и опубликования нормативных правовых актов.

Такая правовая форма управления в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, как заключение договора, позволяет обеспечивать координацию деятельности органов государственного управления на горизонтальном уровне, осуществлять кооперацию специализированного управленческого труда, выполняемого различными руководящими центрами, сглаживать остроту ведомственной разобщенности и т. д.

Заключение договора позволяет осуществлять совместную управленческую деятельность сторон по реализации взаимосвязанных элементов их компетенции.

Общие же представления о договоре как юридическом акте взаимного согласия в установлении связей управления дают основания говорить о возможностях данной формы.

Договор обслуживает сферу публичных интересов, где воля субъектов сдерживается специально установленными государством правилами. Такой договор возникает не только в соответствии с нормативным актом для решения управленческих задач (обеспечение безопасности и правопорядка путем взаимодействия различных органов - внутренних дел, таможенных, налоговых и др.). Следовательно, субъекты договора руководствуются не свободным волеизъявлением, а правовым требованием административного правила. Типологические признаки гражданско-правового, трудового договоров неправомерно переносить на административные.

К неправовым формам управления относят организационные и материально-технические действия. По своим целям организационные действия (деятельность) органов управления совпадают с правовыми, различны лишь средства их достижения. Организационные действия могут выражаться:

• в разъяснении содержания законодательных и иных актов:

• проведении аттестации и инструктировании служащих, должностных лиц;

• инспектировании и обобщении работы органов управления;

• проведении совещаний, заседаний с привлечением руководителей нижестоящих органов управления, совместных заседаний коллегий двух министерств и других мероприятий.

Материально-технические действия связаны:

• с ведением информационно-справочного обеспечения работы органов и должностных лиц;

• осуществлением делопроизводства (переписка, размножение документов, их хранение);

• учетно-регистрационной работой, выдачей необходимых документов на основании принятых решений (внесение в реестр, указание соответствующего номера и т. д.).

Порядок осуществления подобных действий может определяться как органами специальной компетенции (статистики и др.), так и актами (инструкциями, положениями) министерств ведомств.